美國州法律對第三方產(chǎn)權太陽能發(fā)電項目融資的法律規(guī)制

岳嘉儀+邵晟

摘要：新能源包括太陽能在能源中所占比例越來越大，新能源開發(fā)和利用項目在不斷增加。新能源項目的開發(fā)需要大量資金，融資模式在這些項目中具有特別重要的意義。各個國家的法律普遍對能源領域和金融領域設定了一些限制，阻礙了資金進入新能源的開發(fā)和利用項目。從國家立法層面來講，在不影響公共利益和國家對能源及金融領域有效監(jiān)管的前提下，消除有關新能源項目融資的法規(guī)障礙，可以達到鼓勵和促進新能源發(fā)展的目的。美國是較早開發(fā)和利用新能源的國家之一，各州根據(jù)本州的實際情況，建立了包括太陽能在內的新能源法律制度，并取得了值得借鑒的經(jīng)驗。本文以美國各州太陽能發(fā)電項目中第三方所有權融資方式為視角，考察美國各州第三方所有權融資的法律特點、法律關系結構以及法律規(guī)制，分析美國各州消除相關法律限制的趨勢和做法，試圖為中國新能源方面的立法及法律制度完善提供有益的借鑒。

關鍵詞：太陽能；太陽能融資；第三方產(chǎn)權；融資模式；新能源開發(fā)；州法監(jiān)管

中圖分類號：DF467文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.02.12

一、概念界定與問題的提出第三方產(chǎn)權（所有權）太陽能融資是一種太陽能融資激勵。在這種激勵下，用戶無需擁有太陽能電力系統(tǒng)，而太陽能公司會向用戶提供太陽能電力或利用太陽能吸收板發(fā)電服務[1]。美國目前存在兩種第三方產(chǎn)權太陽能融資方法[2]：第一種是“太陽能租賃”（solar lease）；另外一種為“第三方太陽能電力購買協(xié)議”（third-party solar power purchase agreement）[3]。在某些州和司法轄區(qū)，第三方產(chǎn)權太陽能融資安排面臨一系列的法律限制[3]7。本文主要從各州立法層面討論第三方產(chǎn)權太陽能融資的法律規(guī)制，并著重探討太陽能租賃和第三方太陽能電力購買協(xié)議這兩種基本模式。

（一）太陽能租賃與第三方產(chǎn)權太陽能電力購買協(xié)議的對比

第三方所有權太陽能融資通常是指鼓勵使用太陽能電力的融資激勵措施。通過該途徑，太陽能公司可以向用戶直接輸送太陽能電力或為其提供太陽能發(fā)電服務，而不要求用戶自身擁有一套太陽能電力系統(tǒng)。購買并安裝一套自己所有的太陽能發(fā)電系統(tǒng)需要投入一定的前期費用，對于很多用戶來說，這筆費用過于高昂、難以負擔。這種融資設計就是旨在使居民用戶和相對較小規(guī)模的商業(yè)用戶以較低的成本使用太陽能電力。除此之外，其他一些有支付能力但并不傾向于自有太陽能系統(tǒng)的人，以及那些無法利用太陽能電力稅收優(yōu)惠的人，都屬于這種融資方法的目標用戶[4]。

在第三方產(chǎn)權太陽能融資模式面世之前，太陽能電力領域主要存在兩種傳統(tǒng)的用電安排。第一種為“公共事業(yè)級購電協(xié)議”。在這種方式下，項目開發(fā)者直接參與投資、建造、運營和維護太陽能項目，將其所生產(chǎn)的電力直接銷售給公共設施供應者?！肮彩聵I(yè)級購電協(xié)議”通常是一種在融資者—開發(fā)者—公共設施供應者之間進行的交易[5]。出于財務方面的考慮，這種項目通常規(guī)模很大且不以商業(yè)牟利為目的[6]。另一種方法則是小型的現(xiàn)場太陽能項目采用的“地主所有權”模式。在這種模式下，所有人（場地產(chǎn)權所有者）擁有場地上的太陽能項目，太陽能項目主要為場地的所有人生產(chǎn)電力，而不是將電力輸送到公共事業(yè)輸電網(wǎng)。表1針對這兩種不同的模式——公用事業(yè)級購電協(xié)議模式和地主所有權模式——進行了大體的對比。

表1：傳統(tǒng)太陽能項目模式

公共事業(yè)級購電協(xié)議模式地主所有權太陽能模式場地上太陽能發(fā)電系統(tǒng)的所有權人項目投資方場地所有者初期投資成本承擔主體項目投資方場地所有者項目類型和規(guī)模大規(guī)模的商業(yè)和非商業(yè)項目（例如工業(yè)用途供電）小規(guī)模的商業(yè)項目所產(chǎn)電力使用者公共輸電網(wǎng)的終端用戶場地所有者自用第三方所有權融資模式的出現(xiàn)，彌補了傳統(tǒng)太陽能用電安排的缺陷。由于一套太陽能電力供應系統(tǒng)的前期購買和安裝費用十分高昂，許多居民和小型商業(yè)使用者都無法負擔這筆費用，第三方產(chǎn)權太陽能融資模式應運而生，用以彌補前兩種傳統(tǒng)模式存在的缺陷，同時提升大眾獲取太陽能電力的渠道。概言之，在第三方產(chǎn)權太陽能融資模式下，場地所有人提供場地以安裝太陽能發(fā)電系統(tǒng)，第三方投資人支付安裝、開發(fā)和管理場地上太陽能電力系統(tǒng)的費用，并獲得該系統(tǒng)的所有權。由此，場地所有人成為太陽能電力系統(tǒng)的電力用戶，以太陽能電力月租（美元/月）或電力購買協(xié)議（美元/千瓦時）的形式向第三方投資人支付相關用電費用。這種安排被稱為第三方所有權系統(tǒng)。

西南政法大學學報岳嘉儀，邵晟：美國州法律對第三方產(chǎn)權太陽能發(fā)電項目融資的法律規(guī)制目前，第三方所有權融資模式主要包括“太陽能租賃”以及“第三方產(chǎn)權太陽能電力購買協(xié)議”兩種融資安排，兩者在概念上相似，但在具體合同權利方面有著顯著的差異。在“太陽能電力租賃”模式下，租用者即電力用戶通過合約的方式允許第三方在用戶的場地上安裝和擁有一套太陽能發(fā)電系統(tǒng)，例如在用戶的屋頂、后院等地；雙方約定，無論該太陽能發(fā)電系統(tǒng)生產(chǎn)多少電力，用戶按月向第三方投資開發(fā)者支付固定數(shù)額的費用（美元/月）。在“第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議”的模式中，用戶按照某一時期內特定的單價（美元/千瓦時），向第三方投資開發(fā)和擁有者購買用戶場地上安裝的太陽能發(fā)電系統(tǒng)所生產(chǎn)的電力；第三方投資開發(fā)和所有者利用第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議對用戶場地上的太陽能發(fā)電系統(tǒng)進行融資、開發(fā)和管理，并把該電力系統(tǒng)所生產(chǎn)的電力賣回給用戶。表2對太陽能電力租賃和第三方產(chǎn)權太陽能電力購買協(xié)議這兩種安排進行了大致對比。

表2：太陽能租賃模式和第三方產(chǎn)權太陽能融資模式對比

太陽能電力租賃模式第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議模式現(xiàn)場發(fā)電系統(tǒng)的所有人第三方融資投資者購買安裝費用的承擔者第三方融資投資者項目類型的規(guī)模居民和小型商業(yè)用戶電力用戶場地所有人付費方式每月固定價格（美元/月）基于固定單價和一段時期內（例如10到25年）的用電量（美元/千瓦時）（二）第三方產(chǎn)權太陽能發(fā)電項目融資的法律關系結構及面臨的法律障礙

太陽能電力租賃和第三方所有權融資太陽能購買協(xié)議都屬于用戶與第三方投資開發(fā)所有者之間的借貸協(xié)議。這種借貸協(xié)議期限通常較長，在這種長期協(xié)議安排下，無論通貨膨脹狀況如何，從長遠看，用戶可以節(jié)省部分開支，同時在太陽能發(fā)電體系開始運轉之后節(jié)省部分電力開支。在商業(yè)社會中，各種各樣的第三方投資者已經(jīng)發(fā)展出不同種類的第三方所有權融資模式，包括縱向模式、半縱向模式和金融市場結構。在這些模式下，通過整合多個租約和電力購買協(xié)議，第三方投資者通常會創(chuàng)建一個投資組合，用以吸引來自外部的項目資金借款人和股權投資者。

太陽能電力租賃和第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議模式近年來獲得長足發(fā)展。在加利福尼亞州，通過第三方所有權融資模式所建立的太陽能發(fā)電設施在2011年第四季度第一次超過了直接通過所有權模式開發(fā)的太陽能發(fā)電設施，并且這種上升勢頭仍在持續(xù)[5]8。在其他一些州，政府開始允許太陽能發(fā)電設施的第三方投資者通過購買和安裝太陽能發(fā)電設施獲得一定的稅收優(yōu)惠，這些州包括：亞利桑那州、喬治亞州、夏威夷州、愛荷華州、路易斯安那州、紐約州、北卡羅來納州、北達科塔州、俄克拉哈馬州、俄勒岡州和羅德島州[7]。在2014年的第一季度，紐約州的第三方所有權太陽能發(fā)電設施的產(chǎn)能占到了全州輸送出的總太陽能發(fā)電產(chǎn)能的50%。在加利福尼亞州、亞利桑那州和科羅拉多州，這一比例達到了69%到81%[1]。

圖1：加利福尼亞州第三方所有權太陽

能電力設施產(chǎn)能趨勢（2012）

（來源： SEIA/GTM 研究，2012）

然而，第三方所有權太陽能發(fā)電模式在某些州遇到了政策和法規(guī)上的障礙，第三方投資者被視為公共事業(yè)提供者或者電力供應商的競爭者，從而受到公共事業(yè)委員會（public utility commissions）的規(guī)制[3]7。例如，2010年6月之前的俄亥俄州法律規(guī)定，可再生能源設施將其所生產(chǎn)的電力銷售給第三方，在稅收意義上這個設施被視為“公共事業(yè)”[7]38。第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)生產(chǎn)的電力不是供該發(fā)電系統(tǒng)的所有人自己使用，或者將電力直接賣給公共事業(yè)提供者的輸電網(wǎng)絡，而是銷售給場地所有者，在俄亥俄州會被視為“公共事業(yè)”而征稅。這種針對“公共事業(yè)”的稅收會在一定程度上抵消政府為鼓勵太陽能電力開發(fā)所提供的激勵，從而影響太陽能開發(fā)項目對外部投資者的吸引力。

二、各州法律規(guī)制的兩個基本路徑與重點美國第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)面臨的大多數(shù)法律障礙都來自州層面，來自聯(lián)邦立法層面的障礙相對較少。其中，兩個最主要的法律障礙是：第一，很多州將第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)歸入“公共事業(yè)”加以規(guī)制；第二，某些州限制了第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)使用“凈計量電價”（net metering）標準。這兩個方面的規(guī)制降低了第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)在經(jīng)濟上的吸引力，阻礙了投資者在這些州太陽能電力行業(yè)的資金投入。

在將第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)視為“公共事業(yè)”的州，第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)受公共事業(yè)委員會的規(guī)制，該委員會通常是電力零售行業(yè)的監(jiān)管者。因“公共事業(yè)”規(guī)制的介入，第三方所有權太陽能發(fā)電項目必須承擔繁重的行政成本以及時間成本，降低了對投資者的吸引力，第三方投資者因外部資金源匱乏，難以對這些項目進行投融資和開發(fā)。同樣，如果一個州不允許將“凈計量電價”標準適用于第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)，作為場地所有者的電力用戶就無法將多余的電力賣回給作為公共事業(yè)提供者的輸電網(wǎng)絡，以換取用電信用額度。這導致電力用戶們難以用多余電力回售所產(chǎn)生的用電信用額度來抵消部分用電開支。如此，對于用戶來說，在他們的場地上安裝和運行太陽能發(fā)電裝置就缺乏財務上的吸引力，很多用戶可能因此不愿意為第三方投資者提供場地。因此，禁止將“凈計量電價”適用于第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)，可能最終導致第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)模式的失敗。

（一）作為公共事業(yè)的規(guī)制

第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)是否被當作“公共事業(yè)提供者”而進行規(guī)制，是一個非常重要的問題，因為這個問題決定了第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)在某個司法管轄區(qū)內是否可行。SZ Enterprises， LLC v. Iowa Utilities Bd.， 850 N.W.2d 441， 454 （Iowa 2014）， as corrected （Aug. 14， 2014）.在某些州，“公共事業(yè)提供者”擁有排他性的提供某種服務的權利，一旦第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)在這些州被定義為“公共事業(yè)”，第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)在該州就因涉足排他性服務領域而違法。在另外一些“公共事業(yè)提供者”不擁有排他性服務權的州，第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)一旦被定義為“公共事業(yè)提供者”，將會作為“公共事業(yè)提供者”受到很多限制，包括較重的行政成本、時間成本以及為所有用戶提供服務的成本。在這些將第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)作為“公共事業(yè)提供者”進行管理的州，法律對“公共事業(yè)提供者”的定義覆蓋了第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)的投融資者[8]。一些州將“公共事業(yè)提供者”定義為向公眾提供電力的人或機構；另外一些州將“公共事業(yè)提供者”定義為以非個人使用為目的利用發(fā)電項目的人或機構。

根據(jù)以上兩種定義方法，第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)的所有人很容易被視為“公共事業(yè)提供者”，因為第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)從本質上講是為了將電力供應給場地擁有者兼電力用戶，而不是為了投資人自己使用。某些州豁免了第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)作為“公共事業(yè)提供者”的身份[3]v-vi。例如，亞利桑那州《憲法》第2節(jié)第15條明確將“提供電力供應的公司”視為一個公共服務公司，從而將其置于公共事業(yè)規(guī)則的管制之下。Ariz. Const. art.XV， § 2.但在2010年，亞利桑那公司委員會（the Arizona Corporation Commission）在“太陽能城市”案中，不再把通過太陽能電力租賃方式向學校、政府、非營利實體供應電力的公司——尤其是通過將電力輸送到單個場地的方式供應個體用戶的公司——視為“公共事業(yè)提供者”。In the matter of the application of a determination that when it provides solar service to arizona school， governments， and nonprofit entities it is not acting as a public service corporation pursuant to Art 15， Section 2 of the Arizona Constitution， Docket No. E-20690A-09-0346， at 25， 71 （2010-07-12）.在“太陽能城市”案中，亞利桑那公司委員會不僅僅考慮了亞利桑那州《憲法》和相關判例法，還考慮了公共利益因素。

上述規(guī)制沒有直接將第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)放在“公共事業(yè)提供者”的管制范圍中，然而，向場地所有者兼電力用戶供應電力的行為是否可以被解釋為向“公眾”（the public）供應電力，不同州對此問題保持不同的意見。換句話說，各州對于“公眾”（the public）的定義是否應該涵蓋第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)的場地所有者兼電力用戶，有著不同的解釋。例如，弗羅里達州最高法院在“PW風投公司訴尼古斯”（PW Ventures， Inc. v. Nichols）案中，將“公眾”（the public）解釋為“公眾當中的任何成員”，而不必是“普通公眾”（the general public）。PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So.2d 281， 283 （Fla. 1988）.據(jù)此，盡管第三方所有權太陽能電力項目僅僅是為了滿足場地所有者兼電力用戶的用電需求，而不是真的為了滿足普羅大眾的需求，第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議在弗羅里達州仍然需要接受弗羅里達公共服務委員會的規(guī)制。但是，在2014年6月11日“SZ事業(yè)有限責任公司訴愛荷華公共事業(yè)公司”（SZ Enterprises， LLC v. Iowa Utilities）案的裁決中，愛荷華州最高法院拒絕采取弗羅里達州最高法院在“PW風投公司”案的立場，認為第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議中的能源公司一方不應被當作“公共事業(yè)提供者”，故不應受到公共事業(yè)法規(guī)的管制。SZ Enterprises， LLC v. Iowa Utilities Bd.， 850 N.W.2d 441， 454 （Iowa 2014）， as corrected （Aug. 14， 2014）.

（二）對凈電量計價的限制

“凈電量計價”允許居民用戶和商業(yè)用戶將太陽能多余的發(fā)電量賣回給公共輸電網(wǎng)，作為回報，這些用戶從公共電力提供者那里得到一定的用電信用額度，用來沖抵一部分電費。在這種情況下，場地所有者兼用戶向公共電力供應商支付的費用基礎是用戶從公共電力供應商處實際獲得且消耗的電量減去被售回給公共輸電網(wǎng)的太陽能發(fā)電裝置產(chǎn)生的多余電量。這種方法對于用戶兼太陽能發(fā)電者來說，是一個很好的激勵。

在那些不允許或限制“凈計量電價”的州，場地所有者兼電力用戶缺乏將第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)作為補充電力供應源的激勵。尤其是用戶發(fā)電者無法將多余的太陽能發(fā)電量回售給公共輸電網(wǎng)，必然浪費這部分電量。當太陽能發(fā)電系統(tǒng)在夜間無法工作時，用戶依然需要以沒有任何折扣或信用額度的方式從公共電力提供商那里原價購買電力。進一步講，由于缺乏“凈計量電價”，需求方從這種融資安排中可以獲得的利益減少，因此，有多少投資者愿意參與第三方所有權太陽能發(fā)電項目，值得懷疑。令人振奮的是，越來越少的州對“凈計量電價”采取限制態(tài)度。截至2013年7月，共有43個州和哥倫比亞特區(qū)都采取了“凈計量電價”政策[9]。

三、各州法律的禁止性規(guī)定與比較（一）各州法律規(guī)制的不同態(tài)度

表3描述了多數(shù)州對第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)的法律規(guī)制立場。更詳細的信息，請參見：DSIRE. Third-Party Solar PV Power Purchase Agreements Policies [EB/OL]. [2014-09-05]. http：//www.dsireusa.org/documents/summarymaps/3rd_Party_PPA_map.pdf.“Y”表示一個州在政策上允許第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)，或者在這個州的部分司法管轄區(qū)內第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)正在被使用?！癗”表示這個州不允許使用第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)。在此未被列出的州，截至本文撰寫時的政策立場仍不明確。

表3：各州對第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)的政策立場

州名政策法律淵源亞利桑那YArizonas Constitution Article 15 §2； Arizona Corporation Commission Decision 71795， Docket E-20690A-09-0346.加利福尼亞YCal. Pub. Util. Code § 218， § 2868科羅拉多YS.B. 09-051； PUC Decision C09-0990 （2009）康涅狄格YConnecticut Clean Energy Fund特拉華YPSC Order 15837弗羅里達NFla. Code 366.02； FPSC 1987； PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So. 2d 281 （Fla. 1988）.喬治亞NGeorgia Territorial Electric Service Act： O.C.G.A. § 46-3.夏威夷YS.B. 704 （2011）伊利諾伊Y220 ILCS 5/16-102； 83 Ill. Adm. Code， Part 465愛荷華YSZ Enterprises， LLC v. Iowa Utilities Bd.， 850 N.W.2d 441， 468 （Iowa 2014）， as corrected （Aug. 14， 2014）肯塔基NKRS 278.010 （3）； Ky. Rev. Stat. Ann. § 278.465； Interconnection and Net Metering Guidelines--Kentucky， PSC.KY.Gov馬里蘭YH.B. 1057 （2009）馬薩諸塞Y220 CMR 18.00密歇根Y2008 Public Act 286； PSC Order Docket U-15787內華達YNRS 704.021 （AB 186， 2009）； PUC Orders 07-06024 and 07-06027新澤西YN.J. Stat. 48：3-51 （Preempted）； N.J.A.C. §14：8-4.1.新墨西哥YH.B. 181 and S.B. 190 （2011）紐約YNY CLS Public Service § 2.13新罕布什爾YPUC 902.02 and PUC Docket DE 10-212 （letter 1/31/12）北卡羅來納NGeneral Statutes § 62‐3（23）； NCUC Docket No. SP-100， SUB 24 （Nov. 25， 2009）； NCUC Docket No. E-100， Sub 83， （Oct. 20， 2005）俄亥俄YPUC Order 06-653-EL-ORD俄克拉荷馬NOkla. Stat. tit. 17， §151 （2013）； O.A.C. § 165：40俄勒岡YPUC Order， Docket 08-388賓夕法尼亞YPUC Order， Docket M-00051865羅德島YR.I. Gen. Laws § 39-26.4 （2011）； 3rd-party- owned municipal financing arrangements may net meter.德克薩斯YS.B. 981 （2011）猶他YH.B. 0145 （2010）佛蒙特YNo policy reference available， based on news reports and communications弗吉尼亞** DSIRE had previously identified VA as a state where third-party PPAs were authorized or otherwise currently in use， at least in certain jurisdictions within the state， but has re- categorized VA to unknown status as of Oct 2011. See reference VA Code § 56-232 and 20VAC5-315-20華盛頓YDocket No. UE-112133 （July 30， 2014） （Further legislation is expected.）哥倫比亞特區(qū)YREIP Program； PSC Order 15837（二）考察與比較對象之一：弗羅里達州的法律規(guī)制

1.允許太陽能電力租賃，但不允許第三方產(chǎn)權太陽能電力購買協(xié)議

在弗羅里達州，太陽能電力租賃是被允許的，第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議卻被明確禁止。弗羅里達公共服務委員會（The Florida Public Service Commission）根據(jù)“用戶擁有的可再生能源生產(chǎn)”的定義，允許用戶從第三方租賃可再生能源裝置，卻禁止用戶直接以零售方式從第三方購買電力。Fla. Admin. Code Ann. r. 25-6.065.這一禁止原則是由弗羅里達州最高法院所確立的。PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So.2d 281， 283 （Fla. 1988）.根據(jù)該原則，第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議項目屬于“公共事業(yè)”的范疇，因此，第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議項目受弗羅里達公共服務委員會的管轄。如前述，該法律規(guī)制阻礙了投資者將資金投向弗羅里達州的第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議項目。

另外，盡管弗羅里達州允許太陽能電力租賃，但仍面臨著一些稅法方面的障礙。弗羅里達州法律規(guī)定，在居民地產(chǎn)上安裝可再生能源裝置會被征稅，很多場地所有者兼用戶擔心現(xiàn)場太陽能發(fā)電裝置的安裝會導致地產(chǎn)稅的增加[10]。2013年，弗羅里達州立法機構通過的《議會法案第277號》免除了安裝在居民地產(chǎn)上的可再生能源系統(tǒng)的財產(chǎn)稅[11]。但是，法律仍然沒有清除或降低安裝在商業(yè)地產(chǎn)上的太陽能系統(tǒng)的稅收[16]。

（2）《弗羅里達州法典》對太陽能電力購買協(xié)議項目設置的限制

在弗羅里達州，太陽能電力購買協(xié)議項目的第三方投資開發(fā)者被當作“公共事業(yè)提供者”對待，理由如下：第一，其為場地所有者兼電力用戶提供電力；第二，場地所有者兼電力用戶屬于“大眾”的范圍。Fla. Code 366.02（1）； PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So.2d 281， 283 （Fla. 1988）.根據(jù)《弗羅里達州法典》第366.02（1）條的規(guī)定，一個“向公眾提供電力”的公司應屬于“公共事業(yè)提供者”。在第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議中，第三方投資開發(fā)者確實將電力出售給了場地所有者兼電力用戶。因此，要認定第三方投資者是否屬于“公共事業(yè)提供者”，最核心的問題在于“大眾”是否包括作為第三方購電協(xié)議中的場地所有人。1988年，弗羅里達州最高法院在“PW風險投資訴尼古斯”案中認為，“面向公眾”這一表述方式意味著“面向公眾的任何成員”。這意味著，即使一個電力供應商僅僅將電力出售給一個單獨的用戶，其也屬于“公共事業(yè)提供者”。因此，在弗羅里達州，太陽能電力購買協(xié)議項目的第三方投資人無疑被認定為“公共事業(yè)提供者”，故而必須接受弗羅里達公共服務委員會的管制。在該案件的核心問題上，弗羅里達公共服務委員會主張“面向大眾”應被解釋為“面向大眾的任何成員”；PW風險投資公司則主張此概念應被解釋為“面向普通公眾”，藉此排除向特定場地所有人供電的第三方投資人。弗羅里達州最高法院最終采納了弗羅里達公共服務委員會的主張，對“面向公眾”進行了較為寬泛的解釋。

除了其他理由和法令外，弗羅里達州最高法院擴充解釋“面向公眾”的理由是：這樣解釋更加符合公共利益的要求。按照弗羅里達州最高法院的看法，對“面向大眾”的限制性解釋會對公共利益產(chǎn)生負面影響。如果“公眾”（the public） 僅僅包括“普通公眾”（the general public） ，而不涵蓋那些用戶群較小的電力供應交易，受到公共服務管理委員會管制的“公共事業(yè)提供者”將會被不受管制的交易搶走部分收入。這種收入分配的改變，會導致受管制的“公共事業(yè)提供者”的用戶需要支付更高的電力購買價格，因為無論受管制的“公共事業(yè)提供者”的收入是否下降，他們的總體運營成本幾乎是固定的，收入的浮動不會明顯影響其成本。

弗羅里達公共服務委員會于2002年通過了《25-6.065規(guī)則》，進一步禁止第三方所有權太陽能電力購買協(xié)議。根據(jù)《25-6.065規(guī)則》中“用戶擁有的可再生能源生產(chǎn)”的定義，允許電力用戶向第三方租賃可再生能源生成裝置，但是禁止向第三方以單價方式直接購買電力。以下為該規(guī)則的原文譯文：“‘用戶擁有的可再生能源生產(chǎn)的定義并不排除用戶與第三方達成協(xié)議由第三方在用戶場地上安裝的可再生能源生產(chǎn)設備，只要該協(xié)議不包括從第三方直接購買零售用電?！?/p>

3.消除第三方產(chǎn)權太陽能購買協(xié)議項目法律障礙的對策

有兩種基本方式可以清除這類法律障礙：第一，弗羅里達州立法機構通過修改《弗羅里達州法典》第366.02（1）條中“公眾”的定義范圍，將直接向第三方購買電力的太陽能電力購買協(xié)議中的場地所有者兼電力用戶排除在“公眾”的定義之外；第二種方式，即下文將要討論的，修正“PW風險投資”案對“公眾”的擴充解釋的適用范圍。

2011年，弗羅里達州立法機構提出了《議會法案第1349號》（《上議院法案第1724號》），試圖將太陽能發(fā)電系統(tǒng)的第三方投資者排除在“公共事業(yè)提供者”之外，但是，該法案在能源和公共事業(yè)委員會層面沒有通過。挑戰(zhàn)“PW風險投資”案確立的原則應具備以下條件：第一個基礎條件是，當年維持判決的公共利益考慮在今天不再適用，因為今天的公共利益與當年的公共利益已不再相同。對此可用當年麥當勞大法官（Justice McDonald）的異議判決作為挑戰(zhàn)的基礎。當年“PW風險投資”案的事實條件與今天的第三方所有權太陽能購買協(xié)議項目的事實條件有很大不同，“PW風險投資”案中的公共利益推理不應該適用于今天的第三方所有權太陽能購買協(xié)議項目，而且“PW風險投資”案中多數(shù)法官給出的公共利益推理本身就有自相矛盾之處。另外，近期美國另一司法管轄區(qū)也拒絕采用“PW風險投資”案中的公共利益推理，這個司法管轄區(qū)提出了以個案為基礎——個別案件個別處理——的分析方法。SZ Enterprises， LLC v. Iowa Utilities Bd.， 850 N.W.2d 441， 454 （Iowa 2014）， as corrected （Aug. 14， 2014）.

第一，“PW風險投資”案中所表述的公共利益應被重新評估，因為第三方所有權太陽能購買協(xié)議項目與“PW風險投資”案中所裁定的交易并不相同。在“PW風險投資”案中，用戶是一個工業(yè)綜合設施。換句話說，電力購買交易屬于一個“公共事業(yè)提供者”和工業(yè)用戶之間的“公共事業(yè)級購電協(xié)議”。正如弗羅里達州法院所預料的那樣，“公共事業(yè)級購電協(xié)議”會對公共利益產(chǎn)生影響，因為終端用戶（通常為居民和小規(guī)模商業(yè)用戶）只能從固定的幾家“公共事業(yè)提供者”中選擇一家獲取服務。尤其當用戶選擇未受規(guī)制的“公共事業(yè)提供者”時，受規(guī)制的公共事業(yè)的供應市場會縮小。因為受規(guī)制的“公共事業(yè)提供者”的總體成本基本是固定的，如果他們的總體收入減少，其終端用戶確實需要通過支付更高電力單價的方式為這部分轉移的收入埋單。在這個意義上講，把“公共事業(yè)級購電協(xié)議”項目排除在弗羅里達公共服務委員會的管轄之外，確實會對公共利益造成損害。

相比之下，第三方所有權太陽能購電協(xié)議項目旨在使小型商業(yè)用戶和居民用戶獲取太陽能電力，而不是將工業(yè)電力使用者作為目標用戶群?，F(xiàn)在的終端用戶不同于“PW風險投資”案中的用戶，他們可以在“公共事業(yè)提供者”和第三方所有權太陽能購電協(xié)議安排的自給發(fā)電之間進行選擇。在第三方所有權太陽能購電協(xié)議安排下，場地所有人兼電力用戶的利益不會被損害。因為無論通貨膨脹狀況如何，用戶都按照凈計量電價計費的方式支付固定單價的電費，長遠來看可以降低電費支出。另外，考慮到日益增長的電力需求和公共輸電網(wǎng)的安全風險，第三方所有權太陽能購電協(xié)議項目還可以作為提升電力穩(wěn)定性和網(wǎng)絡安全的補充辦法，而不是搶走受管制的“公共事業(yè)提供者”的收入[12]。此外，從環(huán)保角度出發(fā)，弗羅里達州法院在考慮第三方所有權太陽能購電協(xié)議項目對公共利益的影響時，還應該將單位發(fā)電量排出的溫室氣體（EGUs）納入考慮范圍。

第二，對于“公眾”的擴充解釋，違反了立法機構為了公共利益目的而允許自給性能源生產(chǎn)的意圖，使公共利益目標變得自相矛盾。根據(jù)“PW風險投資”案的判決，為了保護公共利益，立法機構僅僅限制在電力服務銷售領域的競爭，而不禁止自給性能源生產(chǎn)。PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So.2d 281， 283 （Fla. 1988）.然而，對于“公眾”這個表述方式的擴充解釋，卻在事實上禁止了居民和小型商業(yè)用戶進行自給性能源生產(chǎn)。這類用戶往往無法負擔購買和安裝太陽能發(fā)電系統(tǒng)的費用，而這正是第三方所有權購電協(xié)議融資模式所要解決的問題。但是，對于“公眾”的擴充解釋將第三方所有權購電協(xié)議項目納入弗羅里達公共服務委員會的管轄范圍，阻礙了投資者將資金投向弗羅里達州內的這些項目，進而阻止了居民和小型商業(yè)用戶進行自給性能源生產(chǎn)。因此，弗羅里達州法院對于“公眾”的擴張解釋與立法機關允許自給性能源生產(chǎn)的立法意圖相左。

第三，2014年7月11日，愛荷華州最高法院在“SZ事業(yè)有限責任公司訴愛荷華公共事業(yè)公司”案中，拒絕遵循弗羅里達州法院在“PW風險投資”案中的公共利益推理，認為第三方所有權太陽能購電協(xié)議項目中的能源公司不屬于“公共事業(yè)提供者”，也不應該受到州公共事業(yè)法規(guī)的管制。PW Ventures， Inc. v. Nichols， 533 So.2d 281， 283 （Fla. 1988）.愛荷華州最高法院認為，在沒有將第三方所有權太陽能購電協(xié)議項目視為“公共事業(yè)”的州，迄今尚無證據(jù)表明第三方所有權太陽能購電協(xié)議項目對公共輸電網(wǎng)的完整性或經(jīng)濟健康產(chǎn)生了負面影響。換言之，沒有證據(jù)表明這些州的公共利益受到了第三方所有權購電協(xié)議項目的損害。愛荷華州最高法院認為，一個實體是否屬于“公共事業(yè)提供者”，是一個事實性判斷，對此應當具體情況具體分析。此外，北卡羅來納州最高法院在“州公共事業(yè)委員會訴辛普森”（State ex rel. Utilities Comm'n v. Simpson）案中也提出了相似的觀點。State ex rel. Utilities Comm'n v. Simpson， 246 S.E.2d 753， 756 （N.C. 1978）.在該案中，北卡羅來納州最高法院引用了多個不同司法管轄區(qū)的先例，對公共事業(yè)條例進行了解釋，認為一個實體是否屬“公共事業(yè)提供者”并不取決于抽象的、形式化的和通用的“公眾”定義，而是取決于每個案例的規(guī)制背景。

總的來說，從1988年的“PW風險投資”案到今天，時代和社會背景發(fā)生了很大變化，公共事業(yè)的問題需要以個案為基礎進行分析和審視，所以應當根據(jù)今天的社會背景重新審視“PW風險投資”案中的公共利益推理。在該案中，麥當勞大法官的少數(shù)意見認為，除了關于公共利益的觀點之外，對《弗羅里達州法典》第366.02（1）條進行擴充解釋也違反了弗羅里達州關于成文法條的解釋規(guī)則。根據(jù)麥當勞大法官的少數(shù)意見，“面向公眾”這個表述方式在原條文或者弗羅里達公共服務委員會的管轄條例里并未被定義，弗羅里達州法院必須對這個表述方式給出（1）平常和原本的解釋，或者（2）如果是法律專業(yè)術語，須給出其專門的法律定義。在上述任何一種情況下，購電協(xié)議所代表的交易都不應被認為是“面向公眾”銷售電力。

（三）考察和比較對象之二：北卡羅萊納州的法律規(guī)制

基于對“公共事業(yè)提供者”的規(guī)制以及對凈計量電價的限制，北卡羅來納州既不允許太陽能租賃，也不允許第三方所有權太陽能購電協(xié)議[13]。在北卡羅來納州，因為第三方所有權太陽能項目的投資者被視為“公共事業(yè)提供者”，電力“公共事業(yè)提供者”的排他性特權實際上禁止了“非公共事業(yè)提供者”采用這種融資模式。In the matter of request by Progress Solar Investments， LLC， & Progress Solar Solutions， LLC， for a determination that their proposed activities would not cause them to be regarded as public. utilities under G.S. 62-3（23）， Docket No.SP-100， SUB 24 （Nov. 25， 2009）. 北卡羅來納州的法律只允許那些“投資者所有公共事業(yè)”以及擁有并經(jīng)營太陽能設施的場地所有者兼電力用戶使用“凈計量電價”。在太陽能租賃中，第三方投資人不是“投資者所有公共事業(yè)”，并且場地所有人兼用戶也不擁有或經(jīng)營場地上的太陽能發(fā)電設施，因此從法律角度來看，太陽能租賃在北卡羅來納州是不可行的。Investigation of Proposed Net Metering Rule， Docket No.E-100， Sub 83， （Oct. 20， 2005）.此部分主要介紹北卡羅來納州有關第三方所有權太陽能融資模式的法規(guī)障礙，并尋找消除這些法律障礙的可能性。

北卡羅來納州公共事業(yè)委員會（The North Carolina Utilities Commission）向電力“公共事業(yè)提供者”授予了州內獨家特許經(jīng)營權，要求電力用戶只能從那些擁有特許經(jīng)營權的“公共事業(yè)提供者”處購買電力；并且擁有對州內所有電力的“公共事業(yè)提供者”的管轄權，有權對電力價格以及投資者所有的公共事業(yè)行為等進行監(jiān)管[14]。在《公共事業(yè)法案》（Public Utilities Act）中，北卡羅來納州將“鼓勵和促進公共事業(yè)、用戶和環(huán)境之間的和諧”確定為政策。2007年，北卡羅來納州對《公共事業(yè)法案》進行了修改，確立了一套“可再生能源和能源投資效率標準”（Renewable Energy and Energy Efficiency Portfolio Standard），要求州內的電力“公共事業(yè)提供者”持續(xù)提高可再生能源電力在零售電力生產(chǎn)總量中的比重。根據(jù)法律規(guī)定，可再生能源產(chǎn)生的電力包括太陽能電力。N.C. Gen. Stat. Ann. § 62-133.8.

1.《北卡羅來納州法典》第62-3條對“公共事業(yè)”的定義阻礙了第三方所有權太陽能融資

第三方所有權太陽能融資的第一個法律障礙來自《北卡羅來納法典》第62-3條（North Carolina General Statutes §62-3）對“公共事業(yè)”的定義。在北卡羅來納州，第三方所有權太陽能系統(tǒng)的第三方投資人符合法律對“公共事業(yè)提供者”的定義，故第三方所有權太陽能系統(tǒng)在這個州并不可行。在北卡羅來納州，只有獲得州政府排他性特許經(jīng)營權的“公共事業(yè)提供者”才能夠從事電力業(yè)，一旦第三方所有權太陽能系統(tǒng)的第三方投資者被定義為“公共事業(yè)提供者”，這種太陽能融資模式在該州實際上就被禁止了。北卡羅來納州的《公共事業(yè)法案》將“公共事業(yè)提供者”定義為：“在北卡羅來納州內擁有或操作設備，面向公眾以尋求回報為目的，進行生產(chǎn)、傳輸、運送或提供電力，且這些電力不為個人使用?！钡谌酵顿Y者符合這個定義，因為這些投資者在場地所有者的土地或屋頂上擁有安裝好的太陽能發(fā)電系統(tǒng)，并且這些太陽能發(fā)電系統(tǒng)為場地所有者兼電力用戶產(chǎn)出電力，從而通過電力購買協(xié)議或太陽能電力租賃獲取回報，所以，太陽能項目的第三方投資人會受到北卡羅來納州公共事業(yè)委員會的管轄規(guī)則。

北卡羅來納州規(guī)定，只有獲得排他性公共事業(yè)特許經(jīng)營權的實體才能從事“公共事業(yè)”。太陽能項目的潛在第三方投資者通常都不具備這種特許經(jīng)營資格，從而在事實上被禁止以第三方所有權方式投資和開發(fā)太陽能發(fā)電項目。另外，公共事業(yè)規(guī)制影響了經(jīng)濟效益，在很大程度上降低了第三方投資者對這種項目的投資意愿。

2.北卡羅來納州公共事業(yè)委員會對“凈計量電價”的限制阻礙了第三方所有權太陽能融資

另一個法律障礙在于對“凈計量電價”的限制。北卡羅來納州公共事業(yè)委員會在2005年采取了凈計量電價政策，但是，只允許將凈計量電價應用于哪些“用戶擁有和操作”的電力設施。在第三方所有權模式下，用戶自身并不擁有或操作太陽能發(fā)電設施，因此不被允許采用凈計量電價方式來沖抵其需要支付的費用。第三方所有權模式下的投資人并不屬于“投資者所有的公共事業(yè)提供者”，因此凈計量電價方式不允許適用于第三方所有權太陽能發(fā)電系統(tǒng)中。這種對于凈計量電價適用范圍的限制，有損第三方所有權太陽能電力項目的電力用戶的利益，導致市場對這種電力項目的需求降低，最終會阻礙第三方投資者對太陽能電力項目的投入。

3.消除法律障礙的對策

因為上述對第三方所有權太陽能融資模式的法律限制來自于法律法規(guī)，消除這種障礙的方法只能通過立法的途徑?？傮w來說，北卡羅來納州可以考慮將太陽能購買協(xié)議項目的融資排除在公共事業(yè)管制之外，同時擴大凈計量電價的適用范圍，使第三方融資所有者和不擁有發(fā)電設施的場地所有人兼用戶都可以使用這種計價方式。

四、結論第三方產(chǎn)權太陽能融資模式，包括第三方電力購買協(xié)議和太陽能租賃，可以為場地所有人兼用戶和第三方融資者帶來經(jīng)濟利益。對于場地所有者兼用戶來說，第三方所有權太陽能融資模式可以幫助他們省去購買和安裝太陽能發(fā)電系統(tǒng)的前期費用；對于投資融資者來說，投資第三方融資太陽能項目可以獲得客觀的經(jīng)濟收益，如稅務減免等。盡管這種模式帶來雙贏的結果，美國有些州依然沒有從法律上對這種創(chuàng)新的太陽能開發(fā)融資模式放開限制。對于第三方所有權太陽能發(fā)電項目融資，美國各州的法律障礙包括對“公共事業(yè)提供者”的管制和對凈計量電價適用范圍的限制。弗羅里達州和北卡羅萊納州都將太陽能電力項目的第三方融資投資者納入“公共事業(yè)提供者”監(jiān)管的范圍，阻礙了第三方所有權太陽能融資項目的發(fā)展。北卡羅來納州還禁止針對某些用戶群（包括第三方太陽能融資項目中的場地所有者兼用戶）使用凈計量電價，在很大程度上對第三方所有權太陽能融資產(chǎn)生了負面影響。即使某些州仍然存在對這種新型太陽能電力項目融資方法的法律障礙，在全國范圍內鼓勵和支持發(fā)展可再生清潔能源已是大勢所趨，大多數(shù)州的法律都支持第三方所有權太陽能融資模式。在本文所調查的美國31個州中，僅有5個州不允許使用這種融資模式。因此，我們有理由相信，在不久的將來，第三方所有權太陽能融資模式的法律障礙將會在美國逐步消除。

對于中國的立法來說，太陽能及其他新能源領域的融資模式仍然是一個較為新穎的問題，中國的立法者尚未對此問題給予足夠的重視。通過借鑒美國近年來發(fā)現(xiàn)的太陽能電力項目融資的法律問題，以及美國立法和監(jiān)管機構近期為鼓勵太陽能電力項目的發(fā)展所做出的修法及法律解釋方面的努力，中國可以預見新能源和可再生能源開發(fā)在融資方面可能遇到的問題。在此前提下，立法和監(jiān)管機構可以從能源安全、開發(fā)與利用的角度提前消除法律障礙，避免走發(fā)達國家走過的彎路，為新能源的開發(fā)利用創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。JS

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