德國(guó)食品安全監(jiān)管體系的啟示

德國(guó)人對(duì)本國(guó)生產(chǎn)的食品很自信，甚至充滿自豪。這是因?yàn)榈聡?guó)政府致力于加強(qiáng)和鞏固“從田地到餐盤”的食品控制能力，包括對(duì)化肥、農(nóng)藥、獸藥、飼料、運(yùn)輸工具、標(biāo)簽等使用的監(jiān)管。全國(guó)建立起了食品追蹤機(jī)制和統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)、轉(zhuǎn)基因食品的追蹤系統(tǒng)以及食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（RASFF）。實(shí)施的多項(xiàng)食品安全策略，較為有效地解決了消費(fèi)者對(duì)高質(zhì)量健康食品的需求與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者追求經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾，促使了消費(fèi)者利益和產(chǎn)業(yè)利益達(dá)成平衡。因此，我們說德國(guó)食品贏得民眾高度的信任和評(píng)價(jià)絕不是偶然和單方面的。

一、保障食品安全的目標(biāo)和原則明確

在德國(guó)，一個(gè)中等規(guī)模的超市能提供近萬(wàn)種食品。面對(duì)如此種類繁多的食品，德國(guó)政府清楚地意識(shí)到食品的花樣多變是有其“代價(jià)”的，全球化市場(chǎng)、國(guó)際物流和轉(zhuǎn)瞬即逝的生產(chǎn)和消費(fèi)方式也隱含著新的風(fēng)險(xiǎn)，要求新的食品安全策略。德國(guó)現(xiàn)有200多項(xiàng)關(guān)于食品安全的法律、規(guī)則和規(guī)定，從農(nóng)藥殘留最高限量規(guī)定到消費(fèi)者知情權(quán)規(guī)定，所有規(guī)定均服務(wù)于食品安全的三項(xiàng)基于德國(guó)和歐盟法律的主要目標(biāo)：一是保護(hù)健康，僅允許提供安全的食品；二是保護(hù)消費(fèi)者不受欺騙；三是向公眾提供實(shí)事求是的信息。

為了實(shí)現(xiàn)較高的安全水平和有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，德國(guó)政府在食品安全領(lǐng)域制定了“七項(xiàng)基本原則”?；驹瓌t體現(xiàn)了食品安全網(wǎng)絡(luò)中的責(zé)任和作用劃分，并且構(gòu)成“食品安全大廈”的砥柱。

1.食品鏈原則：無論是面包還是盤中的牛排、或是桶裝啤酒，所有保證食品質(zhì)量安全的措施必須沿著總食物鏈前后一貫地進(jìn)行，這是因?yàn)槿魏我粋€(gè)單個(gè)環(huán)節(jié)的錯(cuò)誤都可能影響到整個(gè)食品鏈。在國(guó)家層次上，2005年通過的食品飼料法典（LFGB）是一個(gè)完整的法規(guī)和控制系統(tǒng)，適用于“從田地到餐盤”的所有階段。

2.企業(yè)家責(zé)任原則：每個(gè)食品或飼料生產(chǎn)加工者，無論他是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者、面包師或啤酒制造商，都得承擔(dān)食品安全的主體責(zé)任。在LFGB中有一個(gè)概念“謹(jǐn)慎義務(wù)”，規(guī)定了食品生產(chǎn)商的責(zé)任是從原料和配料選擇開始，一種嚴(yán)格的說法指出只有當(dāng)顧客享用后，謹(jǐn)慎義務(wù)才算完成。如果一個(gè)生產(chǎn)商忽視其謹(jǐn)慎義務(wù)，可能給他帶來嚴(yán)重后果，因?yàn)樗仨殲橐虍a(chǎn)品缺陷導(dǎo)致的損失承擔(dān)責(zé)任。

3.可追溯原則：自2005年1月以來，生產(chǎn)商不僅必須記錄各種食品的去向，而且還必須證明產(chǎn)品的原料來源。這樣，在萬(wàn)一發(fā)生產(chǎn)品污染的情況下，能夠很快地找到原因?？勺匪菰瓌t適用于所有的食品生產(chǎn)商。

4.獨(dú)立、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：針對(duì)處理瘋牛病事件的缺陷分析，聯(lián)邦審計(jì)總署海達(dá)·馮·韋德爾署長(zhǎng)提出建立一個(gè)不受政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)界影響的，能夠獨(dú)立從事研究和發(fā)表成果的機(jī)構(gòu)，為此聯(lián)邦政府于2002年成立了聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究所（BFR）。自成立以來該所的科學(xué)工作者已經(jīng)完成了一萬(wàn)份以上的專業(yè)評(píng)估報(bào)告。評(píng)估報(bào)告為聯(lián)邦部、聯(lián)邦局的決策和法院的判決提供了科學(xué)依據(jù)，也用于在歐盟和國(guó)際范圍與科學(xué)家進(jìn)行討論，以及向記者、消費(fèi)者中心和公眾發(fā)布信息。

5.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理分離：首先由科學(xué)工作者在不受任何政治與經(jīng)濟(jì)界影響的情況下撰寫評(píng)估報(bào)告，之后才是風(fēng)險(xiǎn)管理者參與。風(fēng)險(xiǎn)管理者在決策前必須考慮到環(huán)境問題、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益等各方面，選擇最好的降低風(fēng)險(xiǎn)的措施。

6.預(yù)防原則：德國(guó)政府一直認(rèn)為“防重于治”，這是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)始終是不能得以徹底澄清的。例如人們可能發(fā)現(xiàn)到目前為止尚未知曉的有害物質(zhì)，這時(shí)預(yù)防原則有助于責(zé)任人作出決策，采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣斫档拖M(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)。

7.風(fēng)險(xiǎn)溝通透明化：在德國(guó)，政治、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)界就科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和降低風(fēng)險(xiǎn)的措施進(jìn)行討論，最后以適當(dāng)方式主動(dòng)公開關(guān)于新風(fēng)險(xiǎn)的信息。聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部（BMELV）資助承擔(dān)溝通任務(wù)以及代表消費(fèi)者利益的組織，如商品測(cè)試基金會(huì)、聯(lián)邦消費(fèi)者中心聯(lián)盟、消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)信息服務(wù)協(xié)會(huì)、德國(guó)營(yíng)養(yǎng)協(xié)會(huì)。

二、保障食品安全的法律體系和機(jī)制完備

早在1879年，德國(guó)就制定了《食品法》，此后政府不斷根據(jù)科學(xué)技術(shù)和知識(shí)的新發(fā)展修訂食品生產(chǎn)和銷售方面的法律法規(guī)，使得食品安全法律體系不斷完善。2005年9月，聯(lián)邦政府在考慮到一些動(dòng)物與人類有密切關(guān)系，而這些動(dòng)物在食用飼料后飼料中的某些有害物質(zhì)可能通過食物鏈的傳遞最終作用于人體后，頒布了《食品、日用品和飼料法》（LFGB），簡(jiǎn)稱為“食品飼料法”。 LFGB是德國(guó)關(guān)于食品安全的基本法律，適用于所有在德國(guó)市場(chǎng)上的食品、飼料以及所有與食品有關(guān)的日用品。

德國(guó)食品安全的法律體系，從類型上看分為通用法和專門法。通用法適用于所有的食品生產(chǎn)和銷售領(lǐng)域，具有兩個(gè)層面：一個(gè)是歐盟法，適用于歐盟所有的成員國(guó)；一個(gè)是聯(lián)邦法，適用于聯(lián)邦德國(guó)所有的州。歐盟法是指2002年以來由歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)先后頒布，并于2005年和2006年逐步實(shí)施和生效的九個(gè)關(guān)于食品生產(chǎn)和食品安全的法律文件。德國(guó)政府將這九個(gè)文件整理成冊(cè)，統(tǒng)稱為通用食品法中“2002年178號(hào)基礎(chǔ)條例”?；A(chǔ)條例為預(yù)防瘋牛病和禽流感等重大疫情的發(fā)生構(gòu)建了一套各成員國(guó)協(xié)同作戰(zhàn)的快速反應(yīng)機(jī)制和預(yù)警系統(tǒng)。聯(lián)邦法則適用的是德國(guó)“食品飼料法”、“食品衛(wèi)生條例”、“食品標(biāo)簽和標(biāo)注的規(guī)定”以及“添加劑許可條例”等。聯(lián)邦法和歐盟法是相互協(xié)調(diào)、補(bǔ)充和完善的關(guān)系。德國(guó)的專門法有“食品運(yùn)輸器皿條例”、“禽類法”、“葡萄酒法”、“牛奶條例”、“營(yíng)養(yǎng)食品條例”以及對(duì)飲用水和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的管理和規(guī)定等。

三、保障食品安全的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和體系完善

德國(guó)政府于2001年元月將原聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組為聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部（BMELV），下設(shè)聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)與食品局（BVL）和聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究所（BFR）兩個(gè)新機(jī)構(gòu)。隨著這兩個(gè)專業(yè)機(jī)構(gòu)的建立和健全，德國(guó)的糧食等各類食品的安全保障和消費(fèi)者權(quán)益得到了有力的加強(qiáng)。

聯(lián)邦食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部是德國(guó)食品安全的控制中心。國(guó)內(nèi)各條戰(zhàn)線的工作在這里匯合，如官方的監(jiān)督報(bào)告、科學(xué)的評(píng)估報(bào)告、聯(lián)邦議會(huì)辯論記錄、歐盟層次的聽證和討論記錄、經(jīng)濟(jì)界和協(xié)會(huì)社團(tuán)的信息，當(dāng)然也包括新聞發(fā)布。由于德國(guó)食品法律中約有80%～90%是以歐盟法律法規(guī)為依據(jù)的，BMELV的一項(xiàng)重要任務(wù)便是保持與布魯塞爾（歐盟總部）的緊密聯(lián)系，并且在歐盟代表德國(guó)的利益。作為德國(guó)食品安全的協(xié)調(diào)和危機(jī)中心，聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)與食品局（BVL）的一個(gè)重要任務(wù)是改善聯(lián)邦州之間的行動(dòng)合作和支持各州在這方面的相關(guān)工作，并負(fù)責(zé)聯(lián)邦、州和歐盟之間的協(xié)調(diào)工作。特定的風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)，由BMELV委托BVL完成。如果出現(xiàn)食品危機(jī)，BMELV將在BVL設(shè)立危機(jī)指揮中心，BVL在審查和批準(zhǔn)農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑、轉(zhuǎn)基因生物體和新型食品方面也起到關(guān)鍵作用。BVL的大量實(shí)驗(yàn)室具有“國(guó)家基準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室”的地位，這些實(shí)驗(yàn)室研發(fā)分析程序的標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的同行人員提供包括信息溝通等方面的咨詢。德國(guó)的16個(gè)州均設(shè)有州食品、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者保護(hù)部，416個(gè)行政區(qū)均設(shè)有食品和獸醫(yī)監(jiān)督局，負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)企業(yè)的產(chǎn)品和質(zhì)量管理進(jìn)行抽樣檢查。各州部協(xié)調(diào)州層次的監(jiān)督工作，并與聯(lián)邦部密切合作。歐盟食品和獸醫(yī)局（FVO）負(fù)責(zé)檢查成員國(guó)的監(jiān)督體系，這樣最終形成一張完善的食品安全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

四、保障食品安全的檢驗(yàn)檢測(cè)體系全覆蓋

德國(guó)的食品安全監(jiān)管以檢驗(yàn)檢測(cè)為基礎(chǔ)，檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范保持統(tǒng)一。官方和非官方的多層次檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和體系大體上分為三個(gè)層次。第一層次為企業(yè)自我檢測(cè)；第二層次是介于企業(yè)與政府之間完全獨(dú)立的中介檢測(cè)；第三層次是政府檢驗(yàn)檢測(cè)。由于食品企業(yè)重視，自覺地加強(qiáng)自我檢驗(yàn)，因此從源頭上確保了食品安全。中介檢測(cè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于企業(yè)和監(jiān)管部門之外，有利于防止權(quán)利濫用，從而確保了檢驗(yàn)結(jié)果的真實(shí)、準(zhǔn)確和公正。

按照《聯(lián)邦法》的分工，食品監(jiān)管屬于聯(lián)邦各州的職權(quán)。通過學(xué)習(xí)考察，我們了解到僅僅是在下薩克森州就設(shè)有49個(gè)專職的食品監(jiān)督機(jī)構(gòu)。他們對(duì)食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)的檢查是不定期的，事先也不通知，基本采取飛行檢查的方式。至于檢查的頻率，則取決于兩大因素：一是企業(yè)生產(chǎn)或銷售食品的敏感度。食品的敏感度愈高，檢查的頻率自然就高，比如新鮮的牛羊肉或蔬菜等。二是依據(jù)以前抽查檢測(cè)的結(jié)果。對(duì)企業(yè)而言，10次抽查10次合格，今后對(duì)其檢查的頻率就低，反之就高。無論是對(duì)企業(yè)的監(jiān)管還是對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督，在德國(guó)都實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)采樣，然后由官方食品檢驗(yàn)研究所對(duì)樣品進(jìn)行檢測(cè)的方式。以科學(xué)數(shù)據(jù)說話，一來可以驗(yàn)證企業(yè)的自查體系是否合格，二來可以減少人為因素，避免與企業(yè)發(fā)生直接碰撞。

考慮到任何安全都是相對(duì)的，沒有上限值的，德國(guó)聯(lián)邦政府為食品監(jiān)督的現(xiàn)代化提出了一攬子措施，其中包括對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)審查的跨州質(zhì)量管理、監(jiān)督員輪換原則和在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)遵守的“四只眼原則”（雙人原則）。聯(lián)邦局建立了一個(gè)電子數(shù)據(jù)處理平臺(tái)，用于各州與聯(lián)邦政府之間的快速信息交流。

五、保障食品安全的風(fēng)險(xiǎn)防范體系健全

德國(guó)政府對(duì)食品的風(fēng)險(xiǎn)性始終給予高度重視，他們認(rèn)為由于科學(xué)發(fā)展水平的局限對(duì)許多有害物質(zhì)還不知曉，因此對(duì)食品的認(rèn)識(shí)還有不可知性。鑒于此，官方始終強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通的共同作用，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的防范貫徹始終。政府采取下列三種辦法：一是對(duì)食品安全貫徹“防重于治”的預(yù)防原則。2002年，瑞典官方機(jī)構(gòu)第一次成功證明大量的含淀粉食品，例如炸薯?xiàng)l、薯片和脆面包含有害物質(zhì)—丙烯酰胺，盡管當(dāng)時(shí)人們還不確切地了解它的有害程度。為了降低食品中這種物質(zhì)的含量，德國(guó)政府實(shí)施了一個(gè)有效的預(yù)防性降低方案，從而明顯降低了消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)；二是堅(jiān)持獨(dú)立的、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；三是必須以適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)溝通手段向公眾提供風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)信息。

六、啟示和借鑒

我國(guó)食品安全監(jiān)管正處在發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，如何借助各方優(yōu)勢(shì)后來居上，實(shí)現(xiàn)跨越轉(zhuǎn)型，需要我們認(rèn)真研究和共同努力。他山之石，可以攻玉，借鑒德國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)注重和加強(qiáng)以下幾方面工作：

一是要注重加強(qiáng)食品安全社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)。建立良好的食品安全社會(huì)誠(chéng)信體系，對(duì)于健全食品安全法律制度體系至關(guān)重要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制的經(jīng)濟(jì)更是誠(chéng)信的經(jīng)濟(jì)，但在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，唯利是圖、背信棄義似乎已成為許多不法商販通向財(cái)富的捷徑。在構(gòu)筑我國(guó)食品安全保障體系的同時(shí)，我們可以借鑒德國(guó)先進(jìn)的食品安全管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際情況，加快我國(guó)食品安全社會(huì)誠(chéng)信體系的制度建設(shè)，真正把食品企業(yè)對(duì)社會(huì)的食品安全責(zé)任轉(zhuǎn)化為自己的自覺意識(shí)。具體措施如加強(qiáng)政府引導(dǎo)和宣傳教育，培育誠(chéng)信守法的良好社會(huì)氛圍；加大社會(huì)公眾和輿論監(jiān)督，建立行業(yè)協(xié)會(huì)自律機(jī)制；發(fā)揮非政府組織的作用，加強(qiáng)行業(yè)的誠(chéng)信自律，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為；建立食品安全信用檔案，將食品生產(chǎn)的全過程進(jìn)行詳細(xì)的記錄存檔，對(duì)食品安全情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)。

二是要注重建立一套生產(chǎn)企業(yè)人員強(qiáng)制培訓(xùn)上崗制度。湖南省實(shí)行的食品生產(chǎn)許可制度雖強(qiáng)調(diào)了人員培訓(xùn)，特別是化驗(yàn)員資質(zhì)培訓(xùn)，但并沒有包括企業(yè)所有從業(yè)人員。實(shí)際上每個(gè)企業(yè)員工都會(huì)不同程度涉及食品生產(chǎn)加工鏈的某一環(huán)節(jié)，都應(yīng)承擔(dān)食品安全的相應(yīng)責(zé)任。因此，有必要借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立一套行之有效的培訓(xùn)上崗制度。培訓(xùn)的內(nèi)容包括：存在的問題，對(duì)建筑和車間的要求，微生物學(xué)，食品儲(chǔ)藏，食品追溯和召回制度，清洗與消毒，個(gè)人衛(wèi)生，食品衛(wèi)生，企業(yè)衛(wèi)生，防范病蟲害，風(fēng)險(xiǎn)分析以及如何證實(shí)食品符合法律規(guī)范的基本要求。

三是要充分注重企業(yè)的自我監(jiān)控和自我檢查，提高企業(yè)自律性。食品企業(yè)必須建立一套可行的、有效的自我檢查制度和自我監(jiān)控措施。自我檢查的要素包括原料、輔助材料、半成品、成品、加工過程和設(shè)備設(shè)施，還包括食品或生產(chǎn)過程可能受到生物、化學(xué)和物理污染的情況。檢測(cè)結(jié)果應(yīng)該全部詳細(xì)登記備案，供監(jiān)督人員進(jìn)行審核。由于企業(yè)都有詳細(xì)的原始數(shù)據(jù)，因此一旦發(fā)生食品安全問題，可以在較短時(shí)間內(nèi)查明問題出在哪里。德國(guó)法律特別規(guī)定食品企業(yè)在遇到有人向其推銷不安全或不可食用商品的情況下，必須履行報(bào)告義務(wù)。法規(guī)還詳細(xì)列舉了如何保護(hù)那些將企業(yè)異常情況向外報(bào)告的企業(yè)職工的措施。

四是要注重加強(qiáng)消費(fèi)者的責(zé)任意識(shí)教育，強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益組織的作用。在如今豐富的食品市場(chǎng)供給情況下，食品安全不僅意味著生產(chǎn)商和管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)重大責(zé)任，而且對(duì)消費(fèi)者也是如此。簡(jiǎn)單地說，食品安全不僅是生產(chǎn)商的責(zé)任，消費(fèi)者自身也要承擔(dān)責(zé)任。在德國(guó)，消費(fèi)者權(quán)益組織是消費(fèi)者的政治利益代表，支持消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)其權(quán)利，而不是代替政府行使監(jiān)督權(quán)利。他們通過宣傳教育使消費(fèi)者對(duì)食品安全敏感，負(fù)責(zé)向廣大消費(fèi)者提供食品和其他商品以及服務(wù)業(yè)的質(zhì)量、價(jià)格等咨詢。雖然國(guó)家為他們提供財(cái)政支持，但該組織的工作及運(yùn)作方式都是獨(dú)立于政府和企業(yè)的。

五是要注重狠抓食品安全的細(xì)節(jié)工作。在當(dāng)今講求精細(xì)化的時(shí)代，細(xì)節(jié)往往能顯示企業(yè)的專業(yè)水準(zhǔn)，突出廠家的內(nèi)在素質(zhì)。德國(guó)人之所以在確保食品安全方面卓有成效，關(guān)鍵之處在于狠抓細(xì)節(jié)，從而保證了各項(xiàng)措施和標(biāo)準(zhǔn)不折不扣地落到實(shí)處。德國(guó)超市里的蔬菜水果洗得干干凈凈，包裝得整整齊齊，并且明示了各類蔬菜和水果所含的營(yíng)養(yǎng)成分及熱量值，讓消費(fèi)者一目了然。

（作者單位：湖南省衡陽(yáng)市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）