實現(xiàn)法官員額制的法理思考

摘 要：實行法官員額制的主要目的是實現(xiàn)真正的法官職業(yè)化，不能等同于西方國家的法官精英化。以往的法官助理試點工作很難為現(xiàn)在的法官員額制改革提供借鑒，法官員額制必須在一些基礎問題上取得共識和突破，才能真正實現(xiàn)法官的職業(yè)化。

關鍵詞：法官員額制；《四五綱要》；法官責任制

中圖分類號：D920.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）22-0135-02

《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（以下簡稱《綱要》或《四五綱要》）明確指出建立法官員額制，根據(jù)科學的標準確定從最高人民法院到基層人民法院四級法院的具體員額。同時，根據(jù)具體情況對法官員額進行動態(tài)調節(jié)，要對法官根據(jù)各種條件進行甄別、篩選，確保優(yōu)秀法官能被保留在法官員額中，確保社會的公平和正義。本文主要結合《綱要》對法官員額制問題進行研究，以求拋磚引玉，引起更多研究者對這一問題的關注。

一、法官員額制的概念

對于法官員額制的概念，學者們很早就進行了探討，有研究者指出：“法官員額制度，就是根據(jù)一定的標準固定法官的數(shù)量，集中行使審判權的制度”[1]。這個概括基本抓住了法官員額制度的核心要素，但“一定標準”的說法過于籠統(tǒng)。柳福華等對法官員額制下了一個比較全面的定義，他們認為，所謂法官員額制度是指在法院現(xiàn)有編制內，根據(jù)審判工作量、法院所轄區(qū)域人口、經(jīng)濟發(fā)展等因素，確定法院的法官員額，把真正符合條件的審判人員確定為法官，形成由法官、法官助理組成的新的審判運行機制[2]。這個概念點明了法官員額制的形式要素——確定法官數(shù)量；厘清了法官員額制內在要求——形成新的審判運行機制；同時說明了確定法官數(shù)量的標準——審判工作量、法院所轄區(qū)域人口、經(jīng)濟發(fā)展等因素。這個概括也和《四五綱要》對法官員額制的規(guī)定相統(tǒng)一。本文贊成這一定義。

法官員額制不能等同于西方國家的法官精英化。西方國家特別是英美法系國家由于其特殊法律文化，法官被稱為“人中之龍”，又被稱為“法律貴族”，具有尊崇的社會地位，不僅體現(xiàn)在豐厚的收入、終生任職保障；就連稱呼也別于常人，甚至享有連總統(tǒng)都不能得到的聲望。眾多論者從向英美法系國家學習的角度談論法官員額制的問題，這不符合中國的國情，也背離了法官員額制改革的初衷。

法官員額制不能被簡單化為法官編制的調整。法官編制調整是法官員額制的工作之一，但僅是其中很小的組成部分。法官員額制是包括了法官遴選、法官責任制、法官與法官助理資源重新整合的系統(tǒng)工程，目的是形成公正、高效的全新審判機制。

實行法官員額制的主要目的是實現(xiàn)真正的法官職業(yè)化。最高人民法院《關于加強法官隊伍職業(yè)化建設的若干意見》指出，法官職業(yè)化即法官以行使國家審判權為專門職業(yè)，并具備獨特的職業(yè)意識、職業(yè)技能和職業(yè)地位。獨特的職業(yè)意識是指法官應該具有強烈社會正義感和公正信仰的整體，形成僅屬于該群體的職業(yè)傳統(tǒng)和職業(yè)氣質；獨特的職業(yè)技能是指法官應該具有獨特的法律思維方式、獨特的專業(yè)法律技能；獨特的專業(yè)地位首先是指法官獨立審判，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉；其次也說明法官應該享有相應職業(yè)保障。

二、我國實行法官員額制的必要性

我國法院制度建設的現(xiàn)狀與黨和國家以及人民的要求還有很大差距，司法不公、司法腐敗的現(xiàn)象還很突出，人民群眾反映強烈，司法公信力相對較低。黨的十八屆三中全會特別是四中全會對司法改革提出了一系列具體要求?！毒V要》正是在這樣的背景下提出來的，反映了廣大人民群眾對司法公正和效益的要求與渴望。

小平同志指出：“中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅持，經(jīng)濟能不能快一點發(fā)展起來，國家能不能長治久安，從一定意義上說，關鍵在人。”[3]因此，鄧小平同志特別強調要依靠人、解放人、發(fā)展人。人民法院能否實現(xiàn)《四五綱要》的要求，關鍵在于法官，關鍵在于能否建設一支公正廉潔的職業(yè)化的法官隊伍。這就必須堅定全心全意依靠法官的信念，要打破束縛法官積極性發(fā)揮的藩籬，同時建立促進法官發(fā)展的制度保障。在頂層設計上，法官員額制正是承載了這樣功能的。法官員額制“促進了中國法官現(xiàn)代司法理念的樹立、程序公正意識的生成，培養(yǎng)法官職業(yè)的尊榮感和神圣感，強化法官敬業(yè)精神，從而為社會主義法治在中國的實現(xiàn)奠定專業(yè)人才基礎起到了潛移默化的作用，從這個意義說，法官的職業(yè)化才具有更加重要的意義?！盵4]

三、實行法官員額制的路徑與難點——以上海改革為例

從表面上看，實現(xiàn)法官員額制優(yōu)勢明顯：有利于提高辦案質量，促進司法公正；促進司法審判專業(yè)化水平，提高辦案效率；有利于轉變法院內部工作職能，在法官隊伍內部產(chǎn)生激勵和競爭機制；有利于克服司法腐敗，重塑法院形象。但真正實現(xiàn)法官員額制在理論上和實踐中都存在很多難點，需要審慎研究?？梢源竽懱剿鳎仨氉屑毲笞C。

（一）以往的法官助理試點工作很難為現(xiàn)在的法官員額制改革提供借鑒

應該說，從形式上我國實行法官員額制已經(jīng)進行過一定時間的試點，積累了一定的經(jīng)驗。最高人民法院2004年3月推行全國法院法官助理試點工作，實際上是法官員額制改革的先聲。與改革前相比遵義市紅花崗區(qū)法院，上訴案件二審維持率上升4.28個百分點，改判率下降1.95個百分點，發(fā)回重審率下降6.23個百分點，案件調解率為38%，較之改革前上升了近5個百分點[4]。實事求是地講，這些改革很難對我國目前正在進行的法官員額制改革產(chǎn)生實質性的示范效應：一是試點范圍小，試點法院層次低；二是這些試點表面上是最高法院推動的，有頂層設計的意圖，但更多的是自發(fā)改革；三是評價標準不科學，更多是重視“效率”即辦案數(shù)量的提高。

（二）法官員額制改革的路徑與難點

本文認為，上海法院的法官員額制改革才是最為恰當?shù)姆治龊驮u判的樣本。按照《綱要》，上海市出臺了《上海市司法改革試點工作方案》（簡稱“司改方案”）明確了5項改革內容：完善司法人員分類管理制度；健全法官、檢察官及司法輔助人員職業(yè)保障制度；完善司法責任制；探索建立省以下法院、檢察院的法官、檢察官省級統(tǒng)一管理的體制，以及探索建立省以下法院、檢察院經(jīng)費省級統(tǒng)一管理的機制[5]。

法官員額制是上海司改的第一關鍵詞。根據(jù)司改方案，上海將把司法人員分為三類：法官、檢察官；法官助理、檢察官助理等司法輔助人員；行政人員。三類人員占隊伍總數(shù)的比例分別為33%、52%和15%，這樣就確保了的司法人力資源直接布局辦案一線[5]。

1.法官員額制選擇的路徑能否以精英化為導向

大多數(shù)學者認為法官員額制的路徑選擇應該以法官精英化為基本導向?！按溯喩虾Ｋ靖闹校痉ㄈ藛T分類管理制度是一個亮點。人員分類之后，33%的法官將由那些在法律系統(tǒng)磨煉多年，公認有水平有能力的司法人員組成。這部分精英掌管司法權，有利于提高案件處理的水平與質量。”復旦大學司法與訴訟制度研究中心主任謝佑平說[5]。上海交通大學凱原法學院院長季衛(wèi)東認為，讓法官、檢察官的規(guī)?？s減至三分之一甚至以下的抉擇是正確的，“沒有這樣的瘦身舉措，司法隊伍的專業(yè)化、精英化就不可能實現(xiàn)，法官的待遇就不可能大幅提高，保障審判獨立也會流于空談?！盵5]更多學者在研究這一問題時以英美發(fā)達國家的法官數(shù)量、審判案件的數(shù)量同我國進行對比，論證法官員額制改革以精英化為路徑選擇的必要性。本文認為，中國的情況和西方國家有很大差別的，照搬照抄其他國家的模式不符合中國的國情。在英美法系國家中大部分糾紛是通過訴訟外渠道解決的，但由于中國的特殊國情，在司法改革開始推進的時候錯誤地理解了“司法是社會正義的最后一道防線”的含義，我國糾紛基本是在法院才能得到有效解決。在糾紛當事人非理性化、多元糾紛解決機制沒有有效發(fā)揮作用的前提下，法官精英化不應成為法官員額制選擇的適當路徑。能夠進入法官員額的是“優(yōu)秀法官”，而不是“精英化”的法官。

2.法官員額制如何對法官進行追責

法官員額制的一個出發(fā)點是保持法官隊伍的穩(wěn)定，這一點和西方國家法官職務任職終生的規(guī)定相類似。但從另一個角度看，如何切實實現(xiàn)主審法官責任制，如何對法官進行責任追究成為一個重要問題。從西方國家的司法實踐來看，很少法官出現(xiàn)違法違紀問題，但在中國目前，司法腐敗嚴重，加強對法官隊伍的監(jiān)督清除法官隊伍的敗類勢在必行。對法官進行錯案追究是完全必要的，但如何判斷錯案？被上級法官發(fā)回重審、依法改判是否就應認定發(fā)生了錯案？法官員額制改革必須促使這些問題得到合理解決。

3.法官待遇的合理限度如何把握

法官員額制改革的一個重要出發(fā)點是把優(yōu)秀法官留住。上海市高院院長崔亞東表示，近年來，上海平均每年流失法官67人，流失者主要為40、50歲之間的業(yè)務骨干。究其原因，一方面是因為案多人少，辦案壓力大，另一方面則是生活職級待遇方面的壓力。為了讓法官、檢察官過上體面生活，上海司改將健全司法人員職業(yè)保障制度，建立有別于一般公務員的職業(yè)保障體系[5]。這樣做的出發(fā)點無疑是好的，但也暴露了一些其他問題，比如這個“職業(yè)保障體系”中法官待遇如何確定？比如省級統(tǒng)管，即省以下法院、檢察院經(jīng)費由省級政府財政部門統(tǒng)一管理，其出發(fā)點在于保證法官的待遇。但這種情況在財政狀況好的地區(qū)就會遇冷。省級統(tǒng)管實際上降低了這些地區(qū)法官的待遇，法官員額制改革后，這些地區(qū)的法官工資待遇不升反降。

實行法官員額制，其中重要的一條是提高法官待遇，留住優(yōu)秀人才，創(chuàng)造公平公正的司法環(huán)境，造就廉潔公正的法官隊伍。這一出發(fā)點無疑是好的。但對于法官高薪制的作用不可以高估。從公開的司法腐敗案件來看，貪腐法官并非是由于生活所迫而進行貪腐，動輒幾百萬上千萬的貪腐數(shù)額是高薪不可能滿足的（即便是將我國法官的待遇提高道美國那樣優(yōu)厚也無濟于事）。在相當長的時間內，很難通過大幅度提供法官待遇遏制其權力尋租得沖動。國外的經(jīng)驗表明，高薪與是否廉潔之間并沒有直接聯(lián)系。清廉指數(shù)與公務員工資有一定關系，但并不是簡單的正比和反比關系。一個廉政指數(shù)高的國家和地區(qū)，其公務員工資水平與該國的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會平均工資是基本保持平衡的。

參考文獻：

[1]于建平.試論法官員額制度[D].濟南：山東大學，2006.

[2]柳福華，柏敏.法官職業(yè)化運作與展望[M].北京：人民法院出版社，2005：379.

[3]鄧小平文選（3）[M].北京：人民出版社，1993：380.

[4]胡鵬.當前中國法院法官員額制度若干實踐問題探析[J]貴州大學學報：社會科學版，2006（7）.

[5]韓瑋.司法改革：滬上試驗為全國清障[J].協(xié)商論壇，2014（9）.