揚鎮(zhèn)融合發(fā)展的路徑建議

朱瑩 李薇

“京口瓜洲一水間，鐘山只隔數(shù)重山?！边@首1000多年前北宋詩人王安石的《泊船瓜洲》中的詩句，包含著近在咫尺的南京、鎮(zhèn)江、揚州三市。寧鎮(zhèn)揚三市地緣相近、山水相連、人緣相親，經(jīng)濟上互補，文化上親近。早在2006年11月江蘇省第十一次黨代會上，江蘇首次作出了構(gòu)建“寧鎮(zhèn)揚經(jīng)濟板塊”的戰(zhàn)略決策。2009年，寧鎮(zhèn)揚同城化建設(shè)框架協(xié)議簽署。2014年，江蘇省政府頒布實施《寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃》。2016年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)通過的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》明確指出南京都市圈包括南京、鎮(zhèn)江、揚州三市。2018年11月，中央出臺《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，指出：“要建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。”目前，寧鎮(zhèn)揚三市已經(jīng)形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議決策層、市長聯(lián)席會議協(xié)調(diào)層、專業(yè)委員會執(zhí)行層三級運作機制，成立了綜合協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)和城鄉(xiāng)規(guī)劃等五大類17個專業(yè)委員會。

在江蘇省委、省政府部署和三市推動下，2017年9月，寧鎮(zhèn)揚旅游一卡通APP發(fā)行;醫(yī)療一體化破題，三市77家醫(yī)院接入預(yù)約掛號服務(wù)平臺;科教資源融合，東南大學(xué)揚州研究院、南京郵電大學(xué)揚州研究院、南京大學(xué)句容雙創(chuàng)示范園順利推進。2018年鎮(zhèn)江市重點打造仙林—寶華科學(xué)城、湯山—黃梅旅游宜居區(qū)、龍?zhí)丁率駷I江新城等跨界新城。鎮(zhèn)江句容以“機制趨同于南京、政策優(yōu)惠于南京”為目標(biāo)，加快與南京融合。2018年12月21日，寧句城際軌道交通正式開工，此項目投資200多億元，從句容城區(qū)到南京馬群最快只需33分鐘，句容就此納入了南京城市軌道交通網(wǎng)，同時還使句容、黃梅、湯山、仙林等城鎮(zhèn)跨界聯(lián)動，形成南京東部新的發(fā)展板塊。揚州則推動儀征先導(dǎo)區(qū)與南京江北新區(qū)、六合區(qū)全面銜接。寧儀揚城際、龍?zhí)哆^江通道也在積極籌劃中，還有已經(jīng)開工的和燕路、仙新路過江通道，寧鎮(zhèn)揚三市正圍繞特大城市南京，合力構(gòu)建綜合立體交通走廊，打造三市“1小時通勤圈”。改革開放40多年來，江蘇城際間密切協(xié)作，率先構(gòu)建省域一體化發(fā)展新格局，在全面建成小康社會征程中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展駛上了快車道。隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進，大都市圈的吸引力會越來越強，中國未來城市化核心將是大都市及其周邊的緊密城市群，新一代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將集中在大都市圈，不會是高鐵或者高速公路。

關(guān)于寧鎮(zhèn)揚一體化近年來有一些學(xué)者進行了有意義的研究與探索，但已有的成果大多聚焦寧鎮(zhèn)揚三市整體研究，或關(guān)注寧句一體化研究，對于加強揚州、鎮(zhèn)江之間融合的研究并不多見。本文關(guān)注揚州、鎮(zhèn)江兩市之間的融合，因為只有當(dāng)融合度最弱的揚鎮(zhèn)這一環(huán)閉合時，寧鎮(zhèn)揚一體化才能名副其實。

一、揚州、鎮(zhèn)江兩市融合發(fā)展的迫切需要

實現(xiàn)揚州、鎮(zhèn)江兩市融合發(fā)展既是兩市發(fā)展現(xiàn)實的呼喚，也是其他地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗的啟迪。

1.現(xiàn)實呼喚

揚州、鎮(zhèn)江兩市一江之隔，民風(fēng)相近，2017年兩市GDP在全省分別排名第八和第十，多年來排名基本穩(wěn)定。兩市各自體量都較小，單兵向上突破超越較難。目前兩市GDP之和在全省也只能排名第四，算不上高;人口之和在全省排名第四;面積之和在全省排名第四;城鎮(zhèn)化率剛剛達到全省平均水平。對揚鎮(zhèn)兩市來講，合則兩利，分則兩傷。經(jīng)濟學(xué)上講究規(guī)模出效益，當(dāng)一個城市的體量足夠大時，才會有更大的吸附效應(yīng)。人口越多尤其是青壯年越多就會吸引更多的企業(yè)前來投資，城市的消費也會相應(yīng)增加，整個城市發(fā)展會進入一種良性循環(huán)狀態(tài)。2017年江蘇省內(nèi)許多城市加入搶人大戰(zhàn)，其中南京戶籍人口增加17.88萬人，無錫和常州戶籍人口增量分別為6.85萬人和3.94萬人。然而，2017年揚州戶籍人口比上年末減少1.68萬人，鎮(zhèn)江則減少1.08萬人，兩市總?cè)丝诔尸F(xiàn)凈流出狀態(tài)。兩市只有聯(lián)手融合發(fā)展，壯大城市規(guī)模尤其是經(jīng)濟規(guī)模，方可改變這種人口凈流出狀態(tài)，城市只有更大方能產(chǎn)生更強的磁吸效應(yīng)。人們愿意來，來后愿意留下來，城市的發(fā)展才可以進入正向循環(huán)。

寧鎮(zhèn)揚一體化是江蘇“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略的“1”——揚子江城市群發(fā)展的核心區(qū)，其中寧鎮(zhèn)揚小圈核心是南京。目前寧鎮(zhèn)揚一體化之寧鎮(zhèn)、寧揚融合已經(jīng)初見成效，融合先行區(qū)的句容、儀征兩地經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)駛上了快車道。對揚州而言，依照國家和江蘇省規(guī)劃要求，推進區(qū)域融合的主要任務(wù)是寧鎮(zhèn)揚一體化，城市經(jīng)濟發(fā)展的最主要方向則是長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。反觀揚州、鎮(zhèn)江兩市，地理空間上隔江相望，現(xiàn)實中心理隔閡、行政壁壘依舊，兩地經(jīng)濟社會融合發(fā)展迫切性不足，儼然成為寧鎮(zhèn)揚一體化的短板。加速揚鎮(zhèn)融合促進寧鎮(zhèn)揚三市一體化形成閉環(huán)，既可以更好地引領(lǐng)揚子江城市群八市大融合大發(fā)展，又能助力國家戰(zhàn)略長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。揚州目前城市發(fā)展向東，強調(diào)江都、廣陵融合——閉合主城區(qū);鎮(zhèn)江規(guī)劃城市空間發(fā)展方向為沿江沿路“T”字形發(fā)展，重點向南發(fā)展，對接滬寧、優(yōu)化東西、提升中心。兩座城市發(fā)展方向不是走向融合反而呈現(xiàn)一種背離狀態(tài)——各吹各的號，各唱各的調(diào)。

2.經(jīng)驗啟迪

2018年12月16日，由深圳全面主導(dǎo)的深（圳）汕（尾）特別合作區(qū)正式揭牌。深汕特別合作區(qū)原先管理架構(gòu)分四層：省級層面有協(xié)調(diào)小組負責(zé)協(xié)調(diào)工作、深汕兩市設(shè)有高層領(lǐng)導(dǎo)小組、特合區(qū)管委會、建設(shè)開發(fā)公司，發(fā)展目標(biāo)是30年建成區(qū)域合作創(chuàng)新區(qū)。深圳是超一線城市，2017年深圳三次產(chǎn)業(yè)增加值之比為：0.1%∶41.3%∶58.6%，二、三產(chǎn)業(yè)的比例已經(jīng)接近臨界點。近年來深圳制造業(yè)外遷已成潮流，如中興通訊、比亞迪、富士康等許多大公司紛紛將生產(chǎn)線遷出深圳，有識之士擔(dān)心深圳產(chǎn)業(yè)的空心化問題。其近鄰香港，第三產(chǎn)業(yè)占比近93%，經(jīng)濟發(fā)展步履蹣跚，皆因制造業(yè)比例過低。創(chuàng)新型城市是深圳對自己的城市定位，創(chuàng)新必須依托強大的制造業(yè)，否則創(chuàng)新就會成為無源之水。深圳自身市域面積較小，行政區(qū)劃調(diào)整又很困難，未來要想留住先進制造業(yè)，深圳汕尾特別合作區(qū)必須提速，深汕融合成為一種必然。

揚州、鎮(zhèn)江兩市向東100公里——江陰、靖江兩地已從跨江“聯(lián)動開發(fā)”轉(zhuǎn)為“融合發(fā)展”，兩市合作邁入了全新時代，創(chuàng)建高質(zhì)量跨江融合發(fā)展實驗區(qū)是兩市的最新目標(biāo)。早在2003年8月，江蘇首個跨江聯(lián)動的江陰靖江工業(yè)園區(qū)揭牌，開啟了探索兩市跨江融合發(fā)展新征程。在兩市聯(lián)動開發(fā)帶動下，大量蘇南企業(yè)到靖江及周邊地區(qū)投資發(fā)展。2017年，該園區(qū)經(jīng)濟總量分別占江陰和靖江的5%、10%左右，成為全省南北合作、跨江融合發(fā)展的排頭兵。該園區(qū)立足兩地產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，強化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整合優(yōu)化，深化企業(yè)合作，促進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。著名經(jīng)濟學(xué)家洪銀興教授也認為，江陰、靖江兩地要加快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、城市、生態(tài)等方面的深度融合和毗鄰城市的互通共享，打造一個既共享城市發(fā)展資源、又不改變行政區(qū)劃的同城化樣板。

借鑒他山之石，揚州、鎮(zhèn)江兩市可以淡化行政區(qū)隔，在揚州南區(qū)臨港新城共同打造高質(zhì)量跨江融合示范區(qū)，該示范區(qū)可以以兩市具有比較優(yōu)勢的高端制造業(yè)和旅游、金融等服務(wù)業(yè)為主，努力將該區(qū)域打造成為揚州、鎮(zhèn)江融合發(fā)展的核心區(qū)，成為江蘇跨江融合高質(zhì)量發(fā)展的樣板區(qū)。

二、揚州、鎮(zhèn)江兩市融合發(fā)展的具體路徑

實現(xiàn)揚州、鎮(zhèn)江兩市融合發(fā)展，需要多管齊下，綜合施策。

1.構(gòu)建兩市發(fā)展規(guī)劃協(xié)同決策機制

在揚州、鎮(zhèn)江兩市一體化融合進程中，頂層設(shè)計是不可或缺的。比如“京津冀一體化”上中下三個層次都分別有相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和工作機制;“深莞惠一體化”自2009年破題，當(dāng)年三市即簽署協(xié)議共同制訂和實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體規(guī)劃，每年實施項目化推進。2017年東莞GDP為7582億元，惠州為3830億元，三市一體化進程取得了重大的進展，東莞和惠州城市能級不斷提升。深圳由于市域面積限制，缺少土地，且土地昂貴，也只好遷移很多制造業(yè)基地。而靠近深圳的東莞、惠州經(jīng)濟都很發(fā)達，他們更愿意承接和配合深圳經(jīng)濟。揚州和鎮(zhèn)江兩座城市若組團發(fā)展，形成跨江融合雙子城就需要兩市發(fā)改委、規(guī)劃部門進一步深化交流，建立協(xié)同戰(zhàn)略決策機制、溝通協(xié)調(diào)機制以及合作運行機制，凝聚兩市強大合力，共同打造城市情感共同體、利益共同體。與此同時，必須形成揚州向南、鎮(zhèn)江向北互相擁抱的大發(fā)展格局，而不是現(xiàn)在的揚州向東、鎮(zhèn)江向南的背道而馳的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。當(dāng)頂層設(shè)計的指揮棒確定了融合方向，兩個有著同樣方言的城市就可以從上而下加強交流和聯(lián)動，猶如常常走動的親戚一般，這樣兩座城市方能實現(xiàn)真正意義上的“大聯(lián)通大融合”。

2.構(gòu)建兩市快捷交通體系

揚州、鎮(zhèn)江兩市目前通聯(lián)主要靠汽車客運，從揚州火車站到鎮(zhèn)江火車站一般需要1小時左右;揚鎮(zhèn)城際公交則需更長時間。2020年即將開通的連淮揚鎮(zhèn)鐵路，則是城市外圍長途通達性鐵路，對于兩市城區(qū)通勤同城化并無太多正面促進作用。因此，加快揚州、鎮(zhèn)江兩市融合，需要把推動交通同城化建設(shè)作為重點領(lǐng)域和先行舉措。首先要打造南北向快捷過江交通體系，實現(xiàn)兩市主城區(qū)15分鐘通勤圈，具體來講，可以通過建設(shè)2至3條江底隧道、地鐵或軌道交通，加密通勤過江通道;同時揚州主城區(qū)應(yīng)主動向南依江發(fā)展，從而實現(xiàn)與鎮(zhèn)江主城區(qū)快速對接;此外兩市要科學(xué)謀劃協(xié)同推進交通規(guī)劃，構(gòu)建快速、便捷的綜合立體交通體系。當(dāng)兩座城市主城區(qū)之間有多條南北向通道可以快速通達，同城化就會水到渠成。

3.構(gòu)建兩市產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制

鎮(zhèn)江、揚州兩市都是歷史文化名城，鎮(zhèn)江以城市山林文化盛，揚州則以園林文化長。2017年寧鎮(zhèn)揚三市聯(lián)合推出寧鎮(zhèn)揚旅游一卡通APP，市民花費470元可不限次玩三地37個景點。然而，理想是豐滿的，現(xiàn)實是骨感的，這樣的年卡每年可以銷售多少至今沒有數(shù)據(jù)公布。其實揚州、鎮(zhèn)江兩市可以針對對方市民，以免景區(qū)門票的方式打造精品一日游或二日游線路，只有多走動方能多了解，只有多了解方能成為朋友。其次在兩市協(xié)同發(fā)展的同時，要規(guī)避發(fā)展過程中的“虹吸效應(yīng)”，實現(xiàn)兩市產(chǎn)業(yè)的合理布局和有序轉(zhuǎn)移，進而逐步建立兩地錯位發(fā)展、協(xié)調(diào)互補的經(jīng)濟發(fā)展模式。2017年，揚州、鎮(zhèn)江兩市第二產(chǎn)業(yè)占比分別為48.9%和49.4%，兩市都未進入后工業(yè)化階段，且兩市產(chǎn)業(yè)相似度較高，許多產(chǎn)業(yè)雷同，比如都是石化產(chǎn)業(yè)基地，造船業(yè)發(fā)達。這就需要兩市立足各自城市特色和資源稟賦，統(tǒng)籌兩市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，深入推進產(chǎn)業(yè)鏈互動融合，大力加強平臺載體建設(shè)，加快建設(shè)分工合理、高效協(xié)同的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成互補的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟格局。

4.促進兩市公共服務(wù)體系共享

公共服務(wù)體系包括教育、公共衛(wèi)生、公共文化服務(wù)、社會福利等。北上廣深這四座超一線城市之所以有著巨大的磁吸效應(yīng)，一個重要原因在于其擁有完善和發(fā)達的公共服務(wù)體系。第一，兩市教育資源能否共享、如何共享？比如各級教育學(xué)分互認、各種短期游學(xué)或中期訪學(xué)。第二，公共衛(wèi)生一般指由政府來支出的健康服務(wù)或者手段，市民們能否享受便捷的異地掛號、異地醫(yī)保？盡管寧鎮(zhèn)揚三市已有77家醫(yī)院接入預(yù)約掛號服務(wù)平臺，但還有一些三甲醫(yī)院無法實現(xiàn)異地網(wǎng)絡(luò)掛號。第三，兩地市民公共文化服務(wù)共享并未見到太多實質(zhì)性進展，比如異地市民圖書便捷借閱，在網(wǎng)絡(luò)時代，能否異地共享使用圖書館期刊數(shù)據(jù)庫電子資源也是非常重要的指標(biāo)。第四，社會福利。社會福利包括享受異地醫(yī)保支付、異地養(yǎng)老、異地公積金支取、貸款買房等。這里面每一項公共服務(wù)同城化都需要兩市甚至省級有關(guān)部門統(tǒng)籌安排方能實現(xiàn)。當(dāng)然完善公共服務(wù)還包括提升醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力和水平，推動兩市文化融合發(fā)展，共同創(chuàng)新完善社會治理體系，營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境等。只有這樣，才能更好地滿足兩市人民對美好生活日益增長的需求。

5.引導(dǎo)兩市民心交融

民心交融首先需要兩市市民的文化認同，這方面政府可以吸引公眾參與兩地融合政策的制定。當(dāng)然任何政策的出臺及實施，其最終目的應(yīng)該都可歸結(jié)為“滿足兩市人民對美好生活的向往”。兩地雖說分屬吳文化與淮揚文化，但兩地在歷史上地緣相近、人緣相親、唇齒相依。千百年來瓜洲古渡與西津渡在默默地向后人述說著先人們交流相融的歷史，兩市主城區(qū)方言幾乎一樣，就是歷史的明證。當(dāng)然在兩市融合發(fā)展進程中，隨著兩個城市間聯(lián)系增多，人們在對方城市探親訪友、上學(xué)、旅游、求醫(yī)活動都會大大增加;如若通勤也方便快捷，兩地市民在對岸就業(yè)、置業(yè)、成家必會越來越常見，自然兩市市民情感紐帶也會隨之增強。揚子江畔這兩座歷史文化古城，同時主動張開雙臂擁抱對方，將會是揚州、鎮(zhèn)江兩地融合的最美畫卷。

〔本文系2019年揚州市級計劃——政策引導(dǎo)計劃（軟科學(xué)研究）“聚焦高質(zhì)量發(fā)展，揚州打造新興科創(chuàng)名城路徑研究”（YZ2019176）中間成果〕

（朱瑩：揚州職業(yè)大學(xué);李薇：揚州供熱公司）

責(zé)任編輯：彭安玉