人大監(jiān)督檢務(wù)公開實(shí)施之管見

司法公開作為一項(xiàng)憲法基本原則和基本訴訟制度，是實(shí)現(xiàn)司法民主的根本基礎(chǔ)，是維護(hù)司法公正、提高司法公信力的重要途徑。人大及其常委會(huì)制定了法律，各級(jí)人大及其常委會(huì)理應(yīng)把法律尤其憲法確定的理念、原則、制度放在保證實(shí)施、強(qiáng)化監(jiān)督的優(yōu)先位置。

一、人大把檢務(wù)公開作為監(jiān)督事項(xiàng)的應(yīng)然性

1.國家治理體系現(xiàn)代化新常態(tài)的時(shí)代要求。黨的十八大明確提出，要“完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度”。黨的十八大三中全會(huì)對深化司法體制改革做出了重大部署，其中主要一項(xiàng)內(nèi)容就是全面推進(jìn)司法公開，努力讓人民群眾在每個(gè)案件中感受到公平正義。習(xí)近平主席在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，拓寬人民監(jiān)督權(quán)力的渠道，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。十八大四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國，要求加強(qiáng)憲法實(shí)施，表明要把憲法確定的理念、原則、制度、精神落實(shí)在依法治國中，也表明我國正在從法律體系邁向法治體系?！敖∪珣椃▽?shí)施和監(jiān)督制度”是人大全面推進(jìn)依法治國的首要任務(wù)和時(shí)代使命，作為憲法基本原則之一的司法公開自然成為憲法實(shí)施的一項(xiàng)重要內(nèi)容和工作抓手。

2.檢察自身不斷探索改革的結(jié)果。自上個(gè)世紀(jì)80 年代以來，30 多年的檢察改革從恢復(fù)重建，自覺探索改革，提出“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的工作主題，到2006年最高檢察院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》，逐步思考和回應(yīng)人民群眾對司法公開的需求。2013年12月，又出臺(tái)《2014-2018基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》，強(qiáng)化建立健全主動(dòng)公開與依申請公開制度，并進(jìn)一步提出“公開為原則，不公開為例外”的執(zhí)法要求。2014年中央政法工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持公開促公正、以透明保廉潔，增強(qiáng)主動(dòng)公開、主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)。5月份，最高檢曹建明檢察長在江蘇專題調(diào)研檢務(wù)公開改革時(shí)要求，把公開透明作為檢察工作的基本原則，確保檢察權(quán)依法正確行使，進(jìn)一步提高檢察工作公信力。可見，檢務(wù)公開是對司法體制改革方向的深入反思與果斷抉擇。關(guān)鍵要旨之一，就是通過公開來密切與群眾聯(lián)系、加強(qiáng)有效監(jiān)督、取得社會(huì)認(rèn)同、提高社會(huì)公信力，核心就是檢察權(quán)力的陽光行使。

3.保障公眾監(jiān)督權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的有效途徑。我國司法權(quán)包括審判權(quán)和檢察權(quán)，公眾對司法公開正常理解為法院和檢察院的業(yè)務(wù)、事務(wù)等相關(guān)信息的公開。檢務(wù)公開是司法公開的一種，從性質(zhì)上講，“司法公開意味著國家責(zé)任和公民的權(quán)力”（高一飛、龍飛：《司法公開基本原理》，中國法律出版社2012年），它不依賴于任何利益方的請求。在公眾需要的時(shí)候，國家機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)提供準(zhǔn)確的、全面的、足夠多的信息源，這是任何國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受并不可推卸的義務(wù)。從權(quán)力源來說，檢察權(quán)具有人民性，人民是國家的主人，是人民把自己權(quán)利一部分的讓渡給國家，委托國家統(tǒng)一行使對犯罪的追溯、控告、公訴等檢察職能，作為代表人民行使權(quán)力的人大及其常委會(huì)有權(quán)利知道檢察機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在干什么、怎么干的。從權(quán)力運(yùn)行要求看，只有將檢察權(quán)充分公開，置于陽光下運(yùn)作，讓群眾知曉決策程序，才能夠在權(quán)力清單和流程中對檢察院、檢察官作出的決策決定實(shí)施監(jiān)督，保證檢察權(quán)力按照權(quán)限操作、依程序運(yùn)行，接受人民評判。

4.保障人權(quán)、調(diào)和矛盾的新抓手。人大一般不對具體個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督，但是，司法公開關(guān)乎公眾知情權(quán)、信息權(quán)這一“基本人權(quán)”的實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎每個(gè)案件當(dāng)事人是否收到公平對待，就必須對司法機(jī)關(guān)落實(shí)公開情況進(jìn)行監(jiān)督，以進(jìn)一步保障公眾有序參與國家事務(wù)、維護(hù)合法權(quán)益、緩和社會(huì)矛盾。我國憲法規(guī)定公民有參政、議政，管理國家事務(wù)、監(jiān)督、批評、建議以及申訴、控告、檢舉國家機(jī)關(guān)及其公職人員的權(quán)力。2004年憲法修正案將“國家尊重和保障人權(quán)”載入憲法，體現(xiàn)在刑事司法領(lǐng)域，有2012年修改的刑事訴訟法將遏制和防范刑訊逼供，保障被告人的辯護(hù)權(quán)等，以及幫扶、救助等制度列入法律。人們享受憲法、法律規(guī)定的系列權(quán)利的基礎(chǔ)前提就是享有知情權(quán)。司法越公開就越能讓社會(huì)公眾獲得更多的司法信息，通過合法手段實(shí)現(xiàn)權(quán)利和權(quán)益最大化（其中包括訴訟權(quán)利）。人大對司法公開的監(jiān)督過程就是對司法權(quán)力進(jìn)行有效制約的過程，就是減少司法權(quán)力排擠權(quán)利的不當(dāng)做法，愈能防止諸如冤假錯(cuò)案、徇私枉法、司法腐敗事情的發(fā)生，也為緩和的權(quán)力與權(quán)利沖突、減少涉法信訪、重樹司法的公信力提供了路徑。

5.加大對機(jī)關(guān)及任命官員考查的現(xiàn)實(shí)需要。2011年全國人大宣布社會(huì)主義法律體系已在我國基本建成，但人民群眾對法治現(xiàn)狀尚不滿意，原因何在？相對制度和法律本身，筆者認(rèn)為，人的因素更為關(guān)鍵。這輪司法改革無論省級(jí)人財(cái)物統(tǒng)管，還是建立完善司法人員分類統(tǒng)管、責(zé)任制、保障制，都是圍繞人這個(gè)關(guān)鍵性因素、基礎(chǔ)性工作（孟建柱，2014）在做文章，突出對司法權(quán)從放權(quán)——收權(quán)——治權(quán)的改革思路和理性回歸。在省級(jí)統(tǒng)管下，同級(jí)人大如何更好評價(jià)檢察機(jī)關(guān)和任命的檢察官，如何加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行不當(dāng)行為的防范、問責(zé)則成為一項(xiàng)重要課題。檢務(wù)公開就是一項(xiàng)重要抓手，不僅讓人大對檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)行使進(jìn)行外部監(jiān)督，也是在放權(quán)后對檢察官尊重法律、執(zhí)行制度進(jìn)行考核評價(jià)的依據(jù)，把人大對其任命官員進(jìn)行監(jiān)督具體化。

二、檢務(wù)公開現(xiàn)狀及人大監(jiān)督的切入點(diǎn)

（一）檢務(wù)公開與人大及代表參與監(jiān)督的現(xiàn)狀

2006年最高檢察院出臺(tái)檢務(wù)公開規(guī)定后，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)公開方式主要有：一是人員開放。通過“檢察開放日”、參觀辦案工作區(qū)、座談、觀摩庭審等方式，邀請人大代表等相關(guān)人員參加；二是渠道開放。制作展板、宣傳畫冊、微電影等，舉辦“宣傳舉報(bào)周”，規(guī)定檢察長接待日、信箱、12309等反腐公眾平臺(tái)；三是服務(wù)開放。創(chuàng)新犯罪檔案查詢、律師閱卷、服務(wù)熱線、“檢務(wù)直通車”、“開放月”等便民利民措施；四是模式開放。采取“法律六進(jìn)”“代表委員聯(lián)絡(luò)”“人民監(jiān)督員”“新聞發(fā)布”等模式，介紹檢察職能和有影響案件監(jiān)督情況，聽取不同層面意見建議；五是向人大作工作報(bào)告。即有一年一度人代會(huì)工作報(bào)告，也有半年工作通報(bào)，同時(shí)包括各類預(yù)防、反貪、民行等專題或?qū)ｍ?xiàng)工作報(bào)告。

2014年5月，最高檢曹建明檢察長在江蘇專題調(diào)研檢務(wù)公開時(shí)強(qiáng)調(diào)，以執(zhí)法辦案信息公開為核心全面深化檢務(wù)公開。人們對“司法制度的信任與其是否適合國情、是否科學(xué)合理密切相關(guān)；對司法機(jī)關(guān)的信任程度與其司法能力、職權(quán)配置密切相關(guān)；對司法權(quán)運(yùn)行過程及結(jié)果的信任程度與裁判過程、裁判結(jié)果以及裁判結(jié)果的執(zhí)行力密切相關(guān)。”（景漢朝，2013）全面推進(jìn)以案件信息為中心的公開，這就把檢務(wù)公開從職能宣傳向權(quán)力運(yùn)行、從政務(wù)性事項(xiàng)向案件信息、從靜態(tài)執(zhí)法結(jié)果向動(dòng)態(tài)執(zhí)法過程轉(zhuǎn)變，尤其從物理空間上開放為主向以權(quán)力開放為主邁進(jìn)，真正回應(yīng)人民群眾對檢務(wù)公開的新要求新期待，為檢務(wù)公開指明了方向，同時(shí)也為人大考評“陽光檢務(wù)”提供抓手。

（二）檢務(wù)公開實(shí)施中存在的不足

1.對檢務(wù)公開認(rèn)識(shí)不夠。這里面有兩個(gè)方面，一是檢務(wù)公開定義不清。筆者認(rèn)同概括式定義：檢務(wù)公開是指以檢察為主導(dǎo)的，向訴訟參加人、社會(huì)公眾、新聞媒介互交傳遞以案件辦案信息為重點(diǎn)而形成的制度和機(jī)制。從內(nèi)容上看有三個(gè)方面，即檢察權(quán)運(yùn)行、檢察政務(wù)管理和公共信息服務(wù)；從公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)角度，檢務(wù)公開可分為涉訴性和非涉訴性的（高一飛、張紹松：《檢務(wù)公開中公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)》2014年）；從公開方式上，可分檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)公開和依申請公開。這樣劃分可以把諸如“三公經(jīng)費(fèi)”等群眾關(guān)心的政務(wù)納入公開范圍，也突出涉訴性、權(quán)力性執(zhí)法辦案公開的重點(diǎn)，避免認(rèn)識(shí)不清。另一方面是認(rèn)識(shí)不足。實(shí)踐中確有不少干警甚至領(lǐng)導(dǎo)干部對檢務(wù)公開存有顧慮和誤解，擔(dān)心公開多了會(huì)給工作帶來不便、被動(dòng)，甚至麻煩，因此公開的主動(dòng)性、積極性不高。

2.公開度不夠。按照高檢院確立的“公開為原則，不公開為例外”的原則，在沒有對2005年11月發(fā)布的《辦案工作中的保密規(guī)定》和相關(guān)保密法律法規(guī)進(jìn)行修改前，現(xiàn)在各地按照中央司法公開改革精神和高檢院公開原則，要做的事情就是羅列出國家機(jī)密、可能侵犯公民隱私權(quán)、未成年人特殊保護(hù)等法律規(guī)定的，以及有礙社會(huì)穩(wěn)定的恐怖血腥畫面等不公開的情形，這方面我們有教訓(xùn)也有成功范例：在南京口腔醫(yī)院小護(hù)士被打一案，我們當(dāng)?shù)匦侣劽襟w采取集體失聲法，不公開報(bào)道真相，引起社會(huì)過度解讀、猜忌，最終一起普通醫(yī)患糾紛釀成全國性的輿情事件；同時(shí)，近年中央媒體對暴恐分子都能第一時(shí)間公開報(bào)道，不但沒有造成社會(huì)恐慌，反而形成一種同仇敵愾氛圍和民族團(tuán)結(jié)的趨向?？梢姡S著社會(huì)發(fā)展、民主文明程度提高，公眾只要知道真相會(huì)趨向理性判斷。對待這類情形，不是想盡辦法不公開或自我擴(kuò)大依申請公開范圍，把公開的義務(wù)“轉(zhuǎn)為權(quán)力”（喬新生，2011）。

3.公開流程缺少。各類案件辦理流程在高檢院2013年修訂的執(zhí)法規(guī)范化一書和2014年檢察機(jī)關(guān)全國統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)使用指導(dǎo)手冊上可見，但對外公開流程缺少。此外，上網(wǎng)文書數(shù)量少、查詢難，尤其說理性不足，格式化套路多。

4.“隱形程序”不少。長期以來，由于上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，案件尤其是反貪污瀆職犯罪案件內(nèi)部請示、匯報(bào)情況普遍存在，立不立、捕不捕、關(guān)不關(guān)、訴不訴、抗不抗等上面說了定，檢察官?zèng)]有決定權(quán)。更為嚴(yán)重的是，一些決定過程不規(guī)范，內(nèi)部請示、批示、指導(dǎo)意見不以書面等規(guī)范形式表現(xiàn)出來，外界無從知曉、無從查閱。這與檢察權(quán)力公開透明行使相悖，同時(shí)也留下“暗箱操作”的空間。

5.法律文書公開范圍窄小。根據(jù)高檢院提出的“檢察機(jī)關(guān)終結(jié)性法律文書一律向社會(huì)公開”的目標(biāo)要求（高檢院：《2014—2018年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》第十一條），從公民知情權(quán)角度理解，我們認(rèn)為，這些文書不同于辦案信息需要分類管理公開，除隱去法律規(guī)定需要保密的外，向所有公眾開放，不需設(shè)申請程序（江蘇省《人民檢察院案件信息公開操作辦法》法律文書公開部分）。

6.保障公眾參與權(quán)不夠 。除了人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督制度外，對申訴案件、羈押必要性、逮捕必要性、強(qiáng)制醫(yī)療等程序性案件或者不起訴、不批捕、不抗訴、不受理等終結(jié)性案件需要公開審查、公開聽證的，往往不公告，僅僅通知特定人員參加，對社會(huì)公眾開放少，參與人員和機(jī)會(huì)更少。

7.民意表達(dá)渠道不暢。對基層檢察院來說，盡管有12309檢察民生熱線、檢察長信箱、舉報(bào)專線、官方微博、門戶網(wǎng)站等對外聯(lián)系平臺(tái)，但沒有表達(dá)、評價(jià)“接口”，公眾意見無法及時(shí)反映，缺乏對民意的分析吸納程序。

8.例外情形不明與救濟(jì)渠道缺失。我國的憲法和訴訟法對司法公開規(guī)定簡要，主要通過司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部解釋進(jìn)行運(yùn)作。對什么是國家秘密、個(gè)人隱私，沒有具體規(guī)定。同時(shí)，受傳統(tǒng)“保密文化”影響，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也設(shè)定種種保密事項(xiàng)，就使得公開的范圍以與保密沖突為名變得狹小，人為擴(kuò)大依申請公開的范圍，變相減少社會(huì)公眾知曉度。另外，在司法公開實(shí)務(wù)上，很少機(jī)關(guān)規(guī)定救濟(jì)渠道的。“沒有救濟(jì)途徑的權(quán)利是空洞的權(quán)利”，就不會(huì)對權(quán)力形成有效制約。

三、人大監(jiān)督檢務(wù)公開的思路

（一）強(qiáng)化公開意識(shí)，實(shí)施檢務(wù)公開“一把手”工程

司法公開是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的艱巨任務(wù)，既需要循序漸進(jìn)地推進(jìn)，更需要時(shí)不我待的勇氣。人大通過專題輔導(dǎo)、任前考試等方式，讓檢察機(jī)關(guān)和干警深刻領(lǐng)會(huì)檢務(wù)公開的內(nèi)涵，知曉這項(xiàng)工作不僅是一種工作作風(fēng)，而且能夠有效回應(yīng)當(dāng)事人、社會(huì)公眾訴求和表達(dá)，學(xué)會(huì)尊重人、做文明執(zhí)法者；亦不止于一項(xiàng)任務(wù)，而且是為順應(yīng)世界潮流、落實(shí)國家改革的一項(xiàng)部署。在辦案責(zé)任終身制后，這也是檢察官抵制“說情打招呼”保護(hù)自身、實(shí)現(xiàn)公平正義最有效的方式，從而在感情上認(rèn)同公開，做最大化公開的踐行者、自覺推動(dòng)者。

實(shí)施檢務(wù)公開“一把手工程”。由于檢察權(quán)相對審判權(quán)具有高度集中性，只有成立以“一把手”為責(zé)任制的機(jī)構(gòu)組織，才能把公開事項(xiàng)最大化、限制范圍最小化，才能把“陽光權(quán)力”“曬到家”，才能承擔(dān)公開后應(yīng)對輿情等各種復(fù)雜局面的責(zé)任。與此同時(shí)，檢察權(quán)多體現(xiàn)為一種程序性權(quán)力，只有自身程序做到公開的最大化，才能有效制衡行政權(quán)、審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)，法律監(jiān)督功能才能得以有效發(fā)揮和拓展。

（二）推動(dòng)建立以案件查詢?yōu)橹鞯臋z務(wù)公開多維平臺(tái)

建立統(tǒng)一檢務(wù)公開服務(wù)中心，把案件流程管理、裁判文書公開、申請查詢公開、律師閱卷服務(wù)、當(dāng)事人及公眾問詢等面對群眾的所有事項(xiàng)融入其中，由院領(lǐng)導(dǎo)直接擔(dān)任中心負(fù)責(zé)人，協(xié)調(diào)推進(jìn)全院檢務(wù)公開，實(shí)施“扁平化”管理，及時(shí)督促公開，及時(shí)回應(yīng)公眾需求。

（三）推動(dòng)建立不公開事項(xiàng)“負(fù)面清單”備案制

在堅(jiān)持“公開為原則，不公開為例外”和“除法律規(guī)定需要保密的以外”要求下，適當(dāng)超前部署，把執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、辦案過程和檢察機(jī)關(guān)終結(jié)性法律文書一律向社會(huì)公開。這里“一律向社會(huì)公開”指依職權(quán)主動(dòng)公開、全面公開，不需要公眾申請。同時(shí)規(guī)定不公開和依申請公開的清單，把法律規(guī)定不公開事項(xiàng)納入依申請審查范圍，賦予當(dāng)事人和社會(huì)公眾對確定不公開事項(xiàng)以救濟(jì)權(quán)，防止知情權(quán)得不到充分保護(hù)。

（四）推動(dòng)出臺(tái)規(guī)范性文件

充分利用地方立法權(quán)或者決議等形式，主動(dòng)出臺(tái)檢察檢務(wù)公開（或者司法公開）的規(guī)范性文件，把公開原則、范圍、內(nèi)容、方式、流程和管理機(jī)制公之于眾，即增強(qiáng)公開的規(guī)范化、法制化，也便于接受人民群眾的監(jiān)督，滿足公眾對司法公開的期盼。

（五）幫助拓展與公眾溝通交流渠道

一是要把人民監(jiān)督員納入法制化建設(shè)。加強(qiáng)該制度建設(shè)，出臺(tái)專門規(guī)定或者推動(dòng)在國家立法層面作出規(guī)定。同時(shí)，在人員選任數(shù)量、選任主體、管理模式上也要做出調(diào)整。二是增加人民參與機(jī)會(huì)。對公開聽證、公開答復(fù)、檢察開放日等檢務(wù)公開活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)公告并應(yīng)許公民參加。三是加大熱點(diǎn)案件公開力度。注重?cái)U(kuò)大熱點(diǎn)案件監(jiān)督范圍，對公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題、重大案件、反腐案件及時(shí)發(fā)布。

（六）加大對公開制度的保障建設(shè)

建立專題報(bào)告制。人大常委會(huì)把監(jiān)督檢務(wù)公開工作作為一項(xiàng)長期重要內(nèi)容，列入視察計(jì)劃，不定期聽取檢察機(jī)關(guān)專題匯報(bào)。建立督查機(jī)制。對規(guī)定的公開制度、公開事項(xiàng)，可把它納入視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查，適時(shí)進(jìn)行督促推進(jìn)。建立舉報(bào)和責(zé)任追究制度。人大對應(yīng)公開而不公開的事項(xiàng)實(shí)施責(zé)任追究和督辦，在督辦手段上，可采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職或者罷免的“剛性”監(jiān)督措施，使得檢務(wù)公開這項(xiàng)工作不斷取得群眾認(rèn)可，全民法治觀念進(jìn)一步加強(qiáng)，司法公信力進(jìn)一步提升。

（張前，南京玄武區(qū)檢察院專職委員。韓立勇，南京玄武區(qū)檢察院檢察員。）