農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的困境及解決路徑探析

摘 要：建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是我國深化改革的一項重大舉措，當(dāng)前最重要、最基本的任務(wù)就是加快城鄉(xiāng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，而農(nóng)村地區(qū)是未來不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的重點和難點。本文分析了農(nóng)村地區(qū)不動產(chǎn)登記工作中面臨的現(xiàn)實困境，并針對困境提出合理化的解決路徑及建議，促進我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作順利開展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；不動產(chǎn)統(tǒng)一登記；困境；解決路徑

一、 不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的確立

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度早在2007年頒布的《物權(quán)法》中就已經(jīng)被明確提出，但由于各行政主管部門各自為政，該項制度一直懸置在空中，進而導(dǎo)致了不動產(chǎn)交易缺乏安全保障以及登記混亂等現(xiàn)象的發(fā)生。經(jīng)過多年的研究討論，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記問題終于在2013年11月20日召開的國務(wù)院常務(wù)會議中得到明確解決，會議決定實現(xiàn)從中央到地方對不動產(chǎn)登記職責(zé)的整合，規(guī)定全國土地、房屋、林地等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)交由國土資源部統(tǒng)一負(fù)責(zé)并進行監(jiān)督，而各地方則在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)的前提下，因地制宜把不動產(chǎn)登記職責(zé)交由一個部門統(tǒng)一管理。2014年5月7日國土資源部正式成立了不動產(chǎn)登記局作為統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機構(gòu)；2014年12月22日《不動產(chǎn)登記暫行條例》對外公布，其中明確指出“國家實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”；2015年3月1日起《不動產(chǎn)登記暫行條例》正式實施生效，標(biāo)志著我國醞釀已久的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度真正確立。

二、農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的內(nèi)容和意義

我國過去對農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)利登記內(nèi)容采用分散登記形式，即多個行政主管部門對不同類型的不動產(chǎn)權(quán)利進行分散登記和管理，“這種做法，在計劃經(jīng)濟時代，對加強行政管理，促進計劃經(jīng)濟發(fā)展，起到了一定的作用，但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是市場經(jīng)濟對歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的產(chǎn)權(quán)制度要求越來越高，這種做法逐漸產(chǎn)生了越來越多的弊端”。[1]最新頒布實施的《不動產(chǎn)登記暫行條例》中，需要進行登記的不動產(chǎn)權(quán)利主要涉及十類不動產(chǎn)權(quán)利，[2]而這些不動產(chǎn)的權(quán)利主體廣泛存在于農(nóng)村地區(qū)，也是農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作中需要進行登記的主要內(nèi)容。

由于我國經(jīng)濟條件的限制，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展改革與不動產(chǎn)登記發(fā)證極不協(xié)調(diào)。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度對于城市不動產(chǎn)信息的管理，得到政界與學(xué)術(shù)界的大量關(guān)注，然而城鄉(xiāng)卻并不統(tǒng)一。[3]即使是已經(jīng)開展工作的地方，登記工作也不夠全面和具體，工作進展非常緩慢，這樣非常不利于國家土地登記資料的完善和管理。關(guān)于農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)利的法律保護，相關(guān)學(xué)者指出農(nóng)村不動產(chǎn)登記主要以行政管理性登記為主，私權(quán)登記較少，這導(dǎo)致農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益無法得到法律保護而容易受到侵犯。[4]此外我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，黨的十八屆三中全會明確提出要建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革目標(biāo)，而農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記發(fā)證工作是實現(xiàn)這些改革目標(biāo)的基礎(chǔ)保障，為促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展、構(gòu)建城鄉(xiāng)房地一體的不動產(chǎn)登記體系、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等重大改革創(chuàng)造條件，有利于“農(nóng)地入市”，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)性收入；對促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展具有積極重大意義。

三、農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的困境

要建立起全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，最重要、最基本的任務(wù)就是加快城鄉(xiāng)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的進程，加快落實對城市和農(nóng)村所有涉及的不動產(chǎn)類別進行調(diào)查、測量、確權(quán)、登記和頒證等基礎(chǔ)性工作，而農(nóng)村地區(qū)是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的重點和難點，在工作上面臨較大困境。

1.登記機構(gòu)尚未實質(zhì)運作

由于我國過去沒有成立統(tǒng)一的登記機構(gòu)，不動產(chǎn)登記由多個不同的行政管理機關(guān)來組織實施，比如，國土資源部門負(fù)責(zé)土地的登記發(fā)證和管理，住房建設(shè)部門負(fù)責(zé)房屋登記發(fā)證和管理，林業(yè)部門負(fù)責(zé)林地登記發(fā)證和管理等， “政出多門”和“部門利益”等原因，導(dǎo)致了不動產(chǎn)登記工作管理效率低下以及登記秩序混亂等諸多問題的出現(xiàn)。盡管2014年國家和地方國土部門成立了不動產(chǎn)登記局，解決了機構(gòu)分散、職責(zé)不明的問題，但是目前看來，許多地方新成立的不動產(chǎn)登記機構(gòu)沒有實質(zhì)建立，各機關(guān)職責(zé)整合尚未完成，機關(guān)人員配備尚未完善，機構(gòu)職責(zé)尚未明確。目前看來，各地不動產(chǎn)登記機構(gòu)還沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

2.各項后續(xù)工作未及時跟進

一是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的各項技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)還未實現(xiàn)全國統(tǒng)一。過去各地方行政主管部門根據(jù)各自部門不同的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)實施，如今技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息系統(tǒng)平臺等都需要實現(xiàn)全國統(tǒng)一，這有一定難度。二是各地方關(guān)于不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的組織實施細(xì)則未出臺。不動產(chǎn)登記暫行條例已經(jīng)實施多月，但是有些地方政府消極對待，甚至連機構(gòu)職責(zé)整合統(tǒng)一工作都未完成，相應(yīng)的實施運作政策還沒有進一步制定。三是全國性統(tǒng)一不動產(chǎn)信息管理平臺還未建立。按照要求，我國要建立全國性的不動產(chǎn)信息管理系統(tǒng)平臺。全國不動產(chǎn)信息是非常龐大的數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)存儲、查詢、管理、更新和維護等門檻要求高，技術(shù)難度大。四是不動產(chǎn)隱私保護和信息安全管理保障問題。未來不動產(chǎn)信息將實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)和對外公開查詢，如何有效保護個人隱私，保障信息安全成為未來實施中需要關(guān)注的重點問題。

3.組織領(lǐng)導(dǎo)不足，工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較低

這次不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作范圍廣、技術(shù)要求高、工作量大，尤其是農(nóng)村地區(qū)更要投入大量的人力、物力、財力，需要各級主管部門精心組織領(lǐng)導(dǎo)，需要大量的、具備良好專業(yè)知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)的相關(guān)工作人員。然而在實際的工作中，各部門思想上不重視，組織領(lǐng)導(dǎo)工作不細(xì)致，加上各級國土資源部門以及縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地所等人力資源十分有限，而且在農(nóng)村基層執(zhí)行登記工作的工作人員專業(yè)素質(zhì)普遍較低，業(yè)務(wù)水平不夠，工作效率低下，無法解決在登記工作中遇到的專業(yè)問題，不能很好地配合完成農(nóng)村不動產(chǎn)登記的任務(wù)，使得農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作被動緩慢。

4.不動產(chǎn)權(quán)利登記主體的界定模糊

我國多部法律關(guān)于農(nóng)村不動產(chǎn)登記權(quán)利主體的界定比較模糊，例如，就農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體的界定來說，《民法通則》規(guī)定了集體土地所有權(quán)主體為村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體；《土地管理法》中則規(guī)定了屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村委會；《農(nóng)業(yè)法》和《土地登記規(guī)則》則包含了組農(nóng)民集體和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。這些規(guī)定都與農(nóng)村現(xiàn)實有差距，法律的模糊界定造成農(nóng)村集體權(quán)利主體的虛置，不利于農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。此外，對于不動產(chǎn)登記機構(gòu)，我國多部法律規(guī)定了不同行政主管部門對不同類型的不動產(chǎn)進行分散登記和管理，而各部門對不動產(chǎn)登記標(biāo)準(zhǔn)不一致，地類內(nèi)涵不一、面積不同、權(quán)利界址不清，造成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理混亂，留下土地糾紛的隱患。

5.不動產(chǎn)登記中情況復(fù)雜，各種矛盾突出

隨著農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的推進，一些深層次的矛盾逐漸顯露出來。首先，在政策上，中央明確提出承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”，承諾保護農(nóng)村承包關(guān)系長期不變，導(dǎo)致新出生的農(nóng)村人口無法分到新的承包地，不少農(nóng)民提出重新分配承包地的要求，然而土地資源是有限的，這就造成農(nóng)村土地矛盾進一步突出。其次，由于農(nóng)村中廣泛存在民間私底下交易土地、房屋、宅基地以及變更土地用途等行為，在確權(quán)登記工作中權(quán)屬爭議糾紛問題多，無法明確不動產(chǎn)的實際權(quán)利主體人。再次，農(nóng)村中存在大量在外務(wù)工的農(nóng)民，無法找到不動產(chǎn)權(quán)利主體人，給登記工作帶來一定難度。最后，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記遵循自愿原則，登記需要經(jīng)過申請、核查、測量和發(fā)證等一系列復(fù)雜較長的程序，同時，涉及農(nóng)民財產(chǎn)利益，農(nóng)民產(chǎn)生較強抵觸情緒，導(dǎo)致農(nóng)民的積極性和自覺性不高，不配合不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。

四、破解農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作困境的路徑

農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作是我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的重要內(nèi)容之一，應(yīng)采取各類措施促進農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作的順利進行。

1.加快部門職能整合，提高思想認(rèn)識

建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是深化改革的一項基礎(chǔ)性工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的措施，是維護廣大人民群眾切身利益的好事，中央政府對此給予了高度重視并下達有關(guān)文件，以推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的落實。各地方政府和領(lǐng)導(dǎo)需要把思想認(rèn)識統(tǒng)一到中央的高度，加強對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的重視和關(guān)注，加快地方對于不動產(chǎn)登記相關(guān)行政管理部門的職能整合。特別是針對農(nóng)村地區(qū)，各地政府要根據(jù)實際情況，因地制宜成立相關(guān)機構(gòu)，明確分工和職責(zé)，加快工作人員配備，扎扎實實推動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作順利推進。

2.加快制定完善相關(guān)法律法規(guī)，出臺相關(guān)配套政策

一是完善不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律法規(guī)，我國現(xiàn)存的關(guān)于不動產(chǎn)的法律條例不少，但部分法律條例之間存在相互矛盾等問題，亟須修改和完善。因此，建議在時機成熟時將新頒布的《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記暫時條例》上升為《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記法》，以該法為依據(jù)修改其他政策條例。二是加快相關(guān)配套政策的出臺。例如，可出臺少數(shù)財政金融政策，加大對農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的財政支持力度，適當(dāng)傾斜和偏向中西部地區(qū)。三是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易市場。流轉(zhuǎn)方式自然不例外。自由開放的市場是不動產(chǎn)物權(quán)登記的前提條件，也是私權(quán)登記統(tǒng)一的基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)不動產(chǎn)沒有本質(zhì)區(qū)別。[5]不動產(chǎn)統(tǒng)一登記目的就是要在農(nóng)村建立起產(chǎn)權(quán)制度，有利于激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

3.加大在農(nóng)村的宣傳力度，提高農(nóng)民對不動產(chǎn)登記重要性認(rèn)識

首先要加深農(nóng)民對確權(quán)登記頒證意義的認(rèn)識，讓農(nóng)民充分認(rèn)識到只有確權(quán)登記的不動產(chǎn)，才能受到法律保護，才能進入市場流轉(zhuǎn)，才能維護農(nóng)民合法的財產(chǎn)權(quán)利。其次要糾正農(nóng)民對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向的錯誤認(rèn)識，要明確認(rèn)識到中國的土地制度改革并不等同于土地私有化。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記目的是為了解決集體土地產(chǎn)權(quán)虛置化問題，把不動產(chǎn)登記到農(nóng)民集體經(jīng)濟組織及其成員名下，可以充分調(diào)動起農(nóng)民生產(chǎn)和經(jīng)營活動的積極性，有利于激活和帶動農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的活力。最后要統(tǒng)一對農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記概念及其內(nèi)容的認(rèn)識。農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記就是對農(nóng)村土地、海域以及房屋、林木等定著物依法進行登記并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，從而將這些不動產(chǎn)權(quán)利物權(quán)化，同時允許農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、入股和抵押等，以推動生產(chǎn)要素的流動，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展。

4.轉(zhuǎn)變農(nóng)村工作方式，優(yōu)化改進農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作

過去地方政府對農(nóng)村工作不夠重視，比如過去的農(nóng)村土地確權(quán)登記工作簡單粗暴，造成與農(nóng)民矛盾糾紛問題突出，影響到農(nóng)村的社會治理與和諧穩(wěn)定。在新一輪的農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作中，需要對農(nóng)村各類不動產(chǎn)進行面積測量、甚至位置確定、權(quán)屬狀況的調(diào)查確認(rèn)等，工作內(nèi)容多，任務(wù)重，情況復(fù)雜，需要引起有關(guān)部門重視，切實改變過去農(nóng)村粗糙的工作方式。創(chuàng)新工作方法，盡可能吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、干部等了解本村情況的村民作為工作人員，有利于減少登記工作阻力和糾紛解決，促進登記工作順利高效完成。由于我國過去對農(nóng)村的土地確權(quán)登記已經(jīng)進行多年，積累了一定的資料數(shù)據(jù)成果，在新一輪的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中，應(yīng)充分利用原有登記資料，對需要登記的新內(nèi)容、不動產(chǎn)權(quán)利人的更新或有爭議的不動產(chǎn)再進行補充登記，這樣可以減少重復(fù)投入和資源浪費。

5.加強組織領(lǐng)導(dǎo)工作，提高工作人員業(yè)務(wù)水平

要切實加強農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，建議加強農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的領(lǐng)導(dǎo)工作，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和專門辦公室，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)這方面工作。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，涉及測量、登記、頒證、系統(tǒng)維護管理和關(guān)系協(xié)調(diào)等內(nèi)容，這就需要大量的、具備良好專業(yè)知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)的工作人員，而且農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作面向農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民普遍素質(zhì)較低，矛盾糾紛時有發(fā)生，工作中各類突發(fā)情況較多，因此，必須加強對負(fù)責(zé)農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作的人員專業(yè)性和技巧性等方面的培訓(xùn)，不斷提高他們應(yīng)對各類突發(fā)情況的能力，以實現(xiàn)農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作有效且高效地開展。

五、結(jié)語

實施發(fā)展不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，是新時期我國深化改革一項重要舉措，以法律形式對不動產(chǎn)屬權(quán)進行確認(rèn)和登記，可以為后續(xù)的政府改革提供法律依據(jù)。農(nóng)村地區(qū)是本次不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的重點，也是難點，政府必須精心組織和領(lǐng)導(dǎo)，全心全意為農(nóng)民服務(wù)，切切實實維護農(nóng)民切身利益，積極有效地解決工作中遇到的困難，促進農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的順利高效完成，為我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟進一步繁榮發(fā)展和進一步深化改革打下堅實基礎(chǔ)。

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（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）