新型城鎮(zhèn)化建設背景下的防震減災創(chuàng)新發(fā)展研究初探*

卓力格圖, 王 罡

(內(nèi)蒙古自治區(qū)地震局，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

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新型城鎮(zhèn)化建設背景下的防震減災創(chuàng)新發(fā)展研究初探*

卓力格圖, 王 罡

(內(nèi)蒙古自治區(qū)地震局，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

新型城鎮(zhèn)化建設是中共中央、國務院制定的一項全面深化改革重大舉措，將對防震減災工作產(chǎn)生深遠影響。該文總結了新型城鎮(zhèn)化建設的主要內(nèi)容，分析了對防震減災工作提出的新要求，提出了加強防震減災工作的對策建議。

新型城鎮(zhèn)化建設；防震減災；創(chuàng)新發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化建設是中共中央、國務院制定的一項重要國家發(fā)展戰(zhàn)略，是全面深化改革的一項重大舉措。2012年李克強總理發(fā)表文章提出了“擴大內(nèi)需的最大潛力在城鎮(zhèn)化”[1]和“城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟增長的巨大引擎”[2]的觀點。中共十八大報告把城鎮(zhèn)化建設作為實現(xiàn)全面建成小康社會的重要實踐[3]。2013年11月中共十八屆三中全會做出的關于全面深化改革若干重大問題的決定中提出要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制[4]。2013年12月中共中央召開中央城鎮(zhèn)化工作會議，明確了城鎮(zhèn)化建設工作的指導思想、主要目標、基本原則，部署了六大任務[5]。2014年3月中共中央、國務院正式發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》[6](以下簡稱“《規(guī)劃》”)，《規(guī)劃》成為今后一個時期全國城鎮(zhèn)化發(fā)展的指導性文件?！兑?guī)劃》提出到2020年全國常住人口城鎮(zhèn)化率要達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達到45%(表1)，建設“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。此后各省區(qū)市相繼出臺了推進城鎮(zhèn)化建設的地方政策和具體措施。

1 城鎮(zhèn)化對防震減災工作提出新要求

在空間布局上，新型城鎮(zhèn)化建設就是在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》[7]的基礎上，構建以沿長江通道、陸橋通道為兩條橫軸，以京哈、京廣、包昆通道、沿海為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局(圖1)。

盡管新型城鎮(zhèn)化建設是全國的事情，但是東部與中西部的建設任務不同。截至2013年年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率35.7%[8]，但是具體到東部和中西部的城鎮(zhèn)化率則有顯著差別。東部特別是沿海地區(qū)改革開放較早，已經(jīng)形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲城市群，東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到62.2%，超過了全國城鎮(zhèn)化建設要求的2020年達到60%的全國平均指標。因此東部地區(qū)城鎮(zhèn)化建設重點已不再是城市化建設，而是要提高東部城市群間的一體化水平和東部整體的國際競爭力。

中西部地區(qū)城市建設相對慢一些。截至2013年年末，中部地區(qū)城鎮(zhèn)化率為48.5%，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化僅率為44.8%[6]。因此在這一輪的新型城鎮(zhèn)化建設過程中，中西部地區(qū)則將開展大量城建工作。2014年年初召開的中共中央農(nóng)村工作會議提出“到2020年要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化”[9]，這3個“1億人”是對中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出的“在中西部和東北有條件的地區(qū)，逐步發(fā)展形成若干城市群”的具體落實。2014年和2015年的國務院政府工作報告明確要求加大對中西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支持[10-11]。

表1 新型城鎮(zhèn)化建設主要指標[6]

圖1 《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的城市化戰(zhàn)略格局[6-7]

綜上所述，我國城鎮(zhèn)建設的主要地區(qū)在中西部，主要是通過城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造方式來提升城鎮(zhèn)化建設水平。中西部地區(qū)特別是西部地區(qū)又是地震震情相對嚴峻、地質(zhì)結構相對復雜的地區(qū)。因此新型城鎮(zhèn)化建設對我國防震減災工作提出了新要求。管理全國地震工作、經(jīng)國務院授權承擔《中華人民共和國防震減災法》[12]賦予行政執(zhí)法職責[13]的中國地震局，堅持防震減災與經(jīng)濟社會融合發(fā)展的理念

陳建民.深入學習貫徹習近平總書記系列講話精神,努力開創(chuàng)防震減災事業(yè)新局面.在中國地震局局屬單位主要負責同志專題研討班上的講話。，明確要求防震減災工作要服務于中央新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略[14]。圖2為城市化戰(zhàn)略格局與地震帶分布概略示意圖。

圖2 城市化戰(zhàn)略格局與地震帶分布概略示意圖

地震監(jiān)測方面，臺站觀測干擾增大，臺站面臨搬遷壓力。地震臺站大多處于城鄉(xiāng)邊緣，這樣既能獲得較小的背景噪聲干擾，又能最大限度地解決臺站儀器設備的人工維護。由于城鎮(zhèn)化建設進程加快，城市逐步向周邊農(nóng)村擴展，導致臺站附近出現(xiàn)大量工地，建設施工和人員的活動影響到臺站地震觀測。比如我國緯度最高的國家一類地磁臺——滿洲里地震臺，規(guī)劃部門就曾經(jīng)把儀器觀測點規(guī)劃為居民區(qū)。全國地震系統(tǒng)“老八臺”之一的包頭地震臺由于北梁棚戶區(qū)改造，臺站周圍將成為高樓林立的居民區(qū)，臺站面臨搬遷的問題。伴隨著城鎮(zhèn)化建設，一些臺站特別是前兆觀測手段受到城市建設的影響嚴重，面臨搬遷的問題。個別臺站甚至出現(xiàn)搬遷速度趕不上城建速度，搬遷后不久再次受到干擾而不得不再次搬遷的現(xiàn)象。

地震預報方面，政府和社會對地震預測、預報、預警提出更高更迫切的需求。新型城鎮(zhèn)化建設產(chǎn)生城市群，在中西部產(chǎn)生大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級中小型城市，新增3億城市常住人口。為此各級領導都非常關心并多次批示要求做好地震預報工作。這些大城市群和中小城市的政府急需專業(yè)機構提供地震預測、預報、預警和緊急處置方面的服務。

抗震設防方面，由于大量中小城市建在中西部地震帶附近，所以對城市建設提出更高的抗震設防要求。按照人均住房面積為30m2計算，3億新增城市人口的城市住房需求量將達到90×109m2。如果再加上城市醫(yī)院、學校、場館等人員密集場所，按照人均城市建設用地嚴格控制在100 m2以內(nèi)的要求來計算[6]，城市建設面積將達到300×109m2。這就對工程場地的地震安全性評價和建筑物抗震設防提出新的更高要求。2015年3月14日安徽阜陽發(fā)生的4.3級地震中，震區(qū)伍明鎮(zhèn)蘇集村有2人因被地震造成的墜物砸到而死亡[15]充分說明如果建筑物抗震設防做不到位，小地震同樣會造成大災害。2014年中央一號文件——中共中央、國務院印發(fā)《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》[16]明確要求在地震高風險區(qū)實施農(nóng)村民居地震安全工程。這些都說明城鎮(zhèn)化建設使各地對抗震設防提出更高要求。

應急救援方面，大震巨災應急救援需求迫切。大中型城市群需要有多支重型救援隊以解決大震發(fā)生后第一時間的受災群眾的生命搶險救援。中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級中小城市也急迫需要組建中、輕型救援隊伍，提升城市自身應對地震的應急救援能力。3億新增城市居民迫切需要專業(yè)機構開展自救互救培訓。

防震減災面向基層方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)防震減災需求顯著。按照《規(guī)劃》[6]提出的全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬～100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬～300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬～500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。中西部的建制鎮(zhèn)和中小城市的常住人口會大量增加，城市規(guī)模增大，這些城市急需對地震知識的普及和對地震災害的全面防御。

2 結語

城鎮(zhèn)化建設是我國社會發(fā)展的客觀必然結果，2014年全國防災減災日的主題就確定為“城鎮(zhèn)化與減災”。客觀形勢要求進一步加強防震減災工作。

地震監(jiān)測方面，需要主動面對越來越多地震臺站觀測受影響的問題。充分利用國家制定第十三個五年規(guī)劃的有利時機進一步優(yōu)化臺站建設布局，避開城市建設的影響，比如可爭取在自然保護區(qū)、地質(zhì)公園等干擾小的地區(qū)建設地震臺站。要積極探索地震監(jiān)測環(huán)境的法律保障。要大力研發(fā)能在城市群內(nèi)部抗城建干擾的地震監(jiān)測技術和觀測手段。

地震預報方面，迫切需要盡一切辦法提高地震預報準確率，做好震后趨勢判定工作，積極探索地震預測預警意見的社會發(fā)布問題，回應社會關切。要推廣使用地震預警技術。城鎮(zhèn)化建設將帶動大量城鎮(zhèn)關鍵基礎設施投資，這些基礎設施需要使用地震預警與緊急處置技術加以保護，以減輕地震災害造成的損失。

抗震設防方面，積極承接3億人300×109m2的城市大規(guī)模建設的工程場地地震安全性評價和城市抵御地震災害的需求。盡快全面完成中西部城鎮(zhèn)化建設地區(qū)的活動斷層探測工作。

地震應急方面，進一步提升大震巨災應對能力，積極指導城市群建設重型救援隊伍，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小城市建立中輕型救援隊伍，攻關研發(fā)一系列成熟的大震巨災應急救援關鍵技術并產(chǎn)業(yè)化。

法律法規(guī)方面,強化地震主管部門的《中華人民共和國防震減災法》[12]執(zhí)法主體地位。積極承接新型城鎮(zhèn)化建設過程中的防震減災執(zhí)法與監(jiān)管需求。

防震減災宣傳方面,大力開展防震減災知識宣傳，提高市民的自救互救能力，提高對地震謠言的鑒別能力，避免因地震謠言激化城鎮(zhèn)化建設中的矛盾甚至導致群體性事件的發(fā)生?；鶎臃勒饻p災工作方面，探索加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)防震減災工作，在機構、經(jīng)費、裝備等方面能有所突破。

[1] 李克強.在改革開放進程中深入實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略[J].求是，2012(4)：5-12．

[2] 李克強.協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇[J].行政管理改革,2012(11):6-12．

[3] 中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進,為全面建成小康社會而奮斗[EB/OL].(2012-11-08)[2014-09-05]. http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.html．

[4] 中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定 [EB/OL].(2013-12-31)[2014-10-09].http://www.zgdsw.org.cn/n/2013/1231/c373125-23991468.html.

[5] 中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行[N].人民日報,2013-12-15(01).

[6] 中華人民共和國國務院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)[EB/OL]. (2014-03-30) [2014-10-15]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

[7] 中華人民共和國國務院.國務院關于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知(國發(fā)〔2010〕46號) [EB/OL]. (2014-03-01)[2014-10-08].http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.

[8] 中國經(jīng)濟網(wǎng).國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示2013年中國城鎮(zhèn)化率為53.7%[EB/OL]. (2014-01-20) [2014-11-09].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201401/20/t20140120_2161403.shtml.

[9] 農(nóng)民工離幸福有多遠(話說新農(nóng)村)[N].人民日報,2014-05-25(09).

[10]新華網(wǎng). 兩會授權發(fā)布：政府工作報告 [EB/OL].(2014-03-14)[2014-10-20]. http://news.xinhuanet.com/2014-03/14/c_119779247.htm.

[11]人民網(wǎng).2015年政府工作報告全文發(fā)布 [EB/OL].(2015-03-17)[2015-03-17]. http://cq.people.com.cn/n/2015/0317/c365403-24176810.html.

[12]中國人大網(wǎng). 中華人民共和國防震減災法(修訂)[EB/OL].(2008.12.17)[2015.3.17]. http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1106/2008-12/27/content_1465313.htm.

[13]中國地震局職責職能[EB/OL].(2010-09-08)[2015-03-20].http://www.cea.gov.cn/publish/dizhenj/465/471/index.html.

[14]中國地震局.2014-2016年防震減災政策研究重大方向與重大任務(中震法發(fā)[2014]57號)[Z].北京：中國地震局，2014.

[15]安徽省阜陽市4.3級地震續(xù)報二[EB/OL].(2015-03-14)[2015-03-20]. http://www.cea.gov.cn/publish/dizhenj/464/515/20150314223117575614546/index.html.

[16]中共中央、國務院.關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見[EB/OL].(2014-01-19)[2014-10-25].http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2574736.htm.

The Preliminary Study of New Development of Earthquake Prevention and Disaster Reduction Led by New National Urbanization Policy

Zhouli Getu and Wang Gang

(EarthquakeAdministrationofInnerMongoliaAutonomousRegion,HuhehaoteInnerMongoliaAutonomousRegion010010,China)

Presently,Chinahasenteredaacceleratingperiodofnewurbanization.ItisanimportantmeasurementmadebyCPCandtheStateCouncil,whichwilldeeplyeffectnationalearthquakepreventionanddisasterreductionworks.Thispaperconcludesmajorcontentsofthisroundofnewurbanization,analyzesnewrequirementsledbythispolicyandgivespolicy-makingsuggestionstogovernmentonstrengthentheearthquakepreventionanddisasterreductionworks.

urbanizationpolicy;earthquakepreventionanddisasterreduction;creativedevelopment

2015-02-01

2015-03-24

中國地震局政策研究課題“城鎮(zhèn)化建設背景下的防震減災創(chuàng)新發(fā)展政策研究”(2014-02)

卓力格圖(1971-)，男，內(nèi)蒙古通遼人，博士，副研究員，主要從事防災減災政策研究. E-mail:zhuoligetu@eqhb.gov.cn

通迅作者：王罡(1986-)，男，內(nèi)蒙古包頭人，學士，助理工程師，主要從事防災減災法律法規(guī)管理政策研究.E-mail: wg5110441@163.com

X43

A

1000-811X(2015)03-0183-04

10.3969/j.issn.1000-811X.2015.03.033

卓力格圖, 王罡. 新型城鎮(zhèn)化建設背景下的防震減災創(chuàng)新發(fā)展研究初探[J].災害學, 2015,30(3):183-185. [Zhouli Getu， Wang Gang. The preliminary study of new development of earthquake prevention and disaster reduction led by new national urbanization policy [J].Journal of Catastrophology, 2015,30(3)：183-185.]