“十三五”期間黑龍江省公共資源配置研究

摘 要：我國對公共資源配置越來越重視，特別是隨著改革的不斷深化，實現(xiàn)公共資源的市場化配置改革已經(jīng)成為我國全面深化改革的重要內(nèi)容。加快推動公共資源市場化配置改革，對黑龍江省深化改革是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。本文要對公共資源市場化配置改革進(jìn)行積極的探索，尋求推進(jìn)公共資源配置市場化改革的有效路徑和切實可行的對策。

關(guān)鍵詞：公共資源；配置；市場化改革

中圖分類號：F30 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）22-0076-02

近年來，我國對公共資源配置越來越重視，特別是隨著改革的不斷深化，實現(xiàn)公共資源的市場化配置改革已經(jīng)成為我國全面深化改革的重要內(nèi)容。在十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，把公共資源市場化配置改革作為一個重點(diǎn)方面提出。公共資源改革是一個涉及面廣泛、難度較大的改革，屬于改革的攻堅點(diǎn)和深水區(qū)。同時又是我國深化改革難以繞開，且又關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域。因此，國家高度重視，按照國家的要求，各省市積極探索，穩(wěn)步推進(jìn)。目前福建、浙江、江蘇、上海、廣東等省份都在大力推動公共資源市場化配置改革，并取得了很好的成果和成功的經(jīng)驗，這些省市在公共資源市場化配置改革中走在了全國的前列。

黑龍江省是一個公共資源大省，不僅公有的自然資源比較豐富，而且公有經(jīng)濟(jì)比重較大，再加上行政管理過多過死，衍生出較多的行政性資源。實踐證明，公共資源的特殊性和落后的配置方式，已經(jīng)制約了黑龍江省改革的進(jìn)程，在一定程度上造成經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的相對滯后。加快推動公共資源市場化配置改革，既是對黑龍江省深化改革提出的較大挑戰(zhàn)，同時也是黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一次巨大機(jī)遇。為此，我們要對公共資源市場化配置改革進(jìn)行積極的探索，尋求推進(jìn)公共資源配置市場化改革的有效路徑和切實可行的對策。

一、推進(jìn)公共資源配置向社會資本開放

推進(jìn)公共資源配置向社會資本開放，需要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，加快形成投資主體自主決策、政府調(diào)控有力有效、融資方式豐富多元、市場環(huán)境公平開放的投融資體制機(jī)制，為社會資本進(jìn)入公共資源領(lǐng)域營造公開透明的公平競爭環(huán)境。為此，一是強(qiáng)化企業(yè)投資主體地位。除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，政府不再審批企業(yè)投資項目，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策。二是激發(fā)社會投資活力。凡法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，依法平等向社會資本開放。引導(dǎo)鼓勵社會資本采取特許經(jīng)營、購買服務(wù)、合資合作、資產(chǎn)收購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，參與公用基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)服務(wù)等公共資源項目的投資建設(shè)和運(yùn)營管理。三是下放投資審批權(quán)限。除跨行政區(qū)、跨重點(diǎn)流域，或確需省級統(tǒng)籌平衡，以及國家明確規(guī)定由省級政府或省級投資主管部門等管理的項目外，其余項目的審批核準(zhǔn)權(quán)限一律下放。對下放市縣管理的投資項目，除國家法律法規(guī)有明確規(guī)定外，其審批核準(zhǔn)所需的前置要件均需同步下放，地方基層政府和省級相關(guān)部門不得自行設(shè)定前置條件或提高審批機(jī)關(guān)層級。

二、拓寬公共資源市場化配置領(lǐng)域

拓寬公共資源市場化配置領(lǐng)域，需要以市場需求為導(dǎo)向，打破行政束縛，引導(dǎo)社會投資重點(diǎn)投向教育、健康、養(yǎng)老、文化等社會領(lǐng)域，改革分類管理辦法，健全社會投資回報激勵保障和市場退出機(jī)制，打造有效保障民營企業(yè)權(quán)益的安全區(qū)。為此，一是拓寬社會投資參與教育服務(wù)的渠道。鼓勵發(fā)展民辦高級、中級學(xué)校、特色職業(yè)教育學(xué)校和民辦高校。探索公辦民助、民辦公助、委托管理等辦學(xué)方式。二是支持社會資本從事醫(yī)療健康服務(wù)。支持社會資本參與公立醫(yī)院改制，探索新型辦醫(yī)模式，鼓勵民間投資醫(yī)院管理公司提供專業(yè)化服務(wù)。將所有符合條件的民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保定點(diǎn)范圍，允許有一定的價格浮動，按照公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同等醫(yī)保支付標(biāo)準(zhǔn)報銷。三是引導(dǎo)鼓勵民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。支持民間資本以多種形式參與基本養(yǎng)老、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵民間資本投資醫(yī)養(yǎng)融合型養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年公寓，推動品牌服務(wù)機(jī)構(gòu)從事連鎖經(jīng)營和高端延伸服務(wù)，明確民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資產(chǎn)歸舉辦者所有，準(zhǔn)許其取得合法合理回報并能自愿退出。將具有醫(yī)療服務(wù)功能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保定點(diǎn)范圍。

三、建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺

建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，是完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易和公共產(chǎn)品生產(chǎn)市場化運(yùn)行機(jī)制的重要載體，是推進(jìn)公共資源交易統(tǒng)一集中管理，確保公共資源交易公開、公平、公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，一是整合各類公共資源交易平臺，建設(shè)集中統(tǒng)一的公共資源有形市場，進(jìn)一步優(yōu)化公共資源交易體系，提高公共資源配置的效率和質(zhì)量。二是建立電子監(jiān)察系統(tǒng)、電子化招投標(biāo)及交易信息管理軟件，建立各類供應(yīng)商、施工企業(yè)、評標(biāo)專家、中介機(jī)構(gòu)等信息庫和信用評價機(jī)制。三是完善公共資源交易運(yùn)行規(guī)章制度，規(guī)范工作流程，維護(hù)公開、公平、公正、誠信的公共資源交易市場秩序。

四、理順公共資源市場化配置的管理體制

明確界定公共資源的管理機(jī)構(gòu)和管理職責(zé)，完善公共資源的委托管理、授權(quán)經(jīng)營等具體辦法，是理順公共資源市場化配置管理體制的重要基礎(chǔ)。為此，一是應(yīng)該按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，剝離行政主管部門的公共資源交易操作職能，推行“決策、管理、操作”相分離的公共資源交易模式和建立管辦分離的管理體制。二是需要整合原有各類公共資源交易機(jī)構(gòu)的職能、編制，組建全省統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易中心。三是需要明確公共資源交易中心的工作職能，包括制定公共資源進(jìn)場交易業(yè)務(wù)操作規(guī)程，建立和完善內(nèi)部管理制度；承擔(dān)公共資源交易平臺、專家?guī)?、公共資源數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設(shè)、維護(hù)和管理工作；為公共資源交易活動提供場所、設(shè)施和服務(wù)；核驗市場主體、中介機(jī)構(gòu)資格及進(jìn)場交易項目資料；為公共資源交易主體提供信息咨詢服務(wù)；為公共資源交易行政監(jiān)督工作提供監(jiān)管平臺，及時向有關(guān)部門報告并協(xié)助調(diào)查違法違規(guī)交易行為；建立公共資源現(xiàn)場交易信用和紀(jì)律檔案；收集、存儲和發(fā)布公共資源交易信息；見證公共資源進(jìn)場交易全過程，確認(rèn)交易結(jié)果；整理、保存交易過程中的相關(guān)資料備查；組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門對省級公共資源交易活動進(jìn)行監(jiān)管，協(xié)助處理交易投訴等。

五、完善公共資源市場化配置監(jiān)管體系

在公共資源領(lǐng)域，利用市場機(jī)制配置資源的同時，必須伴之以有效的調(diào)控管理。完善公共資源市場化配置監(jiān)管體系，不僅能夠切實提高公共資源的配置效率，而且可以有效預(yù)防腐敗事件的發(fā)生。為此，一是在不斷完善公共資源法律法規(guī)體系規(guī)范下，建立行業(yè)主管部門監(jiān)管、財政監(jiān)管、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、工商監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會綜合監(jiān)督相結(jié)合的“多元化”監(jiān)管模式。二是推動多元化監(jiān)管主體各司其職，監(jiān)管范圍覆蓋整個宏觀和微觀市場，在監(jiān)管過程中綜合運(yùn)用市場手段、法律手段和必要的行政手段及紀(jì)檢監(jiān)察措施，形成全社會參與的多層次、立體化、有機(jī)的公共資源市場化配置監(jiān)管體系。三是突出全程監(jiān)督，做到事前、事中、事后監(jiān)督到位，并形成制度化促進(jìn)公共資源交易向法制化軌道邁進(jìn)。

六、明確公共資源市場化配置的重點(diǎn)領(lǐng)域和實現(xiàn)途徑

“十三五”期間我省推進(jìn)公共資源市場化配置應(yīng)突出選擇市政公用設(shè)施、政府公共服務(wù)等對社會民生影響大、有穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的領(lǐng)域及項目，通過公開招標(biāo)吸引社會資本進(jìn)入，率先實現(xiàn)重點(diǎn)突破。

一是在城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破。隨著我省經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力顯著不足，供水、供氣、供熱、道路等指標(biāo)均低于全國平均水平，建設(shè)投資占全社會投資的比重僅為6%左右，資金來源仍然以政府財政投資為主，民間投資不足20%。行業(yè)改革滯后、市場化程度低、資金缺口大、財政負(fù)擔(dān)重等問題比較突出。與此同時，全省居民個人儲蓄不斷增加，民間資金大量閑置，從全國來看，也存在大量閑置民間資金，正在到處尋找投資機(jī)會。民間資本閑置構(gòu)成了鼓勵和吸引社會資本進(jìn)入公用設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)條件。

“十三五”期間，我省要積極鼓勵和吸引社會資本參與城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施建設(shè)的具體途徑和方式是：第一，鼓勵社會資本采取獨(dú)資、合資合作、資產(chǎn)收購等方式直接投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃?xì)?、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管理、公園配套服務(wù)、公共交通、停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項目。社會資本與政府投資項目的對接，可以采取建設(shè)—轉(zhuǎn)讓（BT）、建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、公共私營合作制（PPP）等投融資模式。第二，在保證市政公用設(shè)施公益性、維護(hù)公共安全和人民群眾切身利益的前提下，政府既可以通過購買服務(wù)的模式使社會資本進(jìn)入城鎮(zhèn)供水、污水處理、垃圾處理、城鎮(zhèn)燃?xì)?、城?zhèn)供熱等市政公用事業(yè)領(lǐng)域運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)，也可以采用委托經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目轉(zhuǎn)交給社會資本運(yùn)營和管理。第三，政府既可以鼓勵社會資本通過購買地方政府債券、投資基金和股票等方式間接參與市政公用設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，也可以通過鼓勵社會資本參與國有企業(yè)改制重組、股權(quán)認(rèn)購等方式進(jìn)入市政公用設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。與此同時，政府需要采取控股或委派公益董事的方式，對市政公用設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營保持必要的調(diào)控能力。第四，對公益性較強(qiáng)的市政公用設(shè)施領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動作用，搭建政、銀、企合作的投融資平臺，拓寬投融資渠道，通過金融創(chuàng)新，引導(dǎo)社會資本參與市政公用設(shè)施建設(shè)。對符合條件的市政公用企業(yè)可采取發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、中期票據(jù)、短期融資券等方式，擴(kuò)大其直接融資的水平和能力。

二是在政府公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破。國家已經(jīng)明確將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項交由具備條件、信譽(yù)良好的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)；并對政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容、方式、主體、資金、監(jiān)管等方面做出了指引性要求。政府采購公共服務(wù)一般是通過合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)貼、對外出售等多種方式向社會采購。政府將公共服務(wù)以合同形式委托給社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)來完成的采購方式屬于政府服務(wù)外包范疇，此時，政府不再是公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者和提供者，而是公共服務(wù)的購買者、委托人和監(jiān)管人，即政府在提供公共物品或服務(wù)的過程中引入市場競爭機(jī)制。

“十三五”期間，我省加快推進(jìn)政府公共服務(wù)外包工作需要從以下途徑切入。第一，科學(xué)界定公共服務(wù)外包范圍，制定指導(dǎo)性目錄。并非所有公共服務(wù)都可以外包，政府公共服務(wù)外包需要有一定的邊界，必須合理界定政府公共服務(wù)外包范圍，以發(fā)揮其效用。從行政類型的角度看，只有服務(wù)行政可以實行外包，秩序行政不能外包。因此，在準(zhǔn)確把握公眾需求的基礎(chǔ)上，要促使政府各部門對內(nèi)部開展的工作進(jìn)行系統(tǒng)梳理，明確政府公共服務(wù)外包的需求。政府主管部門可以委托專業(yè)服務(wù)外包研究機(jī)構(gòu)開展政府公共服務(wù)外包的可行性研究，建立政府公共服務(wù)發(fā)包標(biāo)準(zhǔn)，梳理和制定政府公共服務(wù)外包的指導(dǎo)性目錄，明確公共服務(wù)外包的類型、性質(zhì)和內(nèi)容，并試點(diǎn)推廣，從而確保政府公共服務(wù)外包決策的正確性。第二，建立公開透明的采購監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)公共服務(wù)平臺建設(shè)。政府公共服務(wù)外包是一種契約式的市場行為，而非“上對下”的行政行為，建立嚴(yán)格的招標(biāo)、評估、監(jiān)督、信息公開等制度，實現(xiàn)第三方、媒體、公眾監(jiān)督機(jī)制，是實施公共服務(wù)外包的前提。因此，構(gòu)建基于省市、縣市的多級政府公共服務(wù)平臺，建立政府公共服務(wù)外包采購平臺、第三方支付平臺，是打造透明、高效、公正的公共服務(wù)外包交易平臺的需要。通過定期梳理、發(fā)布政府公共服務(wù)外包業(yè)務(wù)，讓招標(biāo)、合同簽訂、履行、變更和終止等全過程接受社會監(jiān)督，以保障公共服務(wù)供給的及時、公平和有效。同時，通過公共服務(wù)平臺，加強(qiáng)政府公共服務(wù)外包的宣傳和推廣，提升公眾在政府發(fā)包中的影響力。通過公開聽證、民意調(diào)查等方式方便市民參與、接受市民的監(jiān)督，以規(guī)避政府在服務(wù)外包過程中因政策制定者和服務(wù)發(fā)包方雙重身份所帶來的問題。第三，建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，科學(xué)評價公共服務(wù)外包績效。設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由政府專業(yè)人員，或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對政府公共服務(wù)外包的合同執(zhí)行過程進(jìn)行全面監(jiān)管；同時，為確保服務(wù)提供商能持續(xù)提供高質(zhì)量的外包服務(wù)，并及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題、缺陷，還要對服務(wù)提供商的外包服務(wù)實行全面有效的績效評估。建立由政府、服務(wù)對象及第三方組成的評審機(jī)制，運(yùn)用科學(xué)化的績效評估指標(biāo)，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的績效評估方法，對所外包公共服務(wù)的目標(biāo)實現(xiàn)情況、成本效益、公眾滿意度、群眾安全感等指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)、合理、客觀、公正的評估，評價結(jié)果向社會公布。第四，加快訂立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定公共服務(wù)外包示范合同。一是訂立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。為從根本上提升接包企業(yè)的專業(yè)能力和業(yè)務(wù)水平，確保政府服務(wù)外包質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)針對我省政府公共服務(wù)外包的特點(diǎn)、需求和發(fā)展趨勢，積極研究、制定開展政府公共服務(wù)外包所需的規(guī)范化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量體系。二是制定示范合同。從政府公共服務(wù)外包的特定要求出發(fā)制定指導(dǎo)政府發(fā)包和企業(yè)接包的專門合同范本，為雙方確立法律關(guān)系、依法實施服務(wù)行為、保障雙方合法權(quán)益提供依據(jù)。第五，完善預(yù)算管理，設(shè)定服務(wù)提供商準(zhǔn)入條件。目前，各地政府購買公共服務(wù)的資金主要來自財政預(yù)算資金、彩票收益金和其他預(yù)算外資金。國務(wù)院常務(wù)會議明確指出，“要嚴(yán)格政府購買服務(wù)資金管理，在既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，以事定費(fèi)”。因此，要加強(qiáng)對政府公共服務(wù)外包的資金管理，完善預(yù)算管理，各地政府購買公共服務(wù)的資金規(guī)模應(yīng)該保持一個穩(wěn)定的水平，使得資金投入與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會組織發(fā)展水平相匹配。另外，政府在選擇公共服務(wù)提供商并與之訂立服務(wù)外包合同時，可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對接包方的能力進(jìn)行綜合評價，從業(yè)務(wù)能力、經(jīng)營規(guī)模、接包經(jīng)驗、信譽(yù)等方面對其設(shè)定相當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入條件，以保障政府公共服務(wù)外包質(zhì)量、降低安全性風(fēng)險。

三是需要進(jìn)一步拓寬的領(lǐng)域和范圍?！笆濉逼陂g，我省要在重點(diǎn)推進(jìn)城鎮(zhèn)公用實施資源和政府公共服務(wù)資源市場化配置的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步拓寬公共資源配置的領(lǐng)域和范圍，以利于發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的決定性作用，切實推進(jìn)市場化改革進(jìn)程。