食品安全辦面臨的工作困境及對(duì)策探討

朱學(xué)進(jìn)朱 越

（1南京市食品藥品監(jiān)督管理局，江蘇南京210007） （2中國(guó)藥科大學(xué)，江蘇南京211198）

食品安全辦面臨的工作困境及對(duì)策探討

朱學(xué)進(jìn)*朱 越**

（1南京市食品藥品監(jiān)督管理局，江蘇南京210007） （2中國(guó)藥科大學(xué)，江蘇南京211198）

盡管2013年食品安全監(jiān)管體制改革形成了“相對(duì)集中”的監(jiān)管格局，但是各級(jí)政府食品安全委員會(huì)辦公室（食品安全辦）的作用依然不可或缺。然而當(dāng)前食品安全辦面臨“政府屬性”淡化、工作權(quán)威性差、層級(jí)管理錯(cuò)位的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)食品安全辦歷史演變、必要性、現(xiàn)處困境的梳理與研究，建議在現(xiàn)行監(jiān)管體制下，通過(guò)調(diào)整“三定方案”，健全工作機(jī)制，突出食品安全辦政府職能等手段，來(lái)更好地發(fā)揮食品安全辦的作用。

食品安全；綜合協(xié)調(diào)；監(jiān)管；機(jī)構(gòu)改革

伴隨著我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，以及黨和政府對(duì)食品安全重視程度的不斷提高，食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了多輪調(diào)整。期間，各級(jí)政府相繼成立了食品安全委員會(huì)，設(shè)立了食品安全辦，但長(zhǎng)期以來(lái)，食品安全辦的設(shè)置模式都不盡相同，且職能定位大多都囿于“綜合協(xié)調(diào)”。2013年新一輪機(jī)構(gòu)改革后，食品安全辦工作依然面臨諸多困境。在現(xiàn)行監(jiān)管體制下如何走出困境，有效發(fā)揮食品安全辦的作用，已經(jīng)成為當(dāng)前食品安全辦工作中亟待解決的問(wèn)題。

1 食品安全辦的建立過(guò)程

縱觀我國(guó)食品安全監(jiān)管體制演變過(guò)程，有學(xué)者將其分為5個(gè)階段（起步規(guī)范、發(fā)展轉(zhuǎn)型、調(diào)整充實(shí)、完善細(xì)化、整合提升），有的以法制為依據(jù)對(duì)其進(jìn)行了更細(xì)化的梳理。總體來(lái)看，從1965年一些專業(yè)管理辦法的頒布到2015年新《食品安全法》的實(shí)施，我國(guó)食品安全監(jiān)管體制是一個(gè)漸進(jìn)調(diào)整、不斷法制化的過(guò)程。從監(jiān)管分工看，大致歷經(jīng)了“多頭監(jiān)管—相對(duì)集中監(jiān)管—分段監(jiān)管—相對(duì)集中監(jiān)管”4個(gè)階段，2次“相對(duì)集中”的主導(dǎo)者由衛(wèi)生部門換成了食藥監(jiān)部門。其間，食品安全辦應(yīng)運(yùn)“協(xié)調(diào)”而生，因政府重視及法律授權(quán)而確立，是食品安全監(jiān)管體制演變的產(chǎn)物，大致經(jīng)歷了雛形形成、職能移交、政府屬性確立、機(jī)構(gòu)與職能統(tǒng)一4個(gè)階段。食品安全辦形成和發(fā)展過(guò)程見(jiàn)表1。

2 食品安全辦存在的必要性

有人認(rèn)為，食品安全辦是“分段監(jiān)管”的產(chǎn)物，2013年的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了集中監(jiān)管，因此食品安全辦不再重要。這里有2個(gè)誤區(qū)，一是對(duì)新一輪機(jī)構(gòu)改革后食品安全監(jiān)管格局的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)食藥監(jiān)部門主導(dǎo)監(jiān)管工作的力度過(guò)于樂(lè)觀；二是對(duì)食品安全辦職能定位過(guò)于局限，僅停留于“綜合協(xié)調(diào)”層面。無(wú)論是學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，還是從我國(guó)當(dāng)前工作實(shí)際分析，食品安全辦都有其存在的必要性。

2.1 不同國(guó)家監(jiān)管模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

食品安全監(jiān)管模式大致分為“相對(duì)集中”和“相對(duì)分散”兩種，就其利弊分析，學(xué)者意見(jiàn)不一。有學(xué)者從中國(guó)國(guó)情分析認(rèn)為，我國(guó)不適合建立單一機(jī)構(gòu)體系，而應(yīng)該通過(guò)加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)來(lái)解決食品安全監(jiān)管問(wèn)題。無(wú)論監(jiān)管模式如何選擇，必須看到，很多發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)盡管監(jiān)管模式不同，但都成立了綜合機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合管理或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如美國(guó)的食品傳染疾病發(fā)生反應(yīng)協(xié)調(diào)組、總統(tǒng)食品安全委員會(huì)、歐盟的食品安全管理局、日本的食品安全委員會(huì)。可見(jiàn)，類似于食品安全辦的綜合機(jī)構(gòu)不可或缺。

2.2 我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制對(duì)食品安全辦的依賴

我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制下，食品安全辦依然重要，原因有2個(gè)方面。首先，最新一輪機(jī)構(gòu)改革實(shí)際上形成了食藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)兩大食品安全監(jiān)管執(zhí)法的主要部門。此外，公安、糧食、鹽務(wù)、出入境檢驗(yàn)檢疫、衛(wèi)生、城管、工商等部門仍然承擔(dān)著相關(guān)食品安全工作職能，即多部門監(jiān)管的架構(gòu)仍未改變。這里既存在爭(zhēng)議事項(xiàng)裁定等問(wèn)題，也存在多部門協(xié)同機(jī)制完善的需求。如食用農(nóng)產(chǎn)品界定及監(jiān)管銜接、夸大宣傳與非法廣告界定、牛羊禽集中屠宰管理、監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果的互通與應(yīng)用、食品攤販地段管理與安全監(jiān)管的結(jié)合、“油煙擾民”問(wèn)題的處理等。其次，食品安全辦的定位不應(yīng)該簡(jiǎn)單突出為“綜合協(xié)調(diào)”，而應(yīng)該更多地體現(xiàn)在政策研究、分析研判、牽頭抓總、監(jiān)督考評(píng)等綜合管理方面。

3 機(jī)構(gòu)設(shè)置的尷尬和工作中的困境

無(wú)論監(jiān)管模式如何設(shè)置，監(jiān)管體制如何演變，作為政府食品安全委員會(huì)的日常辦事機(jī)構(gòu)，食品安全辦的作用都不容忽視。盡管2013年機(jī)構(gòu)改革基本實(shí)現(xiàn)了各級(jí)食品安全辦機(jī)構(gòu)與職能的相對(duì)統(tǒng)一，但目前仍存在一些問(wèn)題。

表1 食品安全辦形成和發(fā)展過(guò)程

3.1 機(jī)構(gòu)定位“明升實(shí)降”使其“政府屬性”淡化

工作實(shí)踐證明，單獨(dú)設(shè)立食品安全辦或者相對(duì)獨(dú)立掛靠在政府辦公廳的地區(qū)，在落實(shí)食品安全監(jiān)管措施、研究解決監(jiān)管難題、推動(dòng)監(jiān)管措施創(chuàng)新等方面，其力度和效率都明顯好于其他地區(qū)。

然而，新一輪機(jī)構(gòu)改革，在國(guó)家層面將已獨(dú)立設(shè)置的國(guó)務(wù)院食品安全辦劃歸食藥監(jiān)部門，出臺(tái)了《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2013），地方政府紛紛上行下效。對(duì)于此前食品安全辦沒(méi)有單獨(dú)機(jī)構(gòu)和人員編制的地區(qū)，這一變革使之得以確立。原先由部門分管領(lǐng)導(dǎo)兼任食品安全辦主任的地區(qū)，改由食藥監(jiān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)兼任主任，在形式上提升了食品安全辦級(jí)別。而實(shí)際上，各地“三定方案”規(guī)定承擔(dān)食品安全辦日常工作的只是食藥監(jiān)部門內(nèi)設(shè)的處（科）室，造成了食品安全辦機(jī)構(gòu)定位“明升實(shí)降”。對(duì)于原本已經(jīng)在政府獨(dú)立設(shè)置食品安全辦的地區(qū)，變革更是走了“回頭路”。

3.2 部門協(xié)調(diào)的窘境仍然存在

在中國(guó)的行政文化背景下，讓一個(gè)機(jī)構(gòu)去協(xié)調(diào)與其平級(jí)甚至比其高級(jí)的其他部門工作是非常困難的，尤其是針對(duì)某些“強(qiáng)勢(shì)”部門。平級(jí)部門之間，由于自愿協(xié)作嚴(yán)重不足、強(qiáng)制協(xié)作缺乏約束、協(xié)作方式選擇缺乏理性等原因，會(huì)造成協(xié)作不同程度地存在低效甚至無(wú)效的問(wèn)題。在當(dāng)前食品安全辦日常工作中，也存在著部門協(xié)調(diào)的窘境，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

第一，2013年的機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，重新賦予單個(gè)部門“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的權(quán)利。食品安全辦掛靠部門在經(jīng)費(fèi)分配、爭(zhēng)議事項(xiàng)裁定，以及遇到監(jiān)管職責(zé)卻沒(méi)有明確法制依據(jù)支撐的監(jiān)管難題，或者在針對(duì)一些固有頑疾、食品新業(yè)態(tài)等制定指導(dǎo)規(guī)范時(shí)，難以擺脫部門利益思維。

第二，食藥監(jiān)部門不僅負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、流通經(jīng)營(yíng)、餐飲消費(fèi)、保健食品的監(jiān)管，還負(fù)責(zé)藥品、醫(yī)療器械的監(jiān)管，監(jiān)管任務(wù)過(guò)于繁重。與之對(duì)應(yīng)的是監(jiān)管資源的嚴(yán)重不足，客觀上制約了食品安全辦牽頭抓總、政策研究、共性問(wèn)題推動(dòng)解決、風(fēng)險(xiǎn)分析與交流等職能的發(fā)揮。各地食藥監(jiān)部門普遍反應(yīng)監(jiān)管力量不足、監(jiān)管工作難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋等問(wèn)題就是例證。

第三，新一輪機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有解決食品安全辦工作權(quán)威性不強(qiáng)的問(wèn)題?？v向上，盡管食品安全辦有自上而下的組織體系，但更多是停留于文件層面，在省—市—區(qū)（縣）監(jiān)管體制不統(tǒng)一的情況下，這種問(wèn)題表現(xiàn)得尤為突出。由于食品安全辦設(shè)在食藥監(jiān)部門或市場(chǎng)監(jiān)管部門，有的地方政府甚至認(rèn)為食品安全辦的事就是食藥監(jiān)部門的事。橫向上，工作推進(jìn)的難度更大。由于食品安全辦的權(quán)威性不強(qiáng)、對(duì)食品安全委員會(huì)組成部門考核工作操作難度大等原因，當(dāng)食藥監(jiān)部門想推動(dòng)一些難點(diǎn)任務(wù)或創(chuàng)新舉措時(shí)，其他部門在沒(méi)有明確法律規(guī)定支撐的情況下，往往不能主動(dòng)承擔(dān)職責(zé)，不愿配合食藥監(jiān)部門的工作。

3.3 層級(jí)管理錯(cuò)位帶來(lái)內(nèi)部協(xié)調(diào)問(wèn)題

食藥監(jiān)部門加掛食品安全辦牌子后，兩者本應(yīng)是平級(jí)關(guān)系，然而這種平級(jí)關(guān)系尚不足以保證食品安全辦工作的權(quán)威性。有的地區(qū)規(guī)定食藥監(jiān)部門所有分管領(lǐng)導(dǎo)均兼任食品安全辦副主任，大多數(shù)地區(qū)只明確1～2名分管領(lǐng)導(dǎo)兼任。無(wú)論哪種任命方式，這些分管領(lǐng)導(dǎo)都有各自不同分管業(yè)務(wù)，而各地“三定方案”大都在食藥監(jiān)部門內(nèi)設(shè)的一個(gè)處（科）室，負(fù)責(zé)食品安全辦日常工作，造成了層級(jí)管理上的混亂，額外產(chǎn)生食藥監(jiān)部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的問(wèn)題。下頁(yè)圖1為現(xiàn)行食品安全辦工作層級(jí)管理示意示圖。雖然這只是食藥監(jiān)部門內(nèi)部的事情，但其對(duì)工作的影響不容小覷。

圖1 現(xiàn)行食品安全辦工作層級(jí)管理示意圖

4 現(xiàn)行體制下發(fā)揮食品安全辦政府職能的出路

食品安全辦單設(shè)或掛靠在政府部門各有利弊：?jiǎn)卧O(shè)食品安全辦有利于提高其權(quán)威性，更全面地發(fā)揮其工作職能；掛靠于部門順應(yīng)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)趨勢(shì)，并且可以利用部門現(xiàn)有資源進(jìn)行人財(cái)物管理和后勤保障。機(jī)構(gòu)調(diào)整是一項(xiàng)費(fèi)時(shí)費(fèi)力、代價(jià)昂貴的事情，不可避免地對(duì)工作造成影響。在現(xiàn)行監(jiān)管體制下，無(wú)論實(shí)現(xiàn)“三合一”的市場(chǎng)監(jiān)管部門，還是單設(shè)的食藥監(jiān)部門，均可以通過(guò)修訂“三定方案”、完善工作機(jī)制來(lái)解決食品安全辦面臨的問(wèn)題，具體有以下建議措施。

4.1 通過(guò)調(diào)整“三定方案”強(qiáng)化食品安全辦的“政府屬性”

2013年機(jī)構(gòu)改革前，備受各界詬病的“九龍治水”模式，實(shí)際是“九龍各治一方水”。存在監(jiān)管扯皮、監(jiān)管交叉等現(xiàn)象，一方面源于食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)滯后等現(xiàn)狀，另一方面與食品安全辦“政府屬性”不強(qiáng)有關(guān)。對(duì)公共政策執(zhí)行研究指出，中國(guó)特色的黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制，呈現(xiàn)出“高位推動(dòng)”特點(diǎn)，以縱向的高位推動(dòng)和中間層級(jí)的協(xié)調(diào)為策略的層級(jí)性治理是解決政策執(zhí)行失真難題的關(guān)鍵，以橫向的高位推動(dòng)和合作、整合、信任為基礎(chǔ)的多屬性治理是解決公共政策“孤島現(xiàn)象”的要件。2009年起《食品安全法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)”，正是這一特點(diǎn)的體現(xiàn)。如果作為具體運(yùn)作機(jī)構(gòu)的食品安全辦失去“政府屬性”定位，那么“食品安全委員會(huì)”將形同虛設(shè)。

當(dāng)前提升食品安全辦機(jī)構(gòu)定位最簡(jiǎn)單可行的辦法，是在食藥監(jiān)部門或市場(chǎng)監(jiān)管部門“三定方案”中，將“XX處（科） 負(fù)責(zé)食品安全辦日常工作”單獨(dú)表述為“XX政府食品安全辦設(shè)在XX局”，并明確編制數(shù)。同時(shí)，將政策研究、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急管理、督導(dǎo)考核、風(fēng)險(xiǎn)分析等總體工作職能加以整合，形成“大食品安全辦”格局。食品安全辦主任由政府辦公廳（室）領(lǐng)導(dǎo)兼任，同時(shí)在掛靠部門設(shè)專職副主任。這名專職副主任不應(yīng)兼管部門其他工作，且其行政級(jí)別應(yīng)當(dāng)不低于掛靠部門主要領(lǐng)導(dǎo)。

4.2 通過(guò)健全工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)食品安全辦與掛靠部門的“相對(duì)隔絕”

有學(xué)者指出，綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有相對(duì)獨(dú)立的法律地位和足夠的權(quán)力，其作用應(yīng)該是制定食品安全控制目標(biāo)并開(kāi)展實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的戰(zhàn)略實(shí)施活動(dòng)。要想發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，不僅應(yīng)保障綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)人事和資金來(lái)源的獨(dú)立，而且應(yīng)明確總體目標(biāo)并提供實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所必需的資源手段。據(jù)此，提出以下三方面建議：

第一，在食品安全辦人員管理方面，理想的狀態(tài)是將食品安全辦人員劃歸政府辦公廳（室） 管理，但是這實(shí)施起來(lái)較難。較為可行的做法是，除食品安全辦主任為辦公廳（室）領(lǐng)導(dǎo)兼任外，其他人員的晉升獎(jiǎng)懲、工資發(fā)放、后勤保障等可以借助掛靠部門資源進(jìn)行管理，但是原則上食品安全辦與掛靠部門之間互不擠占編制及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，在確需流動(dòng)的原則上須經(jīng)同級(jí)政府同意。需要指出的是，由于食品安整個(gè)辦工作的特殊性，其人員應(yīng)具備較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力、政策水平，盡可能熟悉食品安全環(huán)節(jié)的工作狀況。第二，在資金管理方面，應(yīng)將食品安全專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與部門監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)分離，由食品安全辦根據(jù)食品安全委員會(huì)各成員單位所承擔(dān)任務(wù)統(tǒng)籌分配，可借助掛靠部門內(nèi)設(shè)財(cái)政機(jī)構(gòu)代為管理。第三，在工作流程方面，應(yīng)保證食品安全辦工作的獨(dú)立性，從文件流轉(zhuǎn)到工作措施落實(shí)，必須實(shí)現(xiàn)綜合工作與具體監(jiān)管工作相對(duì)隔絕、食品安全辦與部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相對(duì)隔絕，這不僅能將食品安全辦從掛靠部門日常繁雜任務(wù)中解放出來(lái)，擺脫部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的困境，更利于各監(jiān)管部門主觀能動(dòng)性的發(fā)揮和監(jiān)管合力的形成。

4.3 突出食品安全辦政府職能，跳出“綜合協(xié)調(diào)”的思維局限

在法律意義上，“食品安全委員會(huì)”是政府設(shè)置的一個(gè)高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際工作中，這個(gè)機(jī)構(gòu)要有效發(fā)揮作用，就應(yīng)當(dāng)更多地承擔(dān)起“領(lǐng)導(dǎo)職能”。有學(xué)者認(rèn)為，即便是臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)小組，其作用也應(yīng)體現(xiàn)為5個(gè)方面：發(fā)揮協(xié)調(diào)溝通作用、起到“下情上達(dá)”的作用、減少執(zhí)行摩擦成本、承擔(dān)監(jiān)督政策執(zhí)行的職能、具有強(qiáng)大的政策推動(dòng)力。

國(guó)務(wù)院?jiǎn)瘟惺称钒踩k時(shí)，曾賦予其10項(xiàng)職能。這10項(xiàng)職能基本涵蓋了食品安全辦應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，但也存在瑕疵：一是職責(zé)規(guī)定比較宏觀，沒(méi)有提供操作性強(qiáng)的保障手段；二是職責(zé)偏重于“指導(dǎo)”和“協(xié)調(diào)”，沒(méi)有賦予綜合監(jiān)督和牽頭推動(dòng)的權(quán)力；三是有些具體工作可以發(fā)放給監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，比如隱患排查、事故處置、宣傳培訓(xùn)等。食品安全辦作為政府“食品安全辦委員會(huì)”的日常辦事機(jī)構(gòu)，其職能定位應(yīng)堅(jiān)持2個(gè)原則：一是代表政府而非代表部門；二是強(qiáng)調(diào)綜合管理、牽頭抓總，而不僅僅是綜合協(xié)調(diào)。在此，從工作實(shí)際需要以及操作可行性方面考慮，對(duì)食品安全辦主要職能及實(shí)現(xiàn)手段提出幾點(diǎn)建議，見(jiàn)表2。

表2 食品安全辦主要職能及實(shí)現(xiàn)手段的建議

綜上所述，在“多頭監(jiān)管—相對(duì)集中監(jiān)管—分段監(jiān)管—相對(duì)集中監(jiān)管”的調(diào)整過(guò)程中，食品安全辦逐漸形成并發(fā)展，最終基本解決了定位不明確、機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定以及設(shè)置模式不統(tǒng)一等問(wèn)題。2013年機(jī)構(gòu)改革后，食品安全辦仍然有存在的必要性，然而其機(jī)構(gòu)定位和工作運(yùn)轉(zhuǎn)卻面臨著諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在“政府屬性”淡化、工作權(quán)威性不強(qiáng)、層級(jí)管理錯(cuò)位等方面。在現(xiàn)行體制下，可以通過(guò)調(diào)整“三定方案”強(qiáng)化食品安全辦的“政府屬性”，健全工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)食品安全辦與掛靠部門的“相對(duì)隔絕”，突出食品安全辦政府職能等手段來(lái)走出這種困境，有效發(fā)揮食品安全辦的作用。

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Study on difficulties and countermeasures existing in offices offood safety commissions

ZHUXuejin*ZHUYue**

1（Nanjingfood and drugadministration，Jiangsu Nanjing 210007，China）
2（China pharmaceutical university，Jiangsu Nanjing 210007，China）

Offices offood safetycommissions at all levels are still indispensable tofood safetymanagement,though reform on food safety supervision system had formed desalinizing a relative-centralized system in 2013.However,offices of food safety commissions face dilemmas,such as the desalinizing of its governmental attribute,the low authority of work,the dislocation in administrative management.By researching the evolution,necessity of offices of food safety commissions,and analyzing the dilemmas in practice,this article proposed some measures to carry out the functions of offices of food safety commissions better,including adjusting“3 decide”plan，improving the mechanism,strengtheningthe governmental functions ofthe offices.

food safety；comprehensive coordination；supervise；institutional reform

TS201.6

A

1673-6044（2017）03-0018-05

10.3969/j.issn.1673-6044.2017.03.008

* 朱學(xué)進(jìn)，男，1982年出生，2014年畢業(yè)于東南大學(xué)公共衛(wèi)生專業(yè)，碩士。

** 朱越，通訊作者，E-mail：zoezhxf@163.com.

2017-03-07