如何做到食品安全全程管控

【題記】食品安全關(guān)乎民生，是非常重要的一個(gè)問(wèn)題。近年來(lái)，雖然在各方共同努力下，食品安全工作取得了一定成效，但食品安全問(wèn)題仍然易發(fā)多發(fā)。今年我國(guó)對(duì)2009年制定的《食品安全法》進(jìn)行了修訂，加強(qiáng)了食品的全程監(jiān)管。本刊這期“圓桌會(huì)議”欄目，圍繞食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全信息公開(kāi)、食品安全追溯體系，以及食品安全應(yīng)急管理等問(wèn)題展開(kāi)討論。

從立法層面上實(shí)施食品安全的管控

2009年制定的《食品安全法》在今年4月進(jìn)行了修改，10月開(kāi)始實(shí)施，這五年來(lái)，作為一部食品安全的專門法，在管控食品問(wèn)題上是否起到了實(shí)質(zhì)性的效果？

許謹(jǐn)（上海市食品藥品監(jiān)督管理局黨委委員、副局長(zhǎng)）：2009年的《食品安全法》從整體上來(lái)看是一部比較完備的法律體系。從它的立法理念、制度的設(shè)計(jì)上來(lái)說(shuō)，都是比較先進(jìn)的。當(dāng)初立法的時(shí)候，是完全按照國(guó)際上對(duì)食品安全的鑒定和一些好的做法借鑒吸收到我們這部法律當(dāng)中的。原來(lái)我們稱食品衛(wèi)生，是針對(duì)生產(chǎn)加工過(guò)程當(dāng)中以保證食品安全采取的一些條件和措施，在概念上只限于它的操作過(guò)程。而世界衛(wèi)生組織對(duì)食品安全的定義實(shí)際上是一個(gè)全面的要求，不光是過(guò)程，是要從原料開(kāi)始一直到過(guò)程都應(yīng)該使消費(fèi)者不受到傷害，是食品安全的概念。當(dāng)時(shí)我們?cè)趯?duì)這兩個(gè)定義鑒定的時(shí)候取了一個(gè)折衷的定義，沿襲了一個(gè)食品衛(wèi)生法當(dāng)中對(duì)于衛(wèi)生的一個(gè)定義。

食品無(wú)毒無(wú)害，這是食品安全的起碼條件，同時(shí)還有一個(gè)就是要有營(yíng)養(yǎng)。因?yàn)槿水吘故且粋€(gè)有機(jī)體，有新陳代謝的要求，要提供身體機(jī)能必要的營(yíng)養(yǎng)。不能對(duì)人體造成傷害，急性的、亞急性的、慢性的，都不能造成傷害，這是我們國(guó)家《食品安全法》的規(guī)定。在這部法律中，有一些制度也是吸收了國(guó)外的先進(jìn)理念，比如說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)分析的理念，標(biāo)準(zhǔn)、召回和事故的處理等這些都是比較先進(jìn)的理念。

那么，從實(shí)施效果來(lái)看呢，2009年實(shí)施《食品安全法》到現(xiàn)在以來(lái)，對(duì)我們食品安全的工作的確是有一個(gè)極大的促進(jìn)作用。有這幾個(gè)情況來(lái)說(shuō)明：第一個(gè)，可以說(shuō)我們開(kāi)始建立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系，這個(gè)體系到現(xiàn)在為止全國(guó)有將近400萬(wàn)的數(shù)據(jù)。2005年的時(shí)候，衛(wèi)生部委托我們上海進(jìn)行抽驗(yàn)建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，當(dāng)時(shí)只有450個(gè)數(shù)據(jù)。第二個(gè)，自從食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作2009年《食品安全法》出臺(tái)以后，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作是從無(wú)到有。我們的風(fēng)險(xiǎn)分析有三個(gè)組成部分，一是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，要對(duì)食品進(jìn)行監(jiān)測(cè)、分析和采樣；二是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)之后要對(duì)于采樣進(jìn)行評(píng)估，并得到一個(gè)結(jié)果是不是對(duì)人體產(chǎn)生危害，如何來(lái)管控這種危害；三是對(duì)社會(huì)有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)交流，得到哪些產(chǎn)品能向社會(huì)發(fā)布，哪些產(chǎn)品要采取控制措施，哪些產(chǎn)品是對(duì)老百姓沒(méi)有傷害的，這些是大家比較關(guān)注的，我們必須要和大家說(shuō)清楚。第三個(gè)就是，食品安全標(biāo)準(zhǔn)在清理、整合中越來(lái)越受到關(guān)注，在2009年之前，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比較散，有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、有部門標(biāo)準(zhǔn)，都在打架到底采用哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。比如說(shuō)瘦肉精，農(nóng)業(yè)部有農(nóng)業(yè)部的標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生部有衛(wèi)生部的標(biāo)準(zhǔn)，而且這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還不一樣。所以在《食品安全法》出臺(tái)的時(shí)候就要求把標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合。到今年為止，我們大概整合了1000多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。跟國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家比起來(lái)，跟歐盟、美國(guó)比起來(lái)，我們還是有差距的。所以這方面我們要進(jìn)一步加強(qiáng)。第四個(gè)，我們可以看到，國(guó)家食品安全監(jiān)管體制也有所改革，原來(lái)是分段管理，現(xiàn)在是從分段管理變成兩家為主，農(nóng)產(chǎn)品這一塊種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部來(lái)管；從生產(chǎn)加工到流通消費(fèi)一直到餐飲消費(fèi)都是歸到食藥監(jiān)來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，其他的部門也有相應(yīng)的職責(zé)，但主要是這兩個(gè)部門。

為什么這次要對(duì)2009年的《食品安全法》進(jìn)行修訂？它存在哪些不足之處？

許謹(jǐn)（上海市食品藥品監(jiān)督管理局黨委委員、副局長(zhǎng)）：2009年的《食品安全法》包括體制建設(shè)存在著一些問(wèn)題，對(duì)該法進(jìn)行修訂，主要原因有幾個(gè)。一是，我們認(rèn)為必須要以法律形式固定監(jiān)管體制改革成果，來(lái)完善監(jiān)管制度機(jī)制。按照國(guó)務(wù)院的有關(guān)文件要求規(guī)定，要建立統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從原來(lái)三個(gè)部門的分段監(jiān)管組合成一個(gè)部門監(jiān)管。全國(guó)人大幾次開(kāi)會(huì)的時(shí)候都提出過(guò)，這個(gè)呼聲比較高。同時(shí)也考慮到食用農(nóng)產(chǎn)品這一塊到底怎么來(lái)弄，因?yàn)樵瓉?lái)有一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)，又有一個(gè)食品安全法。農(nóng)產(chǎn)品在進(jìn)入流通環(huán)節(jié)以后，到了生產(chǎn)企業(yè)以后到底怎么管，到底算食品還是算食用農(nóng)產(chǎn)品，這個(gè)一直有爭(zhēng)議。這一次還考慮到食品添加劑的問(wèn)題，因?yàn)槭称酚写罅康拿襟w曝光的事件。在食品添加劑的使用方面，我們一邊說(shuō)食品添加劑有兩個(gè)問(wèn)題“兩超一非”?！皟沙笔鞘称诽砑觿?，超范圍、超劑量使用，不該加的加了，不該加那么多的多加了?！耙环恰本褪欠鞘秤梦镔|(zhì)把它添加到食品中，這實(shí)際上不是食品添加劑。大量食品添加劑的使用還是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)、消費(fèi)環(huán)節(jié)。

二是，要建立最嚴(yán)厲的懲處制度，發(fā)揮重點(diǎn)治亂威懾作用。人大代表、政協(xié)委員一直在說(shuō)，這個(gè)要嚴(yán)懲。在食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，食品違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為依然存在，食品安全事件一直時(shí)有發(fā)生的情況下，如何來(lái)提高法律的威懾力，怎么來(lái)建立一個(gè)嚴(yán)懲、重處的制度，在這方面也要做一些修訂的內(nèi)容。當(dāng)時(shí)2007年的時(shí)候國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一條特別規(guī)定，這條特別規(guī)定是在原來(lái)的食品安全監(jiān)管和一些其他的健康相關(guān)產(chǎn)品的基礎(chǔ)上有一個(gè)重懲嚴(yán)處的機(jī)制。為了把這個(gè)機(jī)制再延續(xù)下去，當(dāng)時(shí)2009年《食品安全法》也做了一些調(diào)整，做了調(diào)整以后感覺(jué)到現(xiàn)在還不夠，因此在這次新修訂的過(guò)程當(dāng)中要加強(qiáng)。

現(xiàn)在我們?cè)谑称钒踩珕?wèn)題上存在著一些不容忽視的問(wèn)題，一個(gè)是由微生物引起的食源性疾病，這是食物中毒中的一個(gè)重中之重。最近搞社會(huì)綜合治理，也存在這個(gè)問(wèn)題。哪些吃了不會(huì)倒下的，吃了倒下的就是食物中毒，這個(gè)工作從世界衛(wèi)生組織的情況來(lái)看，是全世界關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)。從我們內(nèi)部來(lái)說(shuō)，我們從事食品安全工作、管理的同志來(lái)說(shuō)這個(gè)工作還是非常重要的。

第二個(gè)是存在著化學(xué)性污染的問(wèn)題，這個(gè)大家可能比較關(guān)注，農(nóng)殘、獸殘、重金屬、天然毒素、有機(jī)污染物等。第三個(gè)是非食用物質(zhì)的添加，這個(gè)也存在重要的問(wèn)題。第四個(gè)還有食品摻假欺詐，這些犯罪行為都是我們目前比較關(guān)注的重要問(wèn)題。

第三，我們認(rèn)為必須要從立法的層面上來(lái)完善監(jiān)管制度，解決當(dāng)前食品安全管理存在的突出問(wèn)題。這些監(jiān)管制度有些是新情況新問(wèn)題，有些老法規(guī)定沒(méi)有涉及的，在法律修訂的過(guò)程中取得了進(jìn)一步完善。比如說(shuō)我們進(jìn)一步重點(diǎn)討論了全城網(wǎng)絡(luò)的問(wèn)題，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程的控制，原來(lái)我們總是說(shuō)從源頭，從田頭到餐桌，這是一個(gè)大的全過(guò)程控制，實(shí)際上具體到某一個(gè)環(huán)節(jié)、某一個(gè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，也有一個(gè)全程控制的要求，它是有一個(gè)相對(duì)的概念在里面。生產(chǎn)企業(yè)從原料開(kāi)始一直到他的生產(chǎn)架構(gòu)，到最后產(chǎn)品的檢驗(yàn)、倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)榷紤?yīng)該是一個(gè)全過(guò)程的控制。還有網(wǎng)絡(luò)食品交易，這是一個(gè)新興食品經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)，原來(lái)的《食品安全法》中對(duì)這一塊沒(méi)有設(shè)置監(jiān)管，缺乏法律依據(jù)。還有就是保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等特殊食品的監(jiān)管缺乏法律制度保障。

這次《食品安全法》修訂的主要內(nèi)容有哪些？

許謹(jǐn)（上海市食品藥品監(jiān)督管理局黨委委員、副局長(zhǎng)）：這次的修訂，采用了一個(gè)中修的方式，就是不改變?cè)?，從原?lái)的10章104條，增加到10章154條，修改條款70%。有些文字和表述都做了一些修訂，同時(shí)結(jié)合國(guó)情，不是完全追究法律本身完全意義上的高大上，這部法主要是考慮到它的可操作性和執(zhí)行力的情況到底怎么樣，不能過(guò)于理想化。從這個(gè)修法的原則當(dāng)中，也考慮到一個(gè)問(wèn)題，就是我們將來(lái)食品安全的工作是實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治這么一個(gè)理念，將來(lái)這四大塊是我們工作的一個(gè)原則，基本上要朝這個(gè)方向來(lái)進(jìn)行推進(jìn)。我大概歸納了一下，有十二個(gè)方面的修改：第一，關(guān)于食安法的調(diào)整范圍。農(nóng)產(chǎn)品這一塊將“食品流通”修改為“食品銷售”。第二，食品安全監(jiān)管體制通過(guò)法律的形式予以固化，包括國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)和國(guó)務(wù)院其他的一些監(jiān)管部門，食藥監(jiān)總局、衛(wèi)計(jì)委、質(zhì)檢總局和出入境、農(nóng)業(yè)部等等這些職責(zé)方面都有了一個(gè)明確的規(guī)定。第三，地方政府在食品安全中承擔(dān)的責(zé)任和工作。這一次我們市商委會(huì)匯報(bào)的時(shí)候聽(tīng)取市人大代表的意見(jiàn)，原來(lái)我們一直口頭上說(shuō)地方政府對(duì)于食品安全的總責(zé)。人大代表提出這個(gè)太籠統(tǒng)了，到底什么是總責(zé)？按照《食品安全法》新修訂的要求就是對(duì)本行政區(qū)域食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)，就改為負(fù)責(zé)不是負(fù)總責(zé)。第四，食用農(nóng)產(chǎn)品的管理。明確到了生產(chǎn)和流通管理由食藥監(jiān)按照食品來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任，在《食品安全法》中都進(jìn)行了一些明確的規(guī)定。特別是對(duì)農(nóng)藥這一塊，寫進(jìn)了《食品安全法》里，這樣一來(lái)就跟我們的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》進(jìn)行了一個(gè)有效銜接。這個(gè)法律當(dāng)中特別是把劇毒、高毒、高殘留農(nóng)藥的管理要求予以了明確，隨著我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)在還有一個(gè)城鄉(xiāng)差異，將來(lái)在發(fā)展以后將逐步進(jìn)行調(diào)整。但是現(xiàn)在明確了劇毒、高毒農(nóng)藥不得用于瓜果、蔬菜、茶葉、中草藥材等國(guó)家規(guī)定的農(nóng)作物。這四大類目前是不能用的。第五，社會(huì)的共治。在這一塊中有一些非常好的內(nèi)容，包括協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、市民有獎(jiǎng)舉報(bào)還有食品安全的信息發(fā)布都跟《消法》進(jìn)行了一些銜接。

第六，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任，這一章是放在了第四章分為四節(jié)，對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任予以了明確，各個(gè)環(huán)節(jié)上都有一些要求。第七，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)示管理，這一塊也是面臨了一個(gè)新的問(wèn)題，轉(zhuǎn)基因食品。但是《食品安全法》這一次對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品只有一個(gè)標(biāo)識(shí)管理的要求，轉(zhuǎn)基因的食品前面是關(guān)于農(nóng)業(yè)部的相關(guān)管理要求，對(duì)于食品進(jìn)入生產(chǎn)加工流通環(huán)節(jié)以后才是對(duì)于標(biāo)簽管理的要求。第八，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)食品交易的問(wèn)題，這個(gè)也是比較關(guān)注的一個(gè)事情，特別是對(duì)于網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)，如何來(lái)加強(qiáng)管理，新的《食品安全法》上有一些義務(wù)上面的要求。第九，特殊食品的管理，這是在這次新法修訂的過(guò)程當(dāng)中專門作為一節(jié)來(lái)進(jìn)行表述。原來(lái)沒(méi)有這個(gè)概念，這是新創(chuàng)立的一個(gè)概念，它主要包括三大類，保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品。

保健食品，大家都知道有一個(gè)藍(lán)帽子，保健食品要通過(guò)注冊(cè)來(lái)進(jìn)行管理。保健食品主要的問(wèn)題是在生產(chǎn)加工過(guò)程中的違法添加藥物，還有就是在宣傳的過(guò)程當(dāng)中夸大宣傳，特別是到社區(qū)騙取老年人的錢。這一塊也是需要進(jìn)一步加強(qiáng)的。

特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品，原來(lái)也是沒(méi)有的，以前有這個(gè)東西，大概全國(guó)批了有60個(gè)左右。以前是按照藥來(lái)批準(zhǔn)的，主要是用于臨床，消化道病人的吸收不好就要在醫(yī)學(xué)上進(jìn)行一些特殊用途的配方食品輔助于治療。南京解放軍總醫(yī)院在治療消化道方面很有成就，曾經(jīng)有個(gè)病人，缺少正常人當(dāng)中有的治療腸道的菌群，就沒(méi)辦法吸收和消化，到哪里都治不好，就缺這個(gè)東西，后來(lái)到南京解放軍總醫(yī)院之后就把正常的菌群種植進(jìn)去，后來(lái)就在南京解放軍總醫(yī)院治療好了。像這類患者就需要這種東西，衛(wèi)計(jì)委就將這個(gè)作為食品來(lái)管理。

嬰幼兒配方食品，實(shí)際上是一個(gè)限定性的概念，主要是用牛奶和豆激為原料的產(chǎn)品。嬰幼兒吃的其他的東西餅干和糖果都屬于這個(gè)概念。

第十，小作坊、食品攤販等監(jiān)管。這塊按照《食品安全法》的要求做了一些調(diào)整，原來(lái)的老法是由省、自治區(qū)、直轄市、人大來(lái)進(jìn)行制定。經(jīng)過(guò)這幾年的實(shí)踐以后，由人大來(lái)進(jìn)行制定可能會(huì)有一點(diǎn)難懲，所以這次就調(diào)整為由省、自治區(qū)、直轄市制定就可以了，等于是放寬了一個(gè)條件。第十一，快速檢測(cè)，我們食品安全中需要快速檢測(cè)來(lái)進(jìn)行快速的判定，用數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)話。原來(lái)我們的快速檢測(cè)只是做一個(gè)篩查使用，不合格的要送到實(shí)驗(yàn)室再進(jìn)行定量的分析，這樣來(lái)作為一個(gè)執(zhí)法的依據(jù)?？焖贆z測(cè)的結(jié)果不能作為執(zhí)法的依據(jù)，這次新的《食品安全法》對(duì)這個(gè)做了一個(gè)規(guī)定，如果采用國(guó)家規(guī)定的快速檢測(cè)方法進(jìn)行抽檢的話，不合格可以作為行政處罰的依據(jù)。國(guó)家總局會(huì)在這一方面出一個(gè)目錄、方法做一個(gè)統(tǒng)一的要求。

第十二，加大了違法懲處力度，一是行政處罰的力度，二是突出了民事賠償責(zé)任，三是增加了行刑銜接規(guī)定。從行政處罰的力度來(lái)說(shuō)，提高了罰款金額的貨值金額，包括最高罰款提高到了二十萬(wàn)元。還有一些禁入限制，明確被吊銷許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，自處罰決定作出之日起五年內(nèi)不得申請(qǐng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可。特別是對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在一年內(nèi)累計(jì)三次因違反食安法規(guī)定受到責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證以外處罰的，規(guī)定由執(zhí)法部門責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、直至吊銷許可證。原來(lái)是鑒定情節(jié)嚴(yán)重為兩次以上，到底含不含兩次，問(wèn)題又來(lái)了，兩次以上是不同的違法行為，還是兩個(gè)相同的違法行為，這些都很難鑒定。這次就很清楚，累計(jì)三次，只要不是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證以外，其他的行政處罰你有三次就可以吊證。這也加大了行政處罰力度，特別增加了對(duì)用非食品原料生產(chǎn)食品等嚴(yán)重違法行為，規(guī)定了行政拘留，可以采取一些拘留的措施。

從民事賠償責(zé)任上來(lái)說(shuō)，包括網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者和場(chǎng)地的主體，這些都有一個(gè)民事的賠償責(zé)任，在信用管理上也有一些要求。增加規(guī)定了行刑銜接，刑事優(yōu)先。在10月1日開(kāi)始跟公安的一個(gè)合作，只要發(fā)現(xiàn)涉嫌食品安全犯罪的我們都移送公安，建立互相通報(bào)，案件互相移送，共同來(lái)進(jìn)行處理。

新《食品安全法》如何落地，上海要做哪些地方性的法規(guī)修訂？

許謹(jǐn)（上海市食品藥品監(jiān)督管理局黨委委員、副局長(zhǎng)）：我們目前最主要的一項(xiàng)工作可能就是對(duì)食品安全地方性法規(guī)的修訂。爭(zhēng)取明年通過(guò)市人大常委會(huì)的審議，然后出臺(tái)。

總的來(lái)說(shuō)，要體現(xiàn)幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是要體現(xiàn)我們上海市的食品安全體制改革的成果。我們上海的體制還不一樣，區(qū)縣現(xiàn)在完成了“3+1”改革，實(shí)行了市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管，這個(gè)工作要在我們地方立法當(dāng)中予以確認(rèn)。特別是在改革以后對(duì)基層都建立了基層的市場(chǎng)監(jiān)管所，基層的市場(chǎng)監(jiān)管所怎么來(lái)建立食品安全的監(jiān)督管理，特別是一些許可的事項(xiàng)，這些可能要通過(guò)地方立法來(lái)予以授權(quán)。

二是要對(duì)《食品安全法》的相關(guān)制度需要進(jìn)一步細(xì)化，從七個(gè)方面來(lái)細(xì)化：（1）主體生產(chǎn)責(zé)任人方面有一些細(xì)化的要求。（2）安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)我們?cè)谌ツ牦w制改革的過(guò)程當(dāng)中已經(jīng)全部移交給了衛(wèi)計(jì)委，這塊工作可能要進(jìn)行調(diào)整。（3）網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)從大法的要求來(lái)說(shuō)，可能比較粗，我們可能要有一個(gè)細(xì)化的進(jìn)程來(lái)進(jìn)行管理，特別是網(wǎng)上怎么來(lái)進(jìn)行一個(gè)許可。（4）我們要建立食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度。食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度，我們?cè)瓉?lái)2011年的地方立法已經(jīng)先了國(guó)家的大法一步，我們當(dāng)時(shí)寫了一個(gè)鼓勵(lì)搞保險(xiǎn)，國(guó)家大法當(dāng)中是沒(méi)有這一條。我們今年本來(lái)是說(shuō)要一個(gè)食品安全的一個(gè)強(qiáng)制責(zé)任性，特別是一些高風(fēng)險(xiǎn)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)中，能夠做到食品安全的強(qiáng)制責(zé)任性。結(jié)果大法又縮回去了，所以我想這里能不能在地方立法中打一個(gè)補(bǔ)丁。（5）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者越來(lái)越多，應(yīng)當(dāng)建立食品安全自查制度，每年他們出一個(gè)自查報(bào)告，向社會(huì)公布。（6）嬰幼兒配方食品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管，因?yàn)槭且粋€(gè)特殊食品，有一些細(xì)化的要求。特別是按照藥品的審批要求，讓他們建立一個(gè)良好生產(chǎn)規(guī)范要求建立與所生產(chǎn)食品相適應(yīng)的生產(chǎn)質(zhì)量管理體系。（7）市場(chǎng)退出食品處置，對(duì)一些召回、超過(guò)保質(zhì)期、賣不出去等市場(chǎng)退出的食品的處置。怎么來(lái)采取補(bǔ)救、無(wú)害化處理、銷毀等措施，最近媒體也在曝光有一個(gè)企業(yè)進(jìn)口的蝦過(guò)期了自己不敢賣，就委托第三方進(jìn)行處理。結(jié)果第三方覺(jué)得這個(gè)進(jìn)口蝦處理了就太可惜了，第三方就拿出去賣了，沒(méi)有做無(wú)害化處理、銷毀。這方面的規(guī)定要進(jìn)行調(diào)整，在地方立法修訂工作中予以貫徹落實(shí)和進(jìn)一步細(xì)化。

三是，我們考慮如何有效地把食品安全監(jiān)管措施上升為法規(guī)的問(wèn)題。包括：（1）建立本市食品追溯和質(zhì)量標(biāo)識(shí)體系，這也是劉主任幫我們制定的一個(gè)追溯管理辦法，10月1日在實(shí)施。我們也按照目錄管理的要求，在逐步地推進(jìn)。（2）建立信用等級(jí)評(píng)定制度。按照大法的要求對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)要分級(jí)分類進(jìn)行管理，這也是我們上海走在前列。但是我們?cè)瓉?lái)在分級(jí)分類進(jìn)行管理的時(shí)候，比較散，散在各個(gè)部門，現(xiàn)在整合以后怎么來(lái)統(tǒng)一規(guī)范要求，包括生產(chǎn)企業(yè)，特別是保健食品的生產(chǎn)企業(yè)、涉及的經(jīng)營(yíng)企業(yè)、餐飲企業(yè)怎么來(lái)把它整合起來(lái)。（3）建立食品安全違法行為記分管理制度，當(dāng)時(shí)也是借鑒交警違法記分的管理要求。有些單位大錯(cuò)誤不犯，小錯(cuò)誤屢犯，屢教不改。所以我們采用這個(gè)積分管理，把屢犯的小錯(cuò)誤累計(jì)起來(lái)，達(dá)到一定的程度以后進(jìn)行培訓(xùn)和考核要求。這也是我們作為行政處罰材料的依據(jù)。（4）建立食品安全管理人員培訓(xùn)考核制度。我們也感覺(jué)到培訓(xùn)考核制度是非常重要的。但是我們現(xiàn)在只做了餐飲，食品生產(chǎn)和流通兩個(gè)環(huán)節(jié)基本上已經(jīng)做好了，所以這一次我們想通過(guò)地方立法來(lái)進(jìn)一步完善。（5）建立食品安全知識(shí)宣傳普及長(zhǎng)效機(jī)制。特別是中小學(xué)生對(duì)于食品安全知曉率的問(wèn)題，我們要和教委來(lái)進(jìn)行合作，看能不能放到中小學(xué)生的教材或課外的教材里面，還有納入國(guó)民素質(zhì)教育進(jìn)行檢查。（6）完善對(duì)“四小”食品經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管，就是食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販、小食品店、小餐飲店。我們?cè)瓉?lái)也存在這問(wèn)題，就是通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升進(jìn)一步完善地方立法。但是小食品店、小餐飲店我們?cè)瓉?lái)是一個(gè)空白點(diǎn)，現(xiàn)在無(wú)證餐飲、油煙擾民是媒體關(guān)注的地方，這一塊通過(guò)地方立法來(lái)怎么解決是一個(gè)問(wèn)題。（7）探索建立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)供應(yīng)商的考核制度，這個(gè)制度也是國(guó)際上比較通行的一個(gè)做法。我們現(xiàn)在藥品、醫(yī)療器械、生產(chǎn)企業(yè)只要出口到美國(guó)的，都會(huì)飛到我們國(guó)家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，我們國(guó)家的藥品我們進(jìn)口過(guò)來(lái)，也會(huì)派現(xiàn)場(chǎng)檢查員過(guò)去檢查。食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)他的供應(yīng)商，上家供應(yīng)商也要進(jìn)行考核，當(dāng)時(shí)富喜事件，麥當(dāng)勞也對(duì)富喜進(jìn)行過(guò)考察，這個(gè)考察的制度不錯(cuò)，只是怎么來(lái)進(jìn)行完善，這也是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。 （8）明確食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)回收食品的管理要求，回收食品怎么來(lái)進(jìn)行登記、銷毀，特別是禁止經(jīng)過(guò)改換包裝等方式以其他形式進(jìn)行再次銷售，這也是富喜事件為我們帶來(lái)的教訓(xùn)。（9）臨近保質(zhì)期食品管理制度，特別是在超市里面一些臨保食品怎么來(lái)管理也是空白。原來(lái)是靠我們幾家連鎖超市大家共同來(lái)簽訂一個(gè)信用承諾的協(xié)議，但是這個(gè)沒(méi)有法律的約束力，這個(gè)我們也將進(jìn)一步的完善。（10）企業(yè)重要信息公示制度，企業(yè)要向社會(huì)公布你的原料供應(yīng)商和自己的檢驗(yàn)檢測(cè)的結(jié)果，這個(gè)在新加坡和臺(tái)灣都有這樣做，并且制度很完善。臺(tái)灣的中小學(xué)食堂都在自己的網(wǎng)站上公布中小學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)午餐都是誰(shuí)提供的原料、檢驗(yàn)結(jié)果怎么樣。

劉平（市政府法制辦副主任，市行政法制研究所所長(zhǎng)）：我們從食品衛(wèi)生到食品安全，這到底是個(gè)進(jìn)步還是退步。如果是用法律界定，其實(shí)它本身就是一個(gè)問(wèn)題。關(guān)于落實(shí)新《食品安全法》，上海提出了“五個(gè)最嚴(yán)”，但是其中最嚴(yán)的處罰、最嚴(yán)的責(zé)任可能嗎？很多的制度，落地都很難。怎樣落地，是一個(gè)必須要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。首先，關(guān)于行政管理體制的改革。我們現(xiàn)在在區(qū)縣這個(gè)層面已經(jīng)不再有食品安全了，我們現(xiàn)在是市場(chǎng)綜合監(jiān)管局。而食品跟藥品的專業(yè)要求非常高，跟一般的工商監(jiān)管是不一樣的。所以現(xiàn)在到基層，這個(gè)專業(yè)的執(zhí)法跟普通的執(zhí)法是混在一起的。這個(gè)怎么做？這個(gè)體制到底是綜合一點(diǎn)好還是專業(yè)一點(diǎn)好？美國(guó)就一個(gè)FDA，它就是專業(yè)的，不是綜合的，關(guān)于這個(gè)體制，我們還沒(méi)有形成。如何從專業(yè)的角度，解決一個(gè)普通執(zhí)法跟專業(yè)執(zhí)法之間的關(guān)系，食品藥品就是首當(dāng)其沖的。

另外，關(guān)于講到許可制度。所謂最嚴(yán)的準(zhǔn)入，能不能最嚴(yán)？最嚴(yán)準(zhǔn)入以后，就保證不出事了嗎？比如，企業(yè)準(zhǔn)入了，其產(chǎn)品不是都會(huì)出問(wèn)題的，可能是某一個(gè)產(chǎn)品出問(wèn)題，所以涉及這類細(xì)節(jié)，該不該準(zhǔn)入呢？

還有全程監(jiān)管問(wèn)題，這個(gè)全程監(jiān)管是誰(shuí)來(lái)監(jiān)管呢？因?yàn)槲覀円恢v監(jiān)管就是政府的責(zé)任，恰恰不是，設(shè)計(jì)一套全程監(jiān)管的責(zé)任應(yīng)該是企業(yè)的全程監(jiān)管責(zé)任，因?yàn)樵O(shè)計(jì)的這一套機(jī)制、這一套程序，是讓其在生產(chǎn)過(guò)程中不會(huì)出事，一旦有問(wèn)題，企業(yè)是能夠通過(guò)技術(shù)、程序發(fā)現(xiàn)的，如果要等到政府去發(fā)現(xiàn)的話，就已經(jīng)是來(lái)不及了。所以許可制度還是事中受監(jiān)管制度，這個(gè)問(wèn)題在法律上要明晰，在實(shí)踐中才好落地。我認(rèn)為，許可制度是必需的，但是核心的不是許可制度，而是事中事后怎么監(jiān)管到位。

第三，關(guān)于社會(huì)共治。社會(huì)共治概念是對(duì)的，消費(fèi)者本身也是監(jiān)管的一個(gè)主體，但怎么落地？這些主體，包括媒體、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方機(jī)構(gòu)、政府、企業(yè)這六個(gè)主體怎么形成合力，這需要大家形成一個(gè)共治的機(jī)制，因此，在這個(gè)方面我們?cè)诤竺娴难芯恐幸矔?huì)重點(diǎn)考慮。

第四，就是應(yīng)急管理。應(yīng)急管理是非常必要的，但是法律上目前其實(shí)還沒(méi)有解決一個(gè)問(wèn)題，那就是，應(yīng)急管理屬于什么法律制度？是行為強(qiáng)制嗎？如果是強(qiáng)制，而我們的行為強(qiáng)制法卻沒(méi)有具體的強(qiáng)制概念？所以在法律上，我們并沒(méi)有給政府太多的權(quán)力，都是發(fā)現(xiàn)應(yīng)對(duì)法。而這個(gè)在國(guó)外行政法制上就是具體強(qiáng)制，沒(méi)有什么行為強(qiáng)制措施的，有行為強(qiáng)制執(zhí)行。具體來(lái)說(shuō)，關(guān)于食品安全，我們要的既是強(qiáng)制，給你權(quán)力，就不能等到有問(wèn)題了，查出來(lái)之后再給你強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)是只要有可能發(fā)生問(wèn)題的，只要存在可能的不確定因素，就可以限制自由，限制企業(yè)的行為，而這個(gè)在法律上是要賦予其權(quán)力的。而行政強(qiáng)制法制定的這個(gè)本意不是這個(gè)意思，就是要實(shí)行行為強(qiáng)制措施，行為強(qiáng)制執(zhí)行必須要有法律的限制。所以這個(gè)法跟國(guó)外的行政強(qiáng)制法的本意是完全不一樣的，既是強(qiáng)制，就是說(shuō)因?yàn)檫@種生命財(cái)產(chǎn)的需要，公共秩序的需要，沒(méi)有法律授權(quán)的就給予直接的強(qiáng)制權(quán)。但是事后是不承擔(dān)任何國(guó)家賠償?shù)?，可以補(bǔ)償，但是沒(méi)有賠償，政府沒(méi)有法律責(zé)任，所以食藥監(jiān)局在這個(gè)過(guò)程中，法律應(yīng)該給了特別強(qiáng)的權(quán)力，但目前在法理上并沒(méi)有這個(gè)權(quán)力，現(xiàn)在在處理突發(fā)事件上都是按照這個(gè)路子來(lái)，特定情況，給你權(quán)力，而不是限制你濫用權(quán)。但是，事實(shí)上應(yīng)該是在常態(tài)情況下限制濫用權(quán)，在突發(fā)事件的緊急情況下，賦予特別的強(qiáng)制權(quán)，應(yīng)該是這個(gè)概念。

第五，關(guān)于食品攤販。這是個(gè)管理的四大頑癥之一，我們其實(shí)也有些黔驢技窮。如果去研究印度等其他國(guó)家，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，食品攤販這個(gè)權(quán)力是憲法性權(quán)力，跟你行使的權(quán)力是平等的，它有個(gè)價(jià)值平衡的問(wèn)題，所以我們一直在說(shuō)的食品攤販要限制，其實(shí)是不對(duì)的。因?yàn)檫@是生存權(quán)，是人賴以生存的權(quán)利，如何能剝奪？但是這個(gè)理念我們目前也沒(méi)有，沒(méi)有去考慮這個(gè)憲法性權(quán)力的概念問(wèn)題，這也是我們?cè)谑称钒踩芸貑?wèn)題上要開(kāi)始充分考慮的問(wèn)題。