河南省農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置法律保障機(jī)制研究

摘要：通過(guò)分析河南省水資源分布狀況和南水北調(diào)工程對(duì)河南省農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置的影響，總結(jié)了河南省農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置中存在的法制缺陷。為提高河南省農(nóng)業(yè)水資源利用效率，達(dá)到農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置的目的，結(jié)合河南省實(shí)際狀況，從三個(gè)角度提出了農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置的法律保障建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水資源；優(yōu)化配置；法律保障；南水北調(diào)；河南省

中圖分類號(hào)：F323.21；D922.66 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2015）07-1773-04

南水北調(diào)工程構(gòu)成“四橫三縱”的大水網(wǎng)總體布局，是目前為止全世界規(guī)模最大的水利工程，是利國(guó)利民的大舉措。整個(gè)工程分東、中、西三條線，河南省是中線的受水區(qū)，且是整個(gè)中線工程中占地面積最大、修建水渠最多的省份。河南省農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，但農(nóng)業(yè)水資源并不充裕，南水北調(diào)工程重新優(yōu)化了河南省農(nóng)業(yè)水資源配置格局。

1 河南省農(nóng)業(yè)水資源分布狀況

河南省的農(nóng)業(yè)相對(duì)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)水資源至關(guān)重要。但河南省本身水資源不足和生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，使得可利用的水資源不斷減少。除去必要的工業(yè)用水和生活用水，剩下的水資源已經(jīng)影響到農(nóng)業(yè)用水的正常所需。

1.1 農(nóng)業(yè)水資源缺乏，氣象災(zāi)害多發(fā)

水資源的分布與其所處的地理位置密切相關(guān)，同時(shí)也會(huì)受到氣候和地形等多方面的影響。河南省處在中部地區(qū)，地勢(shì)多樣，加上春秋的旱季和夏季多發(fā)的洪澇，相較其他?。ㄊ?、區(qū)）來(lái)說(shuō)，河南省水資源匱乏而且多有氣象災(zāi)害。河南省內(nèi)的水資源也分布不均，是中國(guó)惟一地跨長(zhǎng)江、淮河、黃海、海河四大流域的省份，也是北方地區(qū)嚴(yán)重缺水省份之一，全省多年平均水資源總量413.4億m3，僅占全國(guó)水資源總量的1.4%，人均水資源占有量420 m3，由此可見(jiàn)，河南省水資源明顯短缺。河南省半干旱區(qū)主要分布在西部地區(qū)，包括鄭州西部、洛陽(yáng)、三門峽、焦作、濟(jì)源、安陽(yáng)等地，該區(qū)地形多以丘陵、淺山為主，降水分布不均勻，有典型的季節(jié)性干旱現(xiàn)象。根據(jù)河南省氣象局提供的綜合氣象干旱指數(shù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，河南省2013年第四個(gè)季度平均降水量減少1/2，到10月，有超過(guò)1/2的縣（市）旱情達(dá)到了重旱，有1/5的縣（市）甚至達(dá)到了特旱。由于旱情十分嚴(yán)峻，河南省很多地方小麥播種工作都受到影響，有些地區(qū)甚至連農(nóng)田灌溉都無(wú)法實(shí)施，直接經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重[1-3]。

1.2 農(nóng)業(yè)水資源利用率低

相對(duì)于生活用水和工業(yè)用水，農(nóng)業(yè)用水是河南省水資源利用的主要部分。但由于農(nóng)業(yè)用水資源的缺少，灌溉技術(shù)不完全適用，農(nóng)業(yè)水資源管理體制落后等原因，使得原本短缺的農(nóng)業(yè)水資源更為緊張。農(nóng)業(yè)水資源短缺，分布不均勻，而農(nóng)業(yè)水資源利用情況不容樂(lè)觀。隨著科技的進(jìn)步，對(duì)農(nóng)業(yè)水利灌溉方面的研究也得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)的河南，大部分地區(qū)仍沿用傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)灌溉，水資源利用效率不高，農(nóng)業(yè)水資源沒(méi)有得到合理利用。

1.3 水資源污染嚴(yán)重，防治不力

農(nóng)業(yè)對(duì)水質(zhì)有一定的要求，只有達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的水質(zhì)才能用于灌溉促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。根據(jù)河南省水利局公開的2012年水資源公報(bào)，可以看出水資源污染狀況（表1）。2012年河南省地表水資源處于Ⅰ類優(yōu)質(zhì)水源的只有5.0%；達(dá)到Ⅳ類和Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)，可以用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)以及環(huán)境娛樂(lè)用水，符合這一要求的河長(zhǎng)分別是1 722.3 km和1 018.6 km；劣于Ⅴ類的水質(zhì)屬于遭受嚴(yán)重污染，不能用于生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水，該類河長(zhǎng)3827.9 km，占總控制河長(zhǎng)的35.3%。海河流域污染最為嚴(yán)重，水質(zhì)達(dá)到優(yōu)于Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)、符合飲用水質(zhì)要求的只有海河流域河長(zhǎng)的19.6%；劣于Ⅴ類的河長(zhǎng)已占全部河長(zhǎng)的近1/2，可利用的水資源十分有限。南水北調(diào)工程沿線的水污染主要來(lái)自于工業(yè)廢水的排放，工業(yè)廢水中含有多種有毒化學(xué)物質(zhì)，形成污染源，破壞生態(tài)環(huán)境。水污染來(lái)源還包括來(lái)自城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的生活污水。改革開放以后，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致水污染嚴(yán)重，中國(guó)開始著手治理水污染時(shí)，水污染形勢(shì)已為嚴(yán)峻。

2 南水北調(diào)中線工程受水區(qū)河南省農(nóng)業(yè)水資源的配置情況

南水北調(diào)的宏偉構(gòu)想是1952年毛澤東同志第一次提出的，1992年被列入中國(guó)跨世紀(jì)骨干工程，2002年南水北調(diào)工程正式啟動(dòng)。南水北調(diào)工程的設(shè)計(jì)最重要的目的是為了緩解北方地區(qū)水資源缺乏的情況，通過(guò)調(diào)配不同區(qū)域的水資源，沿著國(guó)內(nèi)幾大河流，將水資源從豐富的南方地區(qū)輸送到短缺的北方地區(qū)[4，5]。中線工程從丹江口水庫(kù)東岸引水，丹江口位于漢江和丹江的交匯地，途徑20多座大中型城市，從長(zhǎng)江流域到淮河流域供水，自然流水到北京的團(tuán)城湖。整個(gè)中線工程總干渠長(zhǎng)達(dá)1 277 km，能重點(diǎn)緩解河南、河北、天津和北京四大主要省（市），為沿途的20多個(gè)城市提供包括生活、工業(yè)用水在內(nèi)的水資源，同時(shí)也為沿線縣（市）提供農(nóng)業(yè)用水。河南省是南水北調(diào)中線工程的受水區(qū)，中線工程在河南省內(nèi)約占地2.4萬(wàn)hm2，永久性占地面積和臨時(shí)占地面積相近，各為一半；每年平均調(diào)水量95.00億m3，河南省分得37.69億m3，占總調(diào)水量的39.7%；中線主體工程靜態(tài)總投資額預(yù)算1 367億元，其中河南省境內(nèi)投資額約670萬(wàn)元。

南水北調(diào)一期工程完成后，整個(gè)調(diào)水工程能夠配置給河南省37.69億m3水量，能夠在一定程度上緩解河南省水資源缺乏的情況。南水北調(diào)中線工程相當(dāng)于重設(shè)了整個(gè)干渠沿線的水資源配置狀況，將水源地的水資源合理分配給受水區(qū)，沿線水資源形成一個(gè)新的水資源系統(tǒng)，為缺水地區(qū)提供大量寶貴的水資源，有力緩解了京津地區(qū)的用水矛盾。同時(shí)，南水北調(diào)工程對(duì)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求較高，將會(huì)大幅改善河南省農(nóng)業(yè)水資源水質(zhì)狀況。優(yōu)質(zhì)的水源有利于提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，有利于河南省農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3 河南省農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置中存在的法制缺陷

水資源優(yōu)化配置是指將現(xiàn)有水資源合理適當(dāng)?shù)嘏渲媒o受水區(qū)，解決各受水區(qū)用水問(wèn)題，達(dá)到最優(yōu)、最科學(xué)的水資源利用效率。水資源對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)說(shuō)是不可或缺的，由于時(shí)空分布和地理原因，農(nóng)業(yè)水資源存在地區(qū)分配不均勻的現(xiàn)象，各地區(qū)和各用水單位之間用水矛盾突出。優(yōu)化配置水資源的目的就是為了在開發(fā)水資源、分配水資源、利用水資源的過(guò)程中化解矛盾，達(dá)到科學(xué)和諧的用水目的[6]。實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的方法有很多，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、農(nóng)業(yè)、工程等方面的方法和策略，其中法律保障是其他方法策略得以良好實(shí)施的根本保障。中國(guó)在長(zhǎng)期治水過(guò)程中總結(jié)了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，形成了相對(duì)完善的水資源相關(guān)法律，但仍應(yīng)注意到水資源優(yōu)化配置中存在的法律缺陷。

3.1 農(nóng)業(yè)水資源相關(guān)法律體系不完善

中國(guó)在水資源領(lǐng)域開始探索法制建設(shè)是20世紀(jì)70年代，從水資源領(lǐng)域法律法規(guī)完全空白到如今已初具規(guī)模。由全國(guó)大人常委會(huì)行使立法權(quán)制定的法律有：1991年頒布的《中華人民共和國(guó)水土保持法》、1996年頒布的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、1997年頒布的《中華人民共和國(guó)防洪法》、2002年頒布的《中華人民共和國(guó)水法》等；由國(guó)務(wù)院頒布的與水資源相關(guān)的行政法規(guī)有：1993年頒布的《水土保持法實(shí)施條例》、1994年頒布的《中國(guó)人民共和國(guó)城市供水條例》、1995年頒布的《淮河流域水污染防治暫行條例》、1998年頒布的《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》、2002年頒布的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、2003年頒布的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》、2007年頒布的《中華人民共和國(guó)水文條例》等。

從現(xiàn)行的立法來(lái)看，雖然有法律、行政規(guī)章以及部門規(guī)章等不同層級(jí)的法律規(guī)范文件，但是整個(gè)構(gòu)架并不完整。首先，沒(méi)有一部水資源開發(fā)、利用、管理、保護(hù)統(tǒng)籌性的法律，只有部分單行法律規(guī)定不同的事項(xiàng)，有行政法規(guī)明細(xì)實(shí)施，缺乏一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的法律。各法律執(zhí)行部門不同，沒(méi)有明確的職能和責(zé)任分配，執(zhí)法過(guò)程中很容易出現(xiàn)職責(zé)不明的情況，容易形成沖突。政出同門，卻得出不同的處理結(jié)果，可能會(huì)影響法律的權(quán)威性。其次，沒(méi)有專門涉及農(nóng)業(yè)水資源的規(guī)劃和保護(hù)。農(nóng)業(yè)水資源是水資源利用很重要的一個(gè)部分，法律對(duì)人民生活用水進(jìn)行優(yōu)先保障，但是農(nóng)業(yè)用水同樣不能忽視。農(nóng)業(yè)用水關(guān)鍵在于水量提供、水質(zhì)保障和配套設(shè)施的建設(shè)，先進(jìn)的科學(xué)灌溉設(shè)施和技術(shù)能極大地提高農(nóng)業(yè)水資源的利用效率。再次，法律規(guī)章的規(guī)定多是原則性抽象的條文，十分籠統(tǒng)，大多都是強(qiáng)調(diào)要注重水資源保護(hù)、將水資源規(guī)劃納入統(tǒng)籌計(jì)劃中等，操作性不強(qiáng)。類似指導(dǎo)性的條文較多，缺乏具體的規(guī)定，無(wú)法形成一個(gè)可有效執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和制度。

3.2 農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置管理體制不健全

南水北調(diào)是一個(gè)巨大、復(fù)雜的工程，水資源優(yōu)化配置涉及到多?。ㄊ校⒍嗖块T，協(xié)調(diào)區(qū)域用水、部門用水以及生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)之間的用水，需要政府的宏觀調(diào)控。南水北調(diào)工程途徑多個(gè)?。ㄊ校?，各個(gè)?。ㄊ校┱块T需要做好宏觀調(diào)控工作，除做好水資源配置工作外，還需要設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行和監(jiān)督，協(xié)調(diào)區(qū)域之間的用水狀況。相關(guān)的農(nóng)業(yè)水資源管理體制不健全，會(huì)造成政府工作無(wú)法有效開展，工程管理難度增加。水資源立法中，沒(méi)有明確的主導(dǎo)性法律。水資源優(yōu)化配置涉及水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保還有南水北調(diào)工程的建設(shè)單位等多個(gè)部門，各部門依照不同的法律和規(guī)章制度辦事，部門之間沒(méi)有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，各自為政造成了整個(gè)水資源管理的分割，影響水資源的優(yōu)化配置。隨著南水北調(diào)工程的不斷建設(shè)，水資源系統(tǒng)的融合，出現(xiàn)了一些部分地區(qū)生態(tài)平衡被破壞的情況，這就亟需政府站在人民利益的角度穩(wěn)定大局。南水北調(diào)工程中線范圍廣，周期長(zhǎng)，受水地區(qū)多，這些會(huì)造成水資源優(yōu)化配置的難度，加上受水區(qū)的需求不一致，部分地區(qū)多發(fā)氣象災(zāi)害，水資源配置需要根據(jù)實(shí)際狀況進(jìn)行不斷調(diào)整，這些都需要引起政府部門的重視。

4 河南省農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置法律保障機(jī)制的完善

河南省農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置存在的問(wèn)題需要多方面、多角度的解決方法，其中法律保障是根本保障，是農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置得以良好實(shí)施的基礎(chǔ)。完善河南省農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置的法律保障機(jī)制，不僅僅是要健全國(guó)家立法，完善水資源相關(guān)法律，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系，河南省政府也應(yīng)及時(shí)根據(jù)國(guó)家立法出臺(tái)相關(guān)政策，依據(jù)省內(nèi)水資源特點(diǎn)和利用狀況，完善具體實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)執(zhí)法力度。

4.1 完善農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置的立法體系

中國(guó)已經(jīng)制定了有關(guān)水資源的多部法律，一個(gè)相對(duì)完備的水資源管理利用法律框架已經(jīng)初見(jiàn)雛形，但是南水北調(diào)工程的建設(shè)以及用水方式和用水技術(shù)的發(fā)展，卻對(duì)中國(guó)水資源立法提出了更高的要求。首先，從國(guó)家立法層面上來(lái)說(shuō)，需要一個(gè)指導(dǎo)性法律來(lái)統(tǒng)領(lǐng)水資源立法的全局?？梢越梃b其他國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，如法國(guó)將所有的水資源相關(guān)方面的問(wèn)題在一部法律中規(guī)定，其他就特定領(lǐng)域的專門立法都需以此為指導(dǎo)和原則；日本根據(jù)水資源的不同方面和功能來(lái)立法，多部法律形成一個(gè)有機(jī)的整體?？傊?，國(guó)家層面的立法需要改變職責(zé)不明、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體混亂的現(xiàn)狀。其次，由于全國(guó)境內(nèi)地理環(huán)境水資源狀況差異較大，立法多為原則性的條款，需要當(dāng)?shù)卣鶕?jù)法律，考慮省內(nèi)實(shí)際情況，將原則性的條文具體化，更有操作性，使法律能真正得以實(shí)施。最后，農(nóng)業(yè)水資源對(duì)農(nóng)業(yè)大省河南省來(lái)說(shuō)舉足輕重，可以針對(duì)農(nóng)業(yè)水資源的分配、使用、保護(hù)和污染防治等出臺(tái)專門的規(guī)章制度，在南水北調(diào)的大環(huán)境下，對(duì)農(nóng)業(yè)水資源的優(yōu)化配置進(jìn)行規(guī)制。

4.2 健全執(zhí)法監(jiān)督管理機(jī)制

農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置法律法規(guī)的完善為農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置奠定了基礎(chǔ)，但要讓法律法規(guī)發(fā)揮出應(yīng)有的效果，讓規(guī)定落到實(shí)處，必須加強(qiáng)政府及相關(guān)部門的執(zhí)法力度。執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)該積極主動(dòng)地履行職責(zé)，面對(duì)農(nóng)業(yè)水資源分配問(wèn)題，從實(shí)際情況出發(fā)，積極協(xié)調(diào)各部門，將矛盾預(yù)先解決。政府及相關(guān)部門在處理農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化分配問(wèn)題時(shí)，必須嚴(yán)格依照法律法規(guī)辦事，保證法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。農(nóng)民是使用農(nóng)業(yè)水資源的主體，但大多數(shù)農(nóng)民缺乏有效利用農(nóng)業(yè)水資源的科學(xué)知識(shí)，使用傳統(tǒng)灌溉方式不僅效率低下且浪費(fèi)水資源，政府及相關(guān)部門應(yīng)積極主動(dòng)地開展多項(xiàng)科學(xué)技術(shù)推廣活動(dòng)以及法律宣傳活動(dòng)，提高農(nóng)民節(jié)約農(nóng)業(yè)水資源意識(shí)，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率。

完善執(zhí)法管理與監(jiān)督機(jī)制是保障農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵，監(jiān)督機(jī)制的建立本身就是對(duì)立法執(zhí)法的監(jiān)督，社會(huì)公眾、工業(yè)用水單位以及農(nóng)民會(huì)監(jiān)督南水北調(diào)工程的建設(shè)，監(jiān)督水資源的分配和農(nóng)業(yè)水資源的優(yōu)化配置；同樣，政府及相關(guān)部門也會(huì)監(jiān)督公眾節(jié)約用水、合理用水，監(jiān)管生活污水和工業(yè)廢水的排放，監(jiān)督農(nóng)業(yè)用水的效率。

4.3 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水資源污染防治，健全農(nóng)業(yè)用水糾紛解決機(jī)制

河南省水資源污染嚴(yán)重，可利用的農(nóng)業(yè)水資源相對(duì)有限，除了要防止水污染進(jìn)一步擴(kuò)大，還應(yīng)采取積極措施治理已被污染的水資源[7]。南水北調(diào)建設(shè)工程務(wù)必要進(jìn)行廣泛的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，不能因?yàn)楣こ探ㄔO(shè)而破壞了生態(tài)平衡，污染了水資源。如果工程建設(shè)對(duì)水資源有影響，應(yīng)積極做好調(diào)查和求證，召開聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取專家和公眾的意見(jiàn)；還應(yīng)該對(duì)生活污水的排放進(jìn)行管理，避免生活污水污染地下水；對(duì)工業(yè)廢水的排放要進(jìn)行及時(shí)監(jiān)控、定期檢查，對(duì)沒(méi)有安裝凈化廢水設(shè)備或者排放超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)生產(chǎn)單位要嚴(yán)格依法處理，生態(tài)環(huán)境和水資源不能成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的犧牲品。

由于南水北調(diào)工程的復(fù)雜性和各區(qū)域與用水單位之間的用水競(jìng)爭(zhēng)，用水矛盾和糾紛不可避免，應(yīng)該事先制定好協(xié)調(diào)用水的法律規(guī)章，政府發(fā)揮協(xié)調(diào)各用水單位的職能，完善農(nóng)業(yè)用水糾紛解決機(jī)制。農(nóng)業(yè)用水糾紛可能發(fā)生在各級(jí)政府之間、政府及相關(guān)部門與農(nóng)民之間，也可能發(fā)生在農(nóng)業(yè)用水主體之間，可以針對(duì)不同的農(nóng)業(yè)用水糾紛類型，制定不同的糾紛解決方案。政府及部門之間應(yīng)相互協(xié)調(diào)；行政主體與行政相對(duì)人之間應(yīng)嚴(yán)格依法辦事，必要時(shí)行政相對(duì)人可提起行政訴訟；政府部門也要發(fā)揮主動(dòng)性，調(diào)解農(nóng)業(yè)用水主體之間的糾紛，幫助解決農(nóng)業(yè)用水糾紛，提高農(nóng)業(yè)水資源利用效率，達(dá)到農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置的目的。

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