開發(fā)區(qū)、上級行政區(qū)及開發(fā)區(qū)平臺的互動機制及信用傳導路徑

摘要：開發(fā)區(qū)平臺所發(fā)債券在我國城投債中占有相當大的比重。本文分析了開發(fā)區(qū)、上級行政區(qū)及開發(fā)區(qū)平臺之間的互動機制，闡述了開發(fā)區(qū)、上級行政區(qū)對開發(fā)區(qū)平臺信用水平的影響路徑，進而就如何提升開發(fā)區(qū)平臺信用水平提出幾點建議。

關鍵詞：開發(fā)區(qū) 投融資平臺 互動機制 信用水平

經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟開發(fā)區(qū)1（以下簡稱“開發(fā)區(qū)”）的數(shù)量及發(fā)展質量都有不同程度提高，這在很大程度上得益于開發(fā)區(qū)平臺2投融資建設職能的發(fā)揮?，F(xiàn)階段，開發(fā)區(qū)平臺已成為債券市場的重要參與主體，其通過發(fā)債融資，有力地支持了開發(fā)區(qū)的發(fā)展。2014年，我國開發(fā)區(qū)平臺發(fā)行債券305只，發(fā)行總額2647.47億元，占當年城投債3發(fā)行總額的22.51%。截至2014年末，我國有發(fā)債記錄的開發(fā)區(qū)平臺共計160家，占全部已發(fā)債城投企業(yè)的13.54%。

整體來看，開發(fā)區(qū)平臺的信用水平及融資能力對開發(fā)區(qū)的高效運行、債券市場的平穩(wěn)發(fā)展均有重要影響。開發(fā)區(qū)的上級行政區(qū)、開發(fā)區(qū)以及開發(fā)區(qū)平臺之間存在著清晰的互動機制和信用傳導路徑，并最終對開發(fā)區(qū)平臺的信用水平產(chǎn)生影響。

開發(fā)區(qū)與開發(fā)區(qū)平臺的互動機制

作為地方政府融資代理人的投融資平臺，是推動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。地方政府對投融資平臺的信用輸送以及投融資平臺對地方發(fā)展的推動作用，使兩者的信用水平具有很強的正相關性。相對于普通行政區(qū)而言，開發(fā)區(qū)建設具有非常突出的特征：開發(fā)強度大、資金投入量大、投資期集中、回報期長，而開發(fā)區(qū)自身財力積累相對有限，發(fā)展過程所需資金除上級政府給予的財政補助外，絕大部分依賴于開發(fā)區(qū)平臺開展的外部融資活動。因此，開發(fā)區(qū)發(fā)展與開發(fā)區(qū)平臺信用水平之間存在清晰的互動機制。

（一）通過發(fā)揮投融資職能，開發(fā)區(qū)平臺解決了區(qū)域建設資金困境

現(xiàn)階段我國大多數(shù)開發(fā)區(qū)處于“投資饑渴”狀態(tài)，這種狀態(tài)的出現(xiàn)源于開發(fā)區(qū)處于發(fā)展初期，依靠工業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐實體經(jīng)濟發(fā)展的模式尚未構建，區(qū)內企業(yè)的財稅創(chuàng)造能力相對于規(guī)模巨大的區(qū)塊開發(fā)資金需求而言，處于杯水車薪的狀態(tài)。

2013年，我國公開發(fā)債且數(shù)據(jù)相對完整的123家開發(fā)區(qū)年均一般預算收入僅為31.67億元，規(guī)模偏小。絕大部分開發(fā)區(qū)依賴“以區(qū)內土地出讓收入平衡項目前期開發(fā)投入”的發(fā)展模式，而土地出讓需要在完成一級開發(fā)后才能進行，土地前期開發(fā)資金投入與后期出讓收入回籠之間存在明顯的時間錯配，因而能否通過其他方式籌集資金以支撐前期土地開發(fā)是保障開發(fā)區(qū)運行的關鍵。由開發(fā)區(qū)政府主導成立、具有投融資職能的開發(fā)區(qū)平臺應運而生，并成為推動區(qū)域發(fā)展的重要力量。

作為具有法人資格的經(jīng)濟實體，開發(fā)區(qū)平臺可以開展包括銀行借款、信托借款、公開發(fā)債、私募債等在內的融資活動，融資能力相對較好。截至2013年末，我國已發(fā)債開發(fā)區(qū)平臺平均負債總額為90.07億元，其中平均有息債務為61.12億元。開發(fā)區(qū)平臺不斷發(fā)揮外部融資職能，為區(qū)域發(fā)展提供資金保障。

（二）作為城市開發(fā)商深度參與區(qū)內基礎設施建設，開發(fā)區(qū)平臺推動了城市建設

開發(fā)區(qū)平臺的主要業(yè)務為區(qū)塊開發(fā)、路網(wǎng)建設、工業(yè)廠房及商業(yè)配套設施建設、保障房建設等，部分開發(fā)區(qū)平臺從事區(qū)域內部分國有資產(chǎn)（廠房、辦公樓及商業(yè)設施）的運營等。與普通政府投融資平臺相比，開發(fā)區(qū)參與城市建設的程度更深，對城市發(fā)展也產(chǎn)生更強的帶動作用。

開發(fā)區(qū)平臺之所以能夠深度參與城市建設，一方面是由于我國開發(fā)區(qū)大多處在經(jīng)濟欠發(fā)達、城市功能尚不完備的邊緣地帶，城建基礎較為薄弱，國有資產(chǎn)管理體系尚未構建，而通過市政府派出形式組建的管委會在城市建設開發(fā)、經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)投資、國有資產(chǎn)及物業(yè)管理等方面存在明顯的人財物及經(jīng)驗的缺失，開發(fā)區(qū)的全面發(fā)展離不開另一種組織形式的參與，這為開發(fā)區(qū)平臺深度參與城市建設營造了較好的需求環(huán)境；另一方面，開發(fā)區(qū)平臺本身具有深度參與的客觀條件：一是開發(fā)區(qū)平臺作為獨立的企業(yè)法人，可以在一定程度上爭取利潤最大化，并在運行過程中提高生產(chǎn)要素利用率，符合城市運營的終極目標；二是開發(fā)區(qū)平臺聚集部分有專業(yè)技能的人才，并設置了相關部門，能夠彌補開發(fā)區(qū)在部分職能機構缺位、人員不足等方面的弊端，有作為城市運營商的客觀資源；三是開發(fā)區(qū)平臺介入?yún)^(qū)域開發(fā)的時期較早，從土地整理和路網(wǎng)建設做起，之后從事資產(chǎn)管理和產(chǎn)業(yè)運營，這既符合業(yè)務發(fā)展的階段性特征，也能滿足區(qū)域開發(fā)連貫性及一致性方面的要求。

（三）開發(fā)區(qū)政府在資產(chǎn)注入、資金補貼以及政府補助等方面的支持有力促進了開發(fā)區(qū)平臺的發(fā)展

地方政府通過資產(chǎn)劃撥等方式支持投融資主體發(fā)展是現(xiàn)階段投融資平臺發(fā)展的基本特征，開發(fā)區(qū)平臺也不例外。開發(fā)區(qū)政府將大規(guī)模的土地資產(chǎn)、區(qū)內廠房等無償劃入開發(fā)區(qū)平臺，使得平臺資產(chǎn)規(guī)模大幅增長，投融資能力相應有所提高。此外，部分開發(fā)區(qū)將區(qū)內用于租賃的廠房、商業(yè)物業(yè)、職工租賃住房等資產(chǎn)劃入開發(fā)區(qū)平臺，依托此類資產(chǎn)開展經(jīng)營活動，平臺能夠獲得部分相對穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，對自身造血能力形成重要補充。

在業(yè)務運行模式方面，開發(fā)區(qū)平臺將獲得其自身負責開發(fā)區(qū)塊后期大部分土地出讓凈收益，以補充其項目開發(fā)建設所需資金。盡管前期投資和后期獲益存在較大時間差，但鑒于城市土地有一定的稀缺性和變現(xiàn)能力，該種模式仍能對開發(fā)區(qū)平臺的良好運行提供支持。與此同時，開發(fā)區(qū)政府通過相關稅種的返還及稅收豁免，為平臺利潤增長提供了一定的保障。

開發(fā)區(qū)與上級行政區(qū)的互動機制

緊密的地理嵌入關系和生產(chǎn)要素頻繁輸入輸出，使得開發(fā)區(qū)與上級行政區(qū)有著“一榮俱榮、一損俱損”的互動關系，具體表現(xiàn)為：上級行政區(qū)通過資源配置、政策傾斜等方式提供開發(fā)區(qū)正常運行所需的多種生產(chǎn)要素，如土地供給、稅收優(yōu)惠、財稅獨立、封閉運行等，這表現(xiàn)為上級行政區(qū)對開發(fā)區(qū)的作用力；開發(fā)區(qū)作為區(qū)域內經(jīng)濟發(fā)展的有生力量，在實現(xiàn)自身快速發(fā)展的同時，通過技術外溢、產(chǎn)業(yè)引導、城市建設等途徑帶動上級行政區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，由此表現(xiàn)為開發(fā)區(qū)對上級行政區(qū)的反作用力。在經(jīng)濟發(fā)展適度、規(guī)劃合理的前提下，上述作用力與反作用力可交替循環(huán)，開發(fā)區(qū)與上級行政區(qū)在這種循環(huán)中實現(xiàn)各自的發(fā)展（參見圖1）。

圖1 開發(fā)區(qū)和上級行政區(qū)的互動關系圖

資料來源：大公國際整理

（一）上級行政區(qū)對開發(fā)區(qū)的作用

1.上級行政區(qū)的資源輸出構成了開發(fā)區(qū)設立和發(fā)展的物質基礎

開發(fā)區(qū)的發(fā)展得益于充足且有效的資源在特定區(qū)域內集中、合理配置，在此過程中有兩個方面需要關注：

一是資源必須“充足且有效”，其中充足是資源數(shù)量的體現(xiàn)，有效是資源質量的反映。開發(fā)區(qū)正常運轉所需資源包括：土地資產(chǎn)、道路等市政配套、供水供電體系、人力資源配置、信息系統(tǒng)供應以及金融服務、技能培訓等。對于初始設立的開發(fā)區(qū)而言，這些資源的輸出方基本為上一級行政區(qū)。由此，上級行政區(qū)是否有足夠強的經(jīng)濟財政實力、充足的資源儲備、完善的社會管理體系等，直接決定著開發(fā)區(qū)所能獲得資源的品質。

二是需要“合理配置”，因地制宜并按照合適的比率對各生產(chǎn)要素進行組合是充分發(fā)揮資源利用效率的關鍵條件。在特定區(qū)域內，工業(yè)、商業(yè)及住宅用地如何分配，產(chǎn)業(yè)如何定位和引進，人力成本如何配備，需要根據(jù)開發(fā)區(qū)的具體情況設計。而設計的依據(jù)正是上級行政單位在開發(fā)區(qū)設立初期所開展的各項調研和規(guī)劃。如果上級政府調研不充分、規(guī)劃不合理，只能導致開發(fā)區(qū)陷入產(chǎn)業(yè)布局分散、投資重復浪費等誤區(qū)。如現(xiàn)階段部分沿海開發(fā)區(qū)大舉發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)，開發(fā)區(qū)的運行對土地開發(fā)及出讓過度依賴，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟抗風險能力很弱；中西部部分開發(fā)區(qū)在上級政府的規(guī)劃下，集中投資發(fā)展技術含量較低的光伏、光電產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)周期性波動明顯，開發(fā)區(qū)缺乏長期穩(wěn)定且可持續(xù)發(fā)展的內生動力。

綜上所述，上級行政區(qū)是開發(fā)區(qū)發(fā)展所需資源的輸出方，輸出資源是否數(shù)量足夠、質量達標、比率合理取決于開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟實力和管理能力。

2.上級政府所支持的管理模式創(chuàng)新及給予的政策傾斜為開發(fā)區(qū)的發(fā)展提供制度保障

在我國，發(fā)展初期的開發(fā)區(qū)屬于工業(yè)驅動型經(jīng)濟功能區(qū)，開發(fā)區(qū)獲取各項政策優(yōu)惠、進行管理模式創(chuàng)新的出發(fā)點均是為了便利區(qū)內各項經(jīng)濟社會活動的開展。普通行政區(qū)通過架構齊全的人民政府開展社會管理工作，并在相關法律及國務院、各部委所制定的規(guī)章制度框架下進行各項事務活動，管理模式和政策供給相對固定。在管理體制方面，與普通行政區(qū)不同，開發(fā)區(qū)由上級政府在國務院總體發(fā)展方針的指導下，自主制定區(qū)域發(fā)展模式，并進行適度的制度創(chuàng)新?，F(xiàn)階段大部分開發(fā)區(qū)均經(jīng)上級政府批復設立管委會，該管委會屬于上級政府的派出機構，同時設置財政局并設立一級財政金庫。管委會作為開發(fā)區(qū)的一級政府，管理區(qū)域內各項工作，并在上級政府授權范圍內配置部分職能部門，由此實現(xiàn)經(jīng)濟社會管理權限的下放。比如，與開發(fā)區(qū)建設和招商引資等相關的多項事務能夠在開發(fā)區(qū)內完成審批等流程，節(jié)約了人力和物力?？傮w來看，上級政府所支持開展的管理體制創(chuàng)新符合開發(fā)區(qū)發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟的要求，能夠提高區(qū)內各項事務運行效率，為開發(fā)區(qū)發(fā)展提供較好的制度保障。

在政策優(yōu)惠方面，除了普通行政區(qū)能夠獲得的特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策外，開發(fā)區(qū)還能夠在入駐企業(yè)稅收返還、土地出讓收入封閉運行和滾動開發(fā)、財政貼息保障基礎設施建設等方面得到較多的政策優(yōu)惠。在對充足且有效的資源進行合理配置的過程中，稅收優(yōu)惠無疑是加速社會化生產(chǎn)的潤滑劑，能夠進一步提高開發(fā)區(qū)發(fā)展質量。而上述優(yōu)惠政策的給予方正是上級政府（部分為中央政府），上級行政區(qū)的政策供給也將對開發(fā)區(qū)的運行產(chǎn)生較大影響。

此外，上級行政單位在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會管理、金融創(chuàng)新等方面的發(fā)展思路也將對開發(fā)區(qū)的運行形成示范效應，進而對開發(fā)區(qū)產(chǎn)生積極作用。

（二）開發(fā)區(qū)對上級行政區(qū)的作用

1.開發(fā)區(qū)是地方經(jīng)濟增長的有生力量，較多的技術外溢和產(chǎn)業(yè)引導能夠推動上級行政區(qū)的經(jīng)濟增長

我國開發(fā)區(qū)的突出特點是：國家及當?shù)卣ㄟ^行政力量集中較多的資源用于區(qū)域的連片開發(fā)，政策傾斜明顯，規(guī)模優(yōu)勢較為突出。由此，開發(fā)區(qū)享有其他行政區(qū)所不具有的資源優(yōu)勢，經(jīng)濟保持較快發(fā)展并成為當?shù)亟?jīng)濟重要的增長極。2013年前9個月，我國納入統(tǒng)計范圍的200家經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4.88萬億元，財政收入0.95萬億元，同比增速分別高于全國9.73個和11.65個百分點。開發(fā)區(qū)已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的有生力量。以蘇州工業(yè)園為例，2013年蘇州工業(yè)園實現(xiàn)GDP1910億元，一般預算收入207億元，同比分別增長8.52%和11.89%，增速分別高于蘇州市0.12個和2.29個百分點。

此外，開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟功能區(qū)，發(fā)展規(guī)劃及政策傾斜均使其在資金籌集及運用、項目選擇及評估、技術引進及創(chuàng)新等方面具有天然的比較優(yōu)勢，并將這些優(yōu)勢逐步轉化為較強的產(chǎn)業(yè)培育能力和技術創(chuàng)新能力。而技術和產(chǎn)業(yè)配置本身具有較強的外部性，開發(fā)區(qū)所擁有的先進技術和產(chǎn)業(yè)配置能力可較快傳導至周邊區(qū)域，并通過與周邊其他要素的融合及協(xié)同作用，凸顯綜合效益，對當?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)生很強的帶動作用。例如，截至2014年末，廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)已成為華南地區(qū)外資企業(yè)和高新技術企業(yè)最密集的區(qū)域，聚集了2000多家科技企業(yè)和100多家世界500強項目，高新技術產(chǎn)品產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重超過50%，研發(fā)投入占GDP的3.9%?；谳^強的技術創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)競爭力，廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)以不到廣州市1%的土地面積創(chuàng)造了廣州市1/4的工業(yè)產(chǎn)值、1/3的外資和進出口，對廣州市電子信息、精細化工等主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到良好的帶動作用。

2.開發(fā)區(qū)經(jīng)濟及建設活動的開展引發(fā)城市空間結構變化，有助于城鎮(zhèn)化的推進

受歷史因素的影響，我國大多數(shù)地區(qū)主城區(qū)面積不大，早期城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口的內遷而導致的民宅和商業(yè)配套的逐步外擴，但受土地利用、舊區(qū)改造等因素影響進度較慢。而開發(fā)區(qū)的設立，使早期發(fā)展滯后的遠郊城區(qū)在城市建設方面快速推進，在經(jīng)濟實力上迅速增強，原有面積較小的主城區(qū)在短時間內實現(xiàn)區(qū)域面積的爆發(fā)式增長。

此外，在傳統(tǒng)主城區(qū)構建模式下，地方經(jīng)濟及政治中心集中在主城區(qū)的中心片區(qū)，經(jīng)濟和政治資源過于集中，同時住宅區(qū)的密集也限制工商業(yè)的發(fā)展，因而以中心片區(qū)為核心、主導產(chǎn)業(yè)為半徑的城市格局無法形成，城市化進程相對緩慢。而開發(fā)區(qū)多處于城市的邊緣地帶，在布局及規(guī)劃合理的情況下，通過開發(fā)區(qū)建設的推進形成邊緣地區(qū)中心地帶，并與主城區(qū)的核心區(qū)域相呼應，多核的城市體系能更好地發(fā)揮中心區(qū)域的輻射和帶動作用。多核城市結構的形成及其對當?shù)亟?jīng)濟較強的帶動力，在實力較強和區(qū)域面積較大的地帶更容易體現(xiàn)。

3.開發(fā)區(qū)能夠創(chuàng)造較多的就業(yè)機會，緩解人口和社會壓力

目前，我國開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)以制造業(yè)、采礦業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)為主，數(shù)據(jù)顯示，我國開發(fā)區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值中制造業(yè)及采礦業(yè)合計貢獻超過90%。由于制造業(yè)屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)，可以吸納較多勞動力。此外，商品流通、商業(yè)配套以及公用事業(yè)的完善也能夠支持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造大量的就業(yè)機會。

綜上所述，開發(fā)區(qū)的發(fā)展離不開上級行政區(qū)的主動培育，而上級行政區(qū)財稅創(chuàng)造能力的提升也需以開發(fā)區(qū)為支點進行撬動，兩者間培育與反哺的關系促進各自實現(xiàn)較快發(fā)展。盡管部分開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中面臨發(fā)展激進、債務快速增長、對土地出讓收入過度依賴、產(chǎn)業(yè)配置不合理、經(jīng)營風險偏大等問題，但開發(fā)區(qū)與上級行政區(qū)之間的良性互動關系不容質疑，正是這種互動使開發(fā)區(qū)與上級行政區(qū)具有不可分割的信用聯(lián)系。

開發(fā)區(qū)、上級行政區(qū)對開發(fā)區(qū)平臺信用水平的影響路徑

影響投融資平臺信用水平的因素有很多，如區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、投融資平臺發(fā)展政策、開發(fā)區(qū)投融資體制以及開發(fā)區(qū)財務狀況等，在此不予贅述。對于開發(fā)區(qū)平臺而言，除上述常規(guī)影響因素外，開發(fā)區(qū)、上級行政區(qū)的發(fā)展水平也將通過下述傳導機制作用于開發(fā)區(qū)平臺的信用能力（參見圖2）。

圖2 開發(fā)區(qū)、上級行政區(qū)對開發(fā)區(qū)平臺信用傳導路徑圖

資料來源：大公國際整理

開發(fā)區(qū)對區(qū)屬平臺信用水平的影響路徑較為簡單，即開發(fā)區(qū)政府通過資產(chǎn)劃撥、政策傾斜和財政支持等方式為開發(fā)區(qū)平臺提供較強的信用保障。

上級行政區(qū)對開發(fā)區(qū)平臺的信用傳導作用通過兩者的互動機制實現(xiàn)，具體表現(xiàn)為下述兩種路徑：

一種是間接傳導路徑。開發(fā)區(qū)所屬的上級行政區(qū)通過資源供給和政策傾斜實現(xiàn)對開發(fā)區(qū)的信用輸出，經(jīng)濟實力較強的上級行政區(qū)對戰(zhàn)略地位突出的開發(fā)區(qū)具有較強的信用輸送能力和意愿；開發(fā)區(qū)政府對區(qū)內所屬投融資平臺通過資產(chǎn)劃撥、業(yè)務授權以及資金支持等方式提供較為可靠的信用保障，運行體制完善且經(jīng)濟體量較大的開發(fā)區(qū)對承擔主要職能投融資平臺的保障能力相對突出。

另一種是直接傳導路徑。即對于部分與上級行政區(qū)有直接資金往來和業(yè)務聯(lián)系的開發(fā)區(qū)平臺，上級行政區(qū)的信用輸出能繞過開發(fā)區(qū)政府作用于平臺，從而使得開發(fā)區(qū)平臺獲得更為直接的信用保障。

盡管現(xiàn)階段開發(fā)區(qū)的融資意識及風控能力、開發(fā)區(qū)平臺的管理水平及投融資主體地位等因素均會在某種程度上影響上述信用傳導的質量和效率，但縱觀我國開發(fā)區(qū)平臺、開發(fā)區(qū)以及上級行政區(qū)的相關指標，筆者發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟實力較強的上級行政區(qū)所轄開發(fā)區(qū)的發(fā)展水平通常較高，而開發(fā)區(qū)所屬平臺的主要信用風險指標表現(xiàn)較好。

提升開發(fā)區(qū)平臺信用水平的幾點建議

開發(fā)區(qū)、上級行政區(qū)及開發(fā)區(qū)平臺之間具有非常緊密的聯(lián)系，三者間的信用水平通過前述機制能夠有效傳導。為防控開發(fā)區(qū)平臺的風險，現(xiàn)階段國家相關部門先后在開發(fā)區(qū)管理、開發(fā)區(qū)平臺運作及融資模式調整等方面出臺新規(guī)。筆者認為可從以下方面進行完善，提升開發(fā)區(qū)平臺的信用水平。

（一）理順開發(fā)區(qū)與上級行政區(qū)的反哺及培育機制，明確上下級之間有效的資源供給及反哺路徑

開發(fā)區(qū)與上級行政區(qū)之間存在明顯的互動機制，建議上級行政區(qū)明確開發(fā)區(qū)管理的歸口部門，加強對開發(fā)區(qū)的調研，及時了解開發(fā)區(qū)發(fā)展所面臨的困境，并通過相對穩(wěn)定的模式、合理的規(guī)劃向開發(fā)區(qū)配置有效資源。同時，健全完善相關制度，使開發(fā)區(qū)在相對穩(wěn)定且連續(xù)的財稅分成體制下實現(xiàn)對上級行政區(qū)的反哺。

（二）厘清開發(fā)區(qū)政府與平臺的權責關系，減少不合理的行政干預

現(xiàn)階段國家在地方政府債務、平臺投融資等方面頒布多項法規(guī)，旨在明確政府與平臺在債權債務方面的關系。開發(fā)區(qū)平臺也需要逐步擺脫融資代理人和獨立企業(yè)法人的兩重性困境，逐步創(chuàng)新自身的業(yè)務范圍及模式，在政府業(yè)務中厘清雙方權責，主動參與競爭性、具有經(jīng)營收益的業(yè)務，減少政府對于自身經(jīng)營的不正當干預。

（三）積極引入社會資本和人力資源，提高開發(fā)區(qū)平臺的經(jīng)營能力

隨著國家對地方政府投融資體制的深度調整，未來開發(fā)區(qū)平臺主要依靠政府信用來運行的模式將逐步被修正，其作為一般工商企業(yè)的屬性將逐步凸顯。同時，鑒于開發(fā)區(qū)現(xiàn)有的財力仍不足以支撐其快速發(fā)展所需的大量資金，開發(fā)區(qū)平臺需要學習先進的資本管理技術和經(jīng)驗，適時引入社會資本，采用PPP等模式參與城市開發(fā)，并將城市建設與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營有效結合，實現(xiàn)資本在園區(qū)深度開發(fā)過程中的合理配置，最終提升自身的抗風險能力。

注：

1.經(jīng)濟開發(fā)區(qū)是指一個國家或地區(qū)為吸引外部生產(chǎn)要素、促進自身經(jīng)濟社會發(fā)展，通過行政批復的方式劃定，獲得較多資源配置和政策傾斜，實行特定管理體制的功能區(qū)。

2.開發(fā)區(qū)平臺一般是由開發(fā)區(qū)政府或所轄機構出資成立的，主要從事土地開發(fā)、基礎設施建設、園區(qū)運營等政府指定或委托事務的，擁有法人資格的經(jīng)濟實體。本文以經(jīng)濟財政實力相對較強、體制構建相對完善、信息披露相對完整的國家級開發(fā)區(qū)及國家級開發(fā)區(qū)平臺作為主要研究對象。

3.本文所指城投債為依據(jù)相關標準，納入大公國際資信評估有限公司統(tǒng)計范圍的城投企業(yè)所發(fā)行的債券。

作者單位：大公國際資信評估有限公司

責任編輯：印穎 劉穎

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