協(xié)同治理視角下的民族社區(qū)管理問題及對(duì)策

摘 要：城市社區(qū)管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在涼山彝族自治州的社區(qū)管理工作中，行政化傾向突出，政府習(xí)慣于直接“安排”社區(qū)管理工作。社區(qū)工作人員數(shù)量嚴(yán)重不足，整體素質(zhì)不高。針對(duì)這種情況，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，培養(yǎng)社區(qū)人才，加強(qiáng)協(xié)同治理，促進(jìn)居民自治。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；民族地區(qū)；社區(qū)管理

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）22-0096-02

隨著改革開放的深入發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)政治體制發(fā)生了深刻變化，黨的十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，城市社區(qū)管理是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的重要組成部分。我國城市社區(qū)建設(shè)起步較晚，管理也比較落后，這就要求我們加強(qiáng)對(duì)城市社區(qū)建設(shè)與管理的研究，盡快形成和完善城市社區(qū)管理體制。民族社區(qū)是城市社區(qū)中的一種特殊類型，“城市，特別是大城市，不同于農(nóng)村居民點(diǎn)，其特點(diǎn)通常是有發(fā)達(dá)的民族性?！盵1]隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，城市人口中的少數(shù)民族人口不斷上升，民族社區(qū)逐漸增多。因此，探討民族社區(qū)的管理問題，既有實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論意義，也有指導(dǎo)城市民族社區(qū)建設(shè)與管理的實(shí)踐意義。

一、協(xié)同治理運(yùn)用于社區(qū)管理

“協(xié)同治理”的實(shí)踐與學(xué)術(shù)探討來自西方，是目前公共行政領(lǐng)域頻繁探討的問題。雖然西方學(xué)者各自研究的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但基本出發(fā)點(diǎn)是一致的。在協(xié)同治理中，含政府在內(nèi)的各參與方都有平等的話語權(quán)和地位，在既定的政策領(lǐng)域內(nèi)互動(dòng)，通力合作，共同實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。李輝和任曉春認(rèn)為，在協(xié)同治理下，通過資源和要素的良好匹配，能促使政治國家與公民社會(huì)的合作關(guān)系達(dá)成最佳狀態(tài)，是實(shí)現(xiàn)從治理到善治的有效途徑[2]。楊清華認(rèn)為，協(xié)同治理與公民參與之間存在著邏輯同構(gòu)。引入?yún)f(xié)同治理理論，倡導(dǎo)社會(huì)各系統(tǒng)的協(xié)作參與和多元交互回應(yīng)及理性的公民參與，可以促進(jìn)社會(huì)各系統(tǒng)在公民參與過程中的良性互動(dòng)，克服公民參與的內(nèi)在缺陷[3]。歐黎明和朱秦在從信任關(guān)系和平臺(tái)建構(gòu)層面對(duì)社會(huì)協(xié)同治理進(jìn)行分析后指出，信任是社會(huì)資本的重要組成部分，協(xié)同治理的支撐是社會(huì)的信任關(guān)系，只有協(xié)同者之間產(chǎn)生存在感和信任感，協(xié)作意愿才能達(dá)成，這是協(xié)同治理的保證[4]。

新中國成立初期，受蘇聯(lián)模式的影響，在社區(qū)管理問題上形成了單向的、官僚的、自上而下的政府管理模式，政府部門作為權(quán)力中心管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，對(duì)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面實(shí)行全面的、嚴(yán)格的控制。然而，政府不是萬能的。隨著改革開放的逐步深入，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善，政府失信和政府失靈現(xiàn)象日漸增多。有鑒于此，過去那種國家與社會(huì)的單向關(guān)系需要改變，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)收縮自己的職能，從一些領(lǐng)域退出，讓政社分開，“實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放”。當(dāng)政府難以為公民提供全部的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)，就需要讓第三方參與其中，以政府以外的公共管理部門為橋梁，將政府和社會(huì)連接起來。作為最接近民眾的組織，社區(qū)正好能理想地發(fā)揮這種橋梁作用。不僅如此，在協(xié)同治理理念下，社區(qū)管理不應(yīng)當(dāng)再是單向的、自上而下的管理，而應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大管理的參與主體，將擁有不同資源和能力的各方都吸收到這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中來。在民族地區(qū)，考慮到少數(shù)民族特有的民族文化，經(jīng)濟(jì)精英、政治精英、宗族長老、知識(shí)分子以及普通民眾等都可以參與其中，不同民族和公共部門之間就需要處理的公共事務(wù)和相應(yīng)的資源配置事宜進(jìn)行協(xié)商，在國家法律和民族習(xí)俗的共同作用下達(dá)到行政資源和社會(huì)資源共享的目標(biāo)。這樣，由于各參與主體是在自愿平等的情況下展開協(xié)作的，就能使各種資源和要素有效聚合，整體最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)民族社區(qū)公共事務(wù)管理效率的最大化，從而在合作的基礎(chǔ)上構(gòu)建起和諧的城市民族關(guān)系。

二、民族社區(qū)管理實(shí)踐中存在的主要問題及其對(duì)策

（一）民族社區(qū)管理實(shí)踐中存在的主要問題

涼山彝族自治州轄1市16縣，境內(nèi)有漢、彝、藏、蒙古、納西等10多個(gè)世居民族，總?cè)丝跒?73.04萬，其中少數(shù)民族人口所占比例為52.45%，彝族人口所占比例為49.13%[5]，是中國最大的彝族聚居區(qū)，也是四川省民族類別最多和少數(shù)民族人口最多的地區(qū)。目前，涼山彝族自治州的社區(qū)管理模式依然屬于政府主導(dǎo)型。政府是社區(qū)管理主體，不僅要行使社區(qū)的行政管理事務(wù)，還要服務(wù)于社區(qū)居民。伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，涼山州在民生改善、民族進(jìn)步、社會(huì)和諧等方面都有了較大發(fā)展，但在社區(qū)管理方面仍有諸多不足。

政府主導(dǎo)型管理模式使社區(qū)管理的行政化傾向突出。在涼山州，政府與社區(qū)完全是一種命令與服從的關(guān)系，社區(qū)始終都是嚴(yán)格地執(zhí)行上級(jí)政府的各項(xiàng)指令，從不越雷池半步，失去了自治功能，影響了社區(qū)履行服務(wù)于群眾的職責(zé)。比如，涼山州越西縣有9個(gè)地區(qū)工委、5個(gè)鎮(zhèn)、36個(gè)鄉(xiāng)、288個(gè)村、908個(gè)村民小組、2個(gè)街道居委會(huì)，社區(qū)居委會(huì)直接歸越西縣政府管理，日常工作主要是黨組織建設(shè)和社區(qū)綜合治理等，縣政府布置的各種行政性任務(wù)就已經(jīng)占用了社區(qū)居委會(huì)大量的時(shí)間，當(dāng)群眾遇到問題和困難時(shí)，社區(qū)已再無精力為他們提供良好的服務(wù)。

政府職能沒有轉(zhuǎn)變，習(xí)慣于直接“安排”社區(qū)管理工作。由于歷史的原因，民族地區(qū)的社區(qū)管理一直是政府主導(dǎo)，政府也習(xí)慣于將非政府組織看成是依附于自己的下屬單位，直接干預(yù)他們的工作，以至于民族社區(qū)的居民委員會(huì)難以在社區(qū)管理上體現(xiàn)出自治性。這種具有行政性質(zhì)的自上而下的權(quán)威調(diào)控使得權(quán)力過于集中到政府及其職能部門，而直接面對(duì)居民的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)則往往缺少職權(quán)，自然也就不能快捷、方便地為居民服務(wù)。

社區(qū)工作人員嚴(yán)重缺乏，整體素質(zhì)不高。根據(jù)來自基層的經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)居委會(huì)工作人員與社區(qū)內(nèi)居民人數(shù)的最佳比例一般應(yīng)該在1∶1 000左右，但涼山州各社區(qū)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這一數(shù)字。這種現(xiàn)象導(dǎo)致的最直接后果就是工作量太大而工作人員太少，工作效果自然欠佳，群眾也不甚滿意。另外，自治州社區(qū)居委會(huì)的工作人員都是當(dāng)?shù)刂星嗄陭D女，大都不具有本科學(xué)歷，具有研究生學(xué)歷的人員更是極為稀少。這就造成當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)工作人員專業(yè)素質(zhì)較差，不習(xí)慣也不善于發(fā)揮主觀能動(dòng)性，更談不上加強(qiáng)社區(qū)自治。

（二）民族社區(qū)管理問題的對(duì)策

通過以上對(duì)涼山彝族自治州社區(qū)管理中存在的問題分析，可以看出，政府應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變職能，通過授權(quán)、委托等方式下放部分管理權(quán)，給社區(qū)一定的自由空間和自主權(quán)，要在協(xié)同治理的視角下進(jìn)行社區(qū)管理改革，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理主體從政府單一化模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、社區(qū)等的多元化、網(wǎng)絡(luò)化模式，使社區(qū)真正實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)。

社區(qū)管理體制去行政化。作為基層群眾性組織，在日常事務(wù)方面，居委會(huì)應(yīng)當(dāng)居于社區(qū)管理的主導(dǎo)地位，政府不宜直接插手，干涉甚至削弱居委會(huì)的主導(dǎo)地位。鑒于民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、政治等方面的不足，政府與居委會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整很難在短時(shí)間內(nèi)完成，并且需要政府和居委會(huì)相互協(xié)作?？梢韵确蛛x出一部分行政事務(wù)，交由政府相關(guān)部門專門處理，逐步減少居委會(huì)的行政管理負(fù)擔(dān)事件，居委會(huì)則應(yīng)將工作重心逐步轉(zhuǎn)移到社區(qū)日常事務(wù)的管理上。社區(qū)居委會(huì)只有去行政化，工作人員才能以全新的服務(wù)態(tài)度去認(rèn)真處理社區(qū)中的每一件事。

轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)居民自治。民族地區(qū)的社區(qū)組織建設(shè)起步較晚，發(fā)育程度不夠高，居民參與社區(qū)管理的意識(shí)不夠強(qiáng)，這需要政府的指導(dǎo)和幫助，但并不意味著需要政府包攬所有的事情，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)轉(zhuǎn)變職能。凡社區(qū)居民和社會(huì)中介組織能夠依靠自身力量完成的，政府就不應(yīng)該越俎代庖，使社區(qū)管理逐漸從政府管理主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)主導(dǎo)型，增強(qiáng)社區(qū)自治活力。在此過程中，政府應(yīng)該是“方向盤”而不是“發(fā)動(dòng)機(jī)”，應(yīng)該從宏觀調(diào)控視角把握大的方向，輔助社區(qū)組織統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)的建設(shè)，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社區(qū)組織發(fā)展，進(jìn)而引導(dǎo)社區(qū)居民自治。

培養(yǎng)社區(qū)人才。社區(qū)工作人員是社區(qū)管理活動(dòng)的主體，他們的基本素質(zhì)的高低與整個(gè)社區(qū)管理工作質(zhì)量的好壞息息相關(guān)。僅當(dāng)擁有高素質(zhì)的社區(qū)管理工作人員時(shí)，社區(qū)管理工作才能有序進(jìn)行。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，交通亦不甚便利，很多高素質(zhì)人才都不愿意到民族地區(qū)工作。為順應(yīng)這種情況，政府可以考慮從少數(shù)民族應(yīng)屆畢業(yè)生和少數(shù)民族退伍軍人中擇優(yōu)選聘。這樣，不僅有利于優(yōu)化社區(qū)工作人員的年齡結(jié)構(gòu)，還可以喚起社區(qū)管理工作的活力。另外，還應(yīng)該重點(diǎn)培訓(xùn)新入職和已經(jīng)在職的社區(qū)工作人員的政策理論水平、法律意識(shí)、道德修養(yǎng)和管理等相關(guān)知識(shí)，有針對(duì)性地提高他們的社交、寫作、口才等能力，以提升社區(qū)工作人員的整體素質(zhì)。

三、結(jié)束語

民族社區(qū)管理是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要組成部分。因受地域條件、經(jīng)濟(jì)水平、文化教育等因素制約，民族地區(qū)的社區(qū)管理與發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)管理存在諸多差距。伴隨著我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，搞好民族社區(qū)管理的重要性日益顯現(xiàn)。認(rèn)真解決我國在民族社區(qū)管理中存在的問題，在協(xié)同治理框架之下，政府部門簡政放權(quán)，充分提高和利用民族社區(qū)居民的自治能力，有利于各種民族文化很好地交流融合，創(chuàng)建各民族守望相助的社會(huì)主義和諧社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

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