檢察機關提起民事公益訴訟問題初探

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各方面的矛盾、問題日益增多，環(huán)境污染越來越嚴重，國有資產(chǎn)大量流失，食品安全問題突出，眾多消費者合法權(quán)益得不到維護等。在這種情況下，突出檢察機關法律監(jiān)督職能，賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權(quán)能，完善民事公益訴訟制度，對于加快依法治國進程，對于維護社會穩(wěn)定都具有重要意義。

一、我國檢察機關提起民事公益訴訟的現(xiàn)狀及相關立法

2012年修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！蔽覈睹袷略V訟法》首次規(guī)定了公益訴訟，加強對環(huán)境、眾多消費者公益民事權(quán)利的保護。

（一）我國檢察機關提起民事公益訴訟的現(xiàn)狀。這幾年，我國不少地方的檢察機關在司法實踐中對民事公益訴訟進行了有益的探索，并積累了一些經(jīng)驗。如2014泰州市檢察院支持泰州市環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等6家單位重大環(huán)境污染案，2014南通市檢察院支持南通市環(huán)保公益聯(lián)合會訴江蘇省新農(nóng)化工公司等7家企業(yè)環(huán)境污染案等。

我國首例由檢察機關提起的民事公益訴訟案是1997年方城縣人民檢察院訴方城縣工商所案，開了檢察機關作為原告提起公益訴訟的先河。2008年廣州市珠海區(qū)檢察院訴洗水廠水污染案也頗有影響。2014年以來，江蘇泰州、廣東廣州、貴州畢節(jié)等地的檢察機關作為原告提起的民事公益訴訟案件有逐漸增多的趨勢。

（二）我國檢察機關提起民事公益訴訟的相關立法。修改后的《民事訴訟法》對民事公益訴訟的主體資格進行了限制，檢察機關并非法律規(guī)定的提起公益訴訟的適格原告。2015年1月7日開始施行的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十一條規(guī)定：檢察機關、負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。

十八屆四中全會明確提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年5月5日，中央全面深化改革領導小組審議通過《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。

現(xiàn)行法律沒有明確賦予檢察機關提起公益訴訟的權(quán)力，因此，檢察機關作為原告向法院提起公益訴訟，需要人大的法律授權(quán)，獲得公益訴訟人的主體資格。2015年6月25日，最高人民檢察院提請全國人大常委會授權(quán)在北京、廣東、江蘇等地13省份試點公益訴訟改革。如果授權(quán)決定通過，今后檢察機關將成為民事公益訴訟的適格原告。

二、國外檢察機關提起民事公益訴訟考察

在大陸法系國家，檢察機關維護社會公益的職能一開始就通過傳統(tǒng)民事公益案件體現(xiàn)出來。后來，包括環(huán)境公益訴訟案件在內(nèi)的現(xiàn)代民事公益案件同樣體現(xiàn)了檢察機關這一職能。法國早在1806年的《民事訴訟法典》中就對民事公益訴訟做了規(guī)定。第421條規(guī)定：“檢察院得作為主當事人進行訴訟，或者作為從當事人參加訴訟，于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會?！钡?23條規(guī)定：“除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序進行訴訟?！保ǚ缌x：《訴訟法學研究》，中國檢察出版社2003年版，第256頁。）《日本民事訴訟法》規(guī)定，對于婚姻﹑收養(yǎng)﹑親子案件，檢察院可以提起訴訟。（劉志強：《論人民檢察院提起公益訴訟之必要性和可能性》，載《蘭州學刊》2003年第2期。）

在英美法系國家，包括環(huán)境權(quán)訴訟案件在內(nèi)的現(xiàn)代民事公益案件是檢察機關維護社會公共利益的集中體現(xiàn)。美國法典第28卷第547條規(guī)定，檢察官對涉及聯(lián)邦利益的民事案件，有權(quán)提起訴訟。美國的檢察官可以代表政府行使訴訟權(quán)利，檢察官在民事公益訴訟中，可以行使調(diào)查權(quán)，法官優(yōu)先審理權(quán)以及和解權(quán)等廣泛的訴訟權(quán)利以利于保障公益。俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法第41條規(guī)定，如果檢察長認為對保護國家或社會利益，或保護公民權(quán)利及合法利益有必要，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟。檢察機關作為“最高法律秩序的代表”和“社會公益的維護者”，由其提起環(huán)境民事公益訴訟符合國際立法潮流。

以上可以看出，在英美法系國家以及大陸法系國家的司法實踐中，檢察機關提起民事公益訴訟在維護公共利益方面的作用是不可代替的，積極借鑒各國的先進經(jīng)驗和做法對于我國民事公益訴訟制度的建立具有重要意義。

三、我國檢察機關民事公益訴訟面臨的問題和困境

（一）法院在立案上缺乏法律依據(jù)。幾乎所有的教材都將當事人特征概括為：（1）以自己的名義進行訴訟；（2）與案件有利害關系；（3）受人民法院裁判拘束。（江偉：《民事訴訟法》，高等教育出版社2004年版，第85頁。）即，一個案件中的原告是否適格，一個重要的判斷依據(jù)是看原告與案件有無利害關系，只有法律上的直接利害關系人才有資格提起訴訟，才能作為案件的原告。公益訴訟是為了維護社會公共利益，原告與案件沒有直接的利害關系，按照傳統(tǒng)的訴權(quán)理論，檢察機關作為原告提起民事公益訴訟缺乏法律依據(jù)。雖然修改后的《民事訴訟法》對公益訴訟作出了規(guī)定，由于規(guī)定不明確，法院在立案時態(tài)度比較謹慎保守。立案時難在前幾年制約了檢察機關民事公益訴訟的提起。

盡管十八屆四中全會明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。今年5月份中央全面深化改革領導小組審議通過了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，但都不是法律規(guī)定。前文談到的最高人民檢察院提請全國人大常委會授權(quán)在北京、廣東、江蘇等地13省份試點公益訴訟改革，標志著檢察機關探索建立公益訴訟制度已進入法定程序，立案難這個問題基本解決。

（二）舉證方面難度較大。民事訴訟采用的是“誰主張誰舉證”的舉證責任模式，除一些特殊侵權(quán)案件適用舉證責任倒置外，一般的案件都由原告承擔舉證責任。如環(huán)境公益訴訟中，原告必須證明被告的行為對環(huán)境造成了損害，提供證據(jù)證明污染修復、生態(tài)恢復等所需的費用等，這些都要通過專業(yè)的鑒定機構(gòu)進行評估。但是，現(xiàn)有法律并未對相關鑒定評估機構(gòu)、鑒定評估程序等作出規(guī)定，其中土壤污染、大氣污染、水污染等還缺乏評估鑒定的技術規(guī)范和操作標準，鑒定難、舉證難已成為困擾環(huán)境公益訴訟一大難題。檢察機關要承擔大量的舉證責任，檢察機關要委托鑒定機構(gòu)進行鑒定，需要耗費大量的時間精力，這已經(jīng)成為影響和制約檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的客觀原因。

（三）侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間的因果關系難以認定。在環(huán)境公益訴訟案件中，企業(yè)排污行為極具隱蔽性，很難被發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生的損害結(jié)果較為復雜，從侵權(quán)行為的實施到損害結(jié)果的產(chǎn)生要經(jīng)歷很長時間，污染物對周圍的群眾、植物、環(huán)境的損害具有潛在性，因果關系的證明涉及生物、化學、醫(yī)學等多個領域的知識，提起環(huán)境公益訴訟需要這些專業(yè)方面的人才。因果關系難以認定成為近年來許多環(huán)境公益訴訟難以獲得法院支持的重要原因。

四、檢察機關提起民事公益訴訟的相關問題分析

（一）檢察機關在民事公益訴訟中法律地位的確定。檢察機關在民事公益訴訟時，其法律地位如何確定？主要有四種觀點：雙重身份說、公益代表人說、民事公訴人說和原告說。雙重身份說認為，檢察機關在民事公益訴訟中既是原告又是法律監(jiān)督者。公益代表人說認為，檢察機關提起公益訴訟的目的是為了維護社會公共利益，檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，其法律地位應為公益的代表人。第三種觀點將刑事公訴權(quán)理論引入公益訴訟中，認為檢察機關提起民事公益訴訟時，是代表國家向法院提出追究民事違法者法律責任的訴訟請求，檢察機關處于民事公訴人的法律地位。該觀點混淆了檢察機關在民事訴訟和刑事訴訟中的地位，不合符民事訴訟中原被告訴訟地位平等的訴訟理論。原告說認為，由于檢察機關提起的是民事訴訟，民事訴訟的性質(zhì)決定了檢察機關提起民事公益訴訟時，其只能以原告的身份平等對抗被告，檢察機關應處于原告的法律地位。筆者贊同這種觀點。依照民事訴訟的一般原理，原被告雙方在民事訴訟中訴訟地位平等，享有相同的訴訟權(quán)利，法院平等地保障雙方當事人行使訴訟權(quán)利。因此，在檢察機關提起的民事公益訴訟中，檢察機關應該是原告。

相關法律應該對此作出規(guī)定，明確檢察機關提起民事公益訴訟的原告資格，解決法院在民事公益訴訟方面的立案難問題。

（二）建立檢察機關和行政機關、單位的配合協(xié)調(diào)機制。上邊談到，檢察機關要舉證證明侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間存在因果關系，要舉證證明侵權(quán)行為引起了損害結(jié)果，這對檢察機關來說，舉證難度較大。檢察機關在訴訟過程中要很好地搜集調(diào)查足夠的證據(jù)，需要多個行政執(zhí)法機關、單位和協(xié)作配合。如，在環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)保部門要積極主動配合檢察機關調(diào)查取證，特別是要及時安排自己的專業(yè)人員對被污染、破壞的環(huán)境進行檢測，或者是委托專業(yè)的機構(gòu)進行檢測，充分利用自己的專業(yè)和人才優(yōu)勢積極配合檢察機關向法院提供有力的證據(jù)。

（三）前置程序的設置。十二屆全國人大常委會第十五次會議聽取的《關于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點工作的決定（草案）》（下稱草案）設置了前置程序。提起民事公益訴訟之前，檢察機關應當依法監(jiān)督或者支持法律規(guī)定的機關或者有關組織向人民法院提起民事訴訟。

設置前置程序可以使違法行為人及時糾正違法行為、消除影響，節(jié)約訴訟資源。同時給違法行為人提供了申辯的機會，使檢察機關全面了解案件事實，從而決定是否提起民事公益訴訟。

（四）訴訟費用和鑒定費用問題。草案規(guī)定，提起公益訴訟，檢察機關免繳訴訟費用。但對鑒定費用的承擔問題如何規(guī)定無從得知。在環(huán)境公益訴訟中，鑒定費用不是小數(shù)目，如果要檢察機關承擔的話也是項不小的開支，況且檢察機關提起的是公益訴訟，由檢察機關承擔似乎不妥，建議先由檢察機關墊付，最后由地方財政負擔。

（李順義，河南省淇縣人民檢察院民行科副科長。）