淺析基層民行工作的窘境及對策

民訴法是國家的基本法律，是規(guī)范民事訴訟程序的基本規(guī)則，是檢察機關(guān)開展民事檢察監(jiān)督的重要依據(jù)。此次民訴法修改的主要內(nèi)容包括七個方面：一是完善了調(diào)解與訴訟相銜接的機制；二是進一步保障了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利；三是完善了當(dāng)事人舉證制度；四是完善了簡易程序；五是強化了法律監(jiān)督；六是完善了審判監(jiān)督程序；七是完善了執(zhí)行程序。新民訴法實施以來，基層檢察院的民行工作遇到了新的問題和挑戰(zhàn)。如何破解工作中遇到的困難，盡快適應(yīng)修訂后的民事訴訟法，準(zhǔn)確、充分地發(fā)揮憲法賦予的法律監(jiān)督職能是基層檢察機關(guān)的工作重心所在。

對基層民行工作的積極作用

擴大監(jiān)督范圍，完善了監(jiān)督體系

新民訴法分別將原法的第十四條修訂為：人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督；原法第二百零八條修訂為：最高人民法院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定的情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共公益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。并新增了第二百三十五條：人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。此三項條款，正式將民事調(diào)解、民事執(zhí)行也納入了檢察機關(guān)的監(jiān)督范疇，拓寬了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督范圍。近年來，民事執(zhí)行工作普遍存在執(zhí)行難、執(zhí)行亂的現(xiàn)象，而檢察機關(guān)又苦于沒有明確的法律支持，辦理此類案件時，僅能依靠與法院進行個案協(xié)商解決，一定程度上抑制了執(zhí)行權(quán)威和司法權(quán)威。此次修正，將民事執(zhí)行活動全部納入了法律監(jiān)督之中，完善了法律監(jiān)督的體系。

增加監(jiān)督方式，提升了監(jiān)督效力

依照修改前的民訴法規(guī)定，抗訴權(quán)是檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的唯一法定方式。新民訴法第二百零九條，正式將檢察建議也列為檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)法定方式。其規(guī)定：有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。也就是說，當(dāng)事人遇到第二百零九條規(guī)定的三種情形之一時，既可以向人民檢察院申請抗訴，也可以向人民檢察院申請檢察建議。此外，第二百零八條也規(guī)定各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議?？梢?，檢察建議已經(jīng)成為可以用于民事檢察監(jiān)督全程的另一法定方式，修改后的民訴法施行后也必將成為民行檢察部門的一個主要監(jiān)督方式。

近年來，涉及民事審判的申訴、上訪數(shù)量明顯增多?？乖V，只能解決一個“訴”的問題，在這些案件中，多數(shù)是不能或不宜重新啟動訴訟程序的，對于不適宜以抗訴予以糾正的錯誤裁判和違法行為的監(jiān)督，檢察機關(guān)往往力不從心。新法將檢察建議正式寫入法律，改變了以往檢察機關(guān)只能單純通過抗訴一種方式進行法律監(jiān)督的困境，開啟了多元化訴訟監(jiān)督的格局，提升了檢察機關(guān)的監(jiān)督效力。

豐富監(jiān)督手段，強化了監(jiān)督作用

在民訴法修改前，基層民行部門在辦案實踐中，多依據(jù)的是法院的原始審判卷宗，又多以書面審查形式為主，案件審查的全面性相對較弱。特別是在辦理一些抗訴案件時，在對一些證據(jù)進行核實時，因法律沒有明確的授權(quán)，一些單位或個人并不配合調(diào)查，致使案件事實無法查清，案件只能作不抗訴處理。修改后的民訴法第二百一十條規(guī)定：人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)被法律予以確認(rèn)后，書面審理與調(diào)查核實權(quán)相得益彰，將更有利于還原案件的真實情況，方能更好地維護民事雙方當(dāng)事人在訴訟中的平衡地位，同時也可以防止法院自由裁量權(quán)的濫用，有助于維護司法公正。

新法賦予檢察機關(guān)以更多的監(jiān)督權(quán)力，強化了監(jiān)督力度的同時，也給民行工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

基層民行工作面臨的困難

息訴案件工作量和息訴難度加大

修改后的民訴法第二百零九條規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請的；（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的?！边@就為當(dāng)事人向檢察機關(guān)提出申訴設(shè)置了一個先向人民法院申請再審的前置程序，即當(dāng)事人要向檢察機關(guān)提出申訴就必須先以向人民法院申請再審為前提，否則當(dāng)事人將承擔(dān)檢察機關(guān)不予受理的法律后果。

修改后的民訴法將檢察機關(guān)受理申訴案件規(guī)定為整個訴訟過程的最后環(huán)節(jié)，且將當(dāng)事人向檢察機關(guān)申請抗訴或檢察建議限定為一次，這將降低符合抗訴條件的申訴案件比例，抗訴后糾正改判的難度更大，當(dāng)事人寄予的期望值更高，息訴工作量和息訴難度明顯增大。

審限短，工作壓力大

修改后的民訴法將民行部門辦案期限縮短至三個月，在提高案件辦案效率的同時，給基層院增加不少壓力。民訴法修改前，民行部門辦案期限是從調(diào)閱卷宗之日起算，在三個月內(nèi)辦結(jié)。在實踐中，檢察機關(guān)調(diào)閱卷宗的時間往往受制于人民法院。卷宗能否調(diào)閱取決于卷宗是否及時歸檔、法院領(lǐng)導(dǎo)是否及時批準(zhǔn)調(diào)閱等方面。在基層院，對于一些比較復(fù)雜的卷宗材料，調(diào)閱時間往往長達(dá)一月之久，再加上閱卷，核實清楚一些基本情況，最長的時間可達(dá)半年甚至更久。修改后的民訴法將民行部門辦案期限統(tǒng)一為三個月，要求三個月內(nèi)檢察機關(guān)必須給當(dāng)事人回復(fù)。這一規(guī)定雖符合提高案件辦理效率的基本精神，但對于基層院，如果辦理的是復(fù)雜一些的案件，在三個月內(nèi)要做到調(diào)閱到卷宗，吃透案件爭議點，吃透案情，拿出處理結(jié)論，則是擺在民行部門面前的一個巨大挑戰(zhàn)。

申訴少，抗訴案件數(shù)量受限

民訴法修改前，當(dāng)事人不服生效判決的，可以向法院申訴，也可以向檢察機關(guān)申訴。近幾年，隨著民行檢察宣傳力度的加強，民行檢察的職能逐步深入人心。當(dāng)事人不服生效判決后，大部分選擇向檢察機關(guān)申訴，民行部門的辦案案源得到了保障。修改后的民訴法對當(dāng)事人不服生效判決的申訴途徑進行了限制。根據(jù)這一規(guī)定，當(dāng)事人不服生效裁判必須先向人民法院申訴，只有人民法院未對申訴進行恰當(dāng)處理時，當(dāng)事人才能向檢察機關(guān)申訴。而在司法實踐中，絕大部分裁判確有錯誤的案件可能經(jīng)過法院的再審環(huán)節(jié)都能得到合理的解決。此外，對于那些放棄向法院申請再審權(quán)利的當(dāng)事人，因不服法院的生效裁判來檢察機關(guān)申訴的，因其缺乏修改后民訴法規(guī)定申訴受理的前置條件，檢察機關(guān)不予受理。高門檻導(dǎo)致了檢察機關(guān)申訴案件的減少，直接影響到民行部門抗訴案件辦理的數(shù)量。

基層民行工作窘境的破解

破解目前基層民行工作所面臨的窘境，就要解決人員、案源、機制上存在的問題，要做到：激發(fā)活力，向人員要能力；擴大宣傳，向社會要助力；完善制度，向機制要潛力。

優(yōu)化配置，提升人員的素質(zhì)能力

高素質(zhì)的民行檢察人員是提高工作效率，提升辦案質(zhì)量、解決訴累，做好息訴工作的前提保證?；庀⒃V工作壓力，解決人員短缺現(xiàn)狀，除向政府部門申請增加編制外，主要還得挖掘內(nèi)部潛力。我市檢察機關(guān)目前所開展的主副崗（或稱AB崗）人事管理改革，便是解決此項難題的破解之路。依據(jù)該辦法，現(xiàn)有民行工作人員定位為本崗的主崗（或A崗）人員，另依據(jù)工作所需人員數(shù)量情況，在全院范圍內(nèi)挑選熟悉或精通民行工作的干警擔(dān)任民行部門副崗（或稱B崗）人員，個人認(rèn)為，還可以從新招錄的大學(xué)畢業(yè)生或需要進行全面鍛煉的年輕干警中選擇一些人擔(dān)任民行部門的從崗（或稱C崗）。從崗（或稱C崗）人員充任主副崗（或稱AB崗）人員的助手，協(xié)助主副崗（或稱AB崗）人員辦理民行案件。民行部門負(fù)責(zé)人可依據(jù)工作量的大小及副崗人員的特長情況將一些民行案件分配給副崗人員兼職辦理，或在副崗人員工作階段性空閑時，將其抽調(diào)到民行部門，專項從事民行工作。此舉，一則更有利于基層警力的合理調(diào)配，緩解主崗（或A崗）人員工作壓力；二則可以調(diào)動年輕干警的工作積極性，在日常工作中完成新老接替，避免人員斷層。此外，還應(yīng)注重加強對新升民行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培養(yǎng)，經(jīng)常性組織民行干警進行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，除采取老帶新的傳幫帶辦法，還應(yīng)采取參加培訓(xùn)班、研討會等辦法快速提升人員的民行業(yè)務(wù)能力水平，力爭將基層民行部門打造成一支召之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝的精英隊伍。

擴大宣傳，營造社會助力的氛圍

案源直接決定著民行檢察監(jiān)督的價值，案源匱乏是制約民行檢察工作發(fā)展的“瓶頸”。近年來，檢察機關(guān)大力開展服務(wù)民生、服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)等活動，民行部門可以此為契機，采取固定與流動方式相結(jié)合的辦法，大力開展民行檢察宣傳工作。固定宣傳是指基層民行部門可依托本院設(shè)立的檢察服務(wù)站，在其服務(wù)職能中增設(shè)民行服務(wù)。此外，還可以依托本轄區(qū)所設(shè)立的政務(wù)大廳，增設(shè)民行檢察工作接待處，在上述兩個固定場所內(nèi)派遣專門人員從事民行宣傳、申訴、信訪接待等工作。流動宣傳是指基層民行部門可采取進社區(qū)、下企業(yè)、進農(nóng)村等方式進行流動宣傳。宣傳以新民訴法的修改，民行檢察工作的性質(zhì)、職責(zé)、受案范圍、立案標(biāo)準(zhǔn)、辦案程序等方面內(nèi)容為主，雙管齊下，以最大力度進行民行檢察的宣傳工作，其目的一則在于增進群眾對民行檢察工作的了解，進而提升民行檢察監(jiān)督工作的社會影響；二則在于暢通申訴渠道，拓寬案件來源；三則在于引導(dǎo)群眾理性上訪，避免無理纏訴，減少民行部門的息訴壓力。

完善聯(lián)系機制，確保監(jiān)督效果

民行檢察作為法律監(jiān)督的一種手段，只有完善工作聯(lián)系機制，與相關(guān)職能部門共同配合，才能發(fā)揮檢察權(quán)的整體監(jiān)督優(yōu)勢。

一是要完善檢察機關(guān)內(nèi)部各部門的工作聯(lián)系制度。要和自偵、控申、刑事、預(yù)防等部門建立信息溝通制度，及時互通情況，注意發(fā)現(xiàn)申訴案源，發(fā)揮檢察權(quán)的整體監(jiān)督優(yōu)勢，增強監(jiān)督和糾正違法的能力。二是要加強與法院之間的工作聯(lián)系制度。要樹立與法院監(jiān)督與配合并重的意識，積極獲取相關(guān)工作信息，并善于從信息中發(fā)掘案源，對民事訴訟活動中特別是執(zhí)行活動中存在的問題要主動出擊，進行及時有效的監(jiān)督，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護司法公正。三是要加強與各律師事務(wù)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，加大與環(huán)境保護局、民政局、物價局等行政執(zhí)法部門的聯(lián)系，建立定向聯(lián)系制度，互通情況，對個案開展重點合作，從而不斷強化提高辦案質(zhì)量，提升民行檢察的法律監(jiān)督能力和執(zhí)法公信力。

（魏立國、張海峽，遼寧省吉林市豐滿區(qū)人民檢察院。）