試論新民訴法視野下的督促程序

摘 要：督促程序作為大陸法系國家民事訴訟中的一項重要程序制度，在我國司法實踐中卻出現(xiàn)了“低利用率、低生效率”的現(xiàn)象，一度淪為“休眠程序”。在新民事訴訟法的視野下，增加了人民法院對債務(wù)人異議的審查制度、督促程序與訴訟程序的銜接制度，但依然存在些許的不足之處，為了真正實現(xiàn)立法目的，充分發(fā)揮督促程序的價值和功能，應(yīng)進一步完善督促程序中的制度設(shè)計、加強督促程序與訴訟程序銜接的具體操作、明確對債務(wù)人異議審查的標(biāo)準(zhǔn)，以擺脫實踐困局中要解決的問題。

關(guān)鍵詞：督促程序；財產(chǎn)保全；程序銜接；異議審查

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）22-0141-03

引言

督促程序是為了迎合改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展而被立法機關(guān)增設(shè)的，然而，與眾人的良好期待恰恰相反，督促程序并沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的便捷、快速解決債務(wù)糾紛的神奇功效。司法實踐證明，督促程序形同虛設(shè)，有的地方，很少適用督促程序解決糾紛，甚至于有些法院干脆停止了督促程序的適用[1]。為了改變理論研究和司法實踐中的這一現(xiàn)象，2000年底，最高人民法院曾專門就督促程序做了12個條文的司法解釋，但也并沒有引起多少反響。為此2012年，在民事訴訟法修改中，對督促程序進行了“修繕”，新的民事訴訟法典第133條進一步擴大了督促程序的適用范圍，增加了普通程序與訴訟程序的銜接條款，第217條建立了異議審查制度，增加了督促程序與訴訟程序銜接的條款。但是仍沒有從本質(zhì)上解決我國督促程序在適用中存在的問題，財產(chǎn)保全制度是否可以適用于督促程序，督促程序與訴訟程序在銜接中如何具體操作，沒有明確對債務(wù)人異議審查的具體標(biāo)準(zhǔn)。本文將從此三個問題著手，結(jié)合相關(guān)條文的立法目的，試圖進一步解釋完善督促程序，以期司法實踐中能夠更好地理解和適用新法。

一、新法視野下我國督促程序的進步之處

2012年民事訴訟法修訂的一個亮點是充實、強化了通過普通訴訟之外的其他程序解決糾紛的制度。對1991年民事訴訟法已確認(rèn)的督促程序做了直接或間接的重要修改[2]。新的民事訴訟法典增加了一條作為第133條，此條款的增加，是考慮到我國民事司法實踐中存在著如下現(xiàn)狀：一方面是督促程序在實踐中運行不暢難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，另一方面是當(dāng)前我國民事司法體系面臨著訴訟案件逐漸增多的巨大挑戰(zhàn)，“案多人少”已經(jīng)成為很多基層法院亟須解決的問題，這迫切需要督促程序發(fā)揮其應(yīng)有的功能[3]。第217條較之前的法典其變化主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，建立了異議審查制度。1991年民事訴訟法增設(shè)督促程序之時，對債務(wù)人行使異議權(quán)沒有條件限制，債務(wù)人其無理由的異議就會導(dǎo)致支付令的失效，這樣在無形之中就增加了債權(quán)人的負(fù)擔(dān)，使其得從頭再走一遭，這也是督促程序使用率低的一個原因；而新法中建立了異議審查制度，債務(wù)人異議并不自動導(dǎo)致督促程序終結(jié)，法院需要對該異議進行審查，認(rèn)為異議成立的，才會裁定終結(jié)督促程序，這樣就解決了債務(wù)人輕易提出異議就導(dǎo)致督促程序終結(jié)的問題。第二，增加了督促程序與普通程序的銜接條款。修改前的《民事訴訟法》債務(wù)人一旦提出異議，人民法院就裁定督促程序終結(jié)，債權(quán)人為了解決債務(wù)糾紛就需要另行提起訴訟，這樣非但沒有迅速及時地解決糾紛，債權(quán)人還需要通過雙重程序去實現(xiàn)其債權(quán)，這既增加了債權(quán)人的訟累，同時增加了債權(quán)人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。同時督促程序在風(fēng)險分擔(dān)方面也是不平等的，與《民事訴訟法》的平等性原則嚴(yán)重背離，而本次修訂增加了督促程序與普通程序銜接的條款。支付令失效的，督促程序終結(jié)后直接轉(zhuǎn)入普通程序，申請人不需要另行起訴，但申請支付令的一方當(dāng)事人不同意提起訴訟的除外。這樣規(guī)定就避免了債權(quán)人再次起訴所遭受重新提交訴訟資料的負(fù)擔(dān)，法院也不用重新立案受理，符合訴訟經(jīng)濟的要求，又充分尊重和保障了當(dāng)事人的處分權(quán)。修訂后的法典也使得訴訟風(fēng)險的分配更加合理，既有效地遏制了債務(wù)人的惡意異議，又保障了債務(wù)人的辯論權(quán)。

本次修訂雖然在一定程度上對督促程序的規(guī)定有所改善，但是仍存在些許的問題和不足。

二、新法視野下我國督促程序存在的問題

1.財產(chǎn)保全制度是否可以適用于督促程序尚未得到法律的規(guī)定。《民事訴訟法》第9章第100條、第101條對財產(chǎn)保全制度進行了規(guī)定，作為法典總則中的規(guī)定，按照通常理解，可以適用于具體的程序之中，故財產(chǎn)保全制度可以適用于督促程序。這兩個法條①雖沒有直接做出財產(chǎn)保全制度不適用于督促程序的規(guī)定，但是按照文義解釋方法進行理解，財產(chǎn)保全制度是訴訟中為了防止判決難以執(zhí)行或者是在提起訴訟或者申請仲裁前因情況緊急而設(shè)立的一項制度，督促程序作為一個特別程序，其性質(zhì)是屬于非訟程序兼有訴訟程序的特點[1]，由此我們可以看出立法者的立法本意是將督促程序排除出了財產(chǎn)保全制度的適用范圍。而《最高人民法院關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》第5條第4項②的規(guī)定，可以讓我們進一步明確財產(chǎn)保全制度不適用于督促程序。

但是筆者對以上這一規(guī)定持反對的觀點，張衛(wèi)平、譚兵兩位教授清楚地界定了督促程序所具有的一個重要的功能，即及時保護債權(quán)人的合法權(quán)益，完善債權(quán)制度，維護社會主義經(jīng)濟秩序[4-5]。筆者認(rèn)為，不論是從法典解讀出來的立法目的還是最高人民法院做出的此條司法解釋都不能很好地實現(xiàn)督促程序的價值和功能，不能夠很好地保護債權(quán)人的利益。督促程序是督促債務(wù)人向債權(quán)人償還債務(wù)的一種程序，其適用于債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確，雙方均無爭議而債務(wù)人因為各種原因長期沒有還債的案件，該程序可以簡化訴訟程序、加速糾紛的解決[6]。但是在債權(quán)人申請支付令前以及在此過程中很容易出現(xiàn)債務(wù)人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的情況，而最高人民法院此條司法解釋的規(guī)定明顯過于一刀切，極為不合理，使督促程序在一定程度上成為了債務(wù)人轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的“同伙”，為其從容轉(zhuǎn)移資產(chǎn)爭取了時間，即使在后期經(jīng)申請人同意，將其轉(zhuǎn)入訴訟程序，也為其留下難以執(zhí)行的風(fēng)險。

2.督促程序與訴訟程序相銜接的可操作性不強。修改后的《民事訴訟法》只是簡單規(guī)定了督促程序轉(zhuǎn)化為普通程序的條款，如此粗略的規(guī)定導(dǎo)致兩種程序銜接的可操作性不強，許多問題沒有得到立法條文的回應(yīng)。如在申請人同意督促程序轉(zhuǎn)化為訴訟程序的條件下，如何辦理增加訴訟當(dāng)事人、變更增加訴訟請求、訴訟系屬的時間從何時起算、如何補交訴訟材料，以及怎樣解決訴訟費用等問題，這些問題在司法實踐中嚴(yán)重缺乏法律依據(jù)，會給實務(wù)部門平添許多困惑。

3.對債務(wù)人異議審查的標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。新《民事訴訟法》第217條第1款增加了人民法院對債務(wù)人的異議進行審查的規(guī)定，但是并沒有明確對債務(wù)人異議審查的標(biāo)準(zhǔn)。留下了兩個亟待解決的問題，是形式還是實質(zhì)上的異議審查？對什么內(nèi)容進行審查？沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，單獨憑借法官的自由裁量容易造成司法腐敗，不能很好地實現(xiàn)督促程序的功能，將會與本次民訴法修改增加本條款的立法本意大相徑庭。

三、新法視野下我國督促程序的完善建議

1.財產(chǎn)保全制度可以適用于督促程序。修改后的《民事訴訟法》第133條和第217條規(guī)定了訴訟程序與訴訟程序的銜接轉(zhuǎn)化制度，這一規(guī)定就從制度層面改變了以往訴訟程序與非訟程序“水火不容”的局面?；诖?，筆者認(rèn)為財產(chǎn)保全制度可以適用于督促程序，這也是迅速及時解決債務(wù)糾紛、實現(xiàn)督促程序功能的內(nèi)在要求。筆者認(rèn)為，關(guān)于督促程序的財產(chǎn)保全制度可以參照法典第9章的規(guī)定進行理解和適用，但與之不同的是，督促程序中的財產(chǎn)保全制度只能依債權(quán)人的申請而啟動，這樣才能實現(xiàn)督促程序簡化訴訟程序、方便人民法院辦案的價值追求。

2.進一步規(guī)定督促程序與訴訟程序的具體銜接制度。修改后的《民事訴訟法》增加了兩種程序的銜接條款，節(jié)省了訴訟的時間和成本，但是需要進一步明確規(guī)定其銜接的具體操作。第一，訴訟程序轉(zhuǎn)化為督促程序。人民法院受理的案件，當(dāng)事人沒有爭議，符合督促程序條件的，轉(zhuǎn)入督促程序；人民法院根據(jù)原訴訟程序中原告提交的起訴狀制作支付令，并送達(dá)原訴訟程序的被告，其在十五日內(nèi)沒有異議的，支付令生效。人民法院在支付令生效后，退還多余的訴訟費。第二，督促程序轉(zhuǎn)化為訴訟程序。支付令因異議成立而失效后，申請支付令的一方當(dāng)事人同意提起訴訟，督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序。如果在不需要變更當(dāng)事人和訴訟請求的情況下，法院不需要重新立案和送達(dá)起訴狀副本，需要另行通知開庭時間；如果在增加變更當(dāng)事人或是訴訟請求的情況下，我國可以借鑒德國的做法，債權(quán)人提出了訴訟程序的申請后，受理案件的法院應(yīng)當(dāng)要求債權(quán)人在一定期限內(nèi)補交訴狀，逾期不提交的視為撤訴，法院需要重新立案和送達(dá)起訴狀副本。關(guān)于訴訟費用的問題，我國之前的規(guī)定有不盡合理之處，現(xiàn)行法律還沒有對轉(zhuǎn)入訴訟程序后訴訟費用問題做出規(guī)定。筆者認(rèn)為我國督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的訴訟費用，應(yīng)在督促程序申請費用的基礎(chǔ)上補交不足部分，這樣做可以減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，便于其實現(xiàn)訴權(quán)。這兩種程序銜接中的訴訟系屬問題，本次修訂并沒有給予明確的規(guī)定從何時起算。民事案件的訴訟系屬在民事實體法和民事訴訟法中都有一系列的法律后果，所以明確這一問題至關(guān)重要。關(guān)于督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的訴訟系屬的時間點從何時起算，世界各國的通行做法也不一致，筆者認(rèn)為可以借鑒日本和我國臺灣地區(qū)的具體做法，明確規(guī)定督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的訴訟系屬從債權(quán)人申請支付令時起算，這樣對當(dāng)事人權(quán)利的保護和法院裁判義務(wù)的確定具有重要的意義。

3.明確規(guī)定對債務(wù)人異議的審查標(biāo)準(zhǔn)。為了改變督促程序中債務(wù)人異議權(quán)的效力過強，支付令常常因為債務(wù)人的異議而失效的情況，本次民事訴訟法修改，立法者響應(yīng)了理論界的呼聲，將原194條進行修改為現(xiàn)行法的第217條，建立了法院對異議進行審查的制度。但是本次修改并沒有明確異議審查的具體標(biāo)準(zhǔn)，是形式審查還是實質(zhì)審查、審查的內(nèi)容為何，學(xué)界對此也進行了深刻的討論。相比較而言，筆者更為贊同吳澤勇教授的觀點和做法，他認(rèn)為：“需要將債務(wù)人異議劃分為兩類，一是對支付令申請受理要件的異議，一類是對支付令申請成立要件的異議。申請受理要件是程序性要件，對這類要件的異議，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進行全面審查；申請成立要件是實體性要件，對這類要件的異議，在督促程序中只需進行初步（表面合理性的）審查。兩類要件的性質(zhì)不同，處理結(jié)果也應(yīng)有所區(qū)別。對申請受理要件的異議，如果認(rèn)為成立，直接裁定駁回申請即可。對于涉及申請成立要件的異議，如果認(rèn)為成立，則應(yīng)轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖??！边@樣分情況地去說明異議審查的標(biāo)準(zhǔn)，避免了一刀切的片面性，更加有利于司法實務(wù)部門去理解和適用；分情況地進行審查進而選擇不同的解決路徑，能夠更好地和訴訟程序銜接，邏輯性更強，更加符合立法者本次修改民訴法的目的，更加符合督促程序的理念和價值。

四、結(jié)語

督促程序是隨著近代資本主義商品經(jīng)濟的不斷發(fā)展而建立起來的，也是伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展而移植到我國的。但是其一直沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能，本文是在2012年民事訴訟法對督促程序進行了修改后的大背景下進行的論述，在新民訴法視野下，本文僅就我國督促程序的進步之處、仍然存在的一些不足以及完善建議等方面進行了分析，限于作者學(xué)術(shù)水平有限，筆者在文章中關(guān)于應(yīng)將財產(chǎn)保全制度適用于督促程序中，進一步規(guī)定督促程序與訴訟程序銜接的具體制度，明確債務(wù)人異議審查的具體標(biāo)準(zhǔn)等觀點的論證較為淺薄，僅希望通過自己的一點努力可以起到拋磚引玉的作用，對司法實務(wù)部門有所裨益。

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