權(quán)力清單制度的善治研究

摘 要：權(quán)力清單制度是我國在全面深化改革的背景下，通過控制和規(guī)范政府權(quán)力，實現(xiàn)善治目標的一種制度嘗試，其理念體現(xiàn)了政府治理模式研究中從有限政府到有效政府的理論提升，是一種過程—結(jié)果二元導(dǎo)向的善治理念。本文建議將權(quán)力清單制度放到整個改革的大局中來謀劃，通過加快推進法治政府建設(shè)、加快完善現(xiàn)代市場體系、激發(fā)社會組織活力等方式，保證權(quán)力清單制度有效運行。

關(guān)鍵詞：有限政府；有效政府；權(quán)力清單；善治

中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）22-0044-02

引言

權(quán)力清單制度作為我國在全面深化改革的大背景下提出的一種全新的制度嘗試，其目的在于通過法治的手段規(guī)范政府行為，從而實現(xiàn)善治的目標。這一制度的制定和實施，充分借鑒了國內(nèi)外政治學(xué)研究的先進經(jīng)驗，并將之與中國當(dāng)前的實際相結(jié)合，對于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治政府，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化具有十分重要的意義。因此，認清權(quán)力清單制度的理論優(yōu)勢，并且研究如何克服種種障礙，使其能夠順利地將理論優(yōu)勢轉(zhuǎn)化到實踐過程中，成為當(dāng)前該項制度研究的重要課題。

一、從有限政府到有效政府的理論提升

（一）洛克和他的有限政府理論

權(quán)力是政治學(xué)長久以來談?wù)摰脑掝}。羅素在《權(quán)力論：一個新的社會分析》一書中，把人的天性分解為三個組成部分：占有欲、權(quán)力欲和創(chuàng)造欲?？梢姡瑢τ跈?quán)力的追求，是源于人類的本能，是一種自然狀態(tài)。

（二）從有限政府到有效政府的理論跨越

1.有限政府思想的局限性

（1）對于政府權(quán)力大小的把握

關(guān)于權(quán)力的爭論始終沒有停止過，在自由主義者主張限制政府權(quán)力的同時，也有學(xué)者認為事實上國家政治中的權(quán)力正在衰退，而這種衰退會導(dǎo)致嚴重的不良后果。例如莫伊塞斯·納伊姆就指出：政府和大型行為體分散出去的權(quán)力，不僅“給創(chuàng)新者和新人帶來好處，不幸的是其中也包括海盜、恐怖分子、黑客、走私分子、貨幣偽造者和網(wǎng)絡(luò)罪犯”，“當(dāng)權(quán)力徹底分散、擴散和衰退時”社會將進入“混亂和無政府狀態(tài)”。

（2）三權(quán)分立的困境

洛克的有限政府理論是建立在分權(quán)的基礎(chǔ)上的，他主張通過立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)三權(quán)的分立制衡，來實現(xiàn)對于政府權(quán)力的限制和制約。然而，這種分權(quán)在實際運行過程中產(chǎn)生了許多問題，這是有限政府理論無法回避的：首先，任意一個部門，都有可能代表了部分階層或個人的利益，為了實現(xiàn)其利益最大化，各個部門就可以相互否決對方的決策，當(dāng)這種情況發(fā)展成斗爭或者進入僵局時，國家就可能陷入“憲政僵局”，這時候政府就“無效”了。

（3）官僚主義的困境

官僚主義是西方資本主義國家長期以來奉行的國家管理指導(dǎo)思想，然而，隨著時代的發(fā)展和對于政府要求的不斷變化，傳統(tǒng)的官僚主義已經(jīng)無法最大限度地滿足提供公共利益和服務(wù)的目標。對于規(guī)則和控制的過分依賴，壓抑了個人的創(chuàng)新和能力，從而使其遭到越來越多的詬病。

2.有效政府：對有限政府的理論提升

對于有限政府理論困境，尤其是三權(quán)分立的理論困境和官僚主義的理論困境，本質(zhì)上和我國一些學(xué)者質(zhì)疑有限政府理論的原因是一樣的。事實上，有限政府的理念并非是洛克首創(chuàng)，在中國自古就有類似的思想，其代表人物就是老子。與西方在憲政基礎(chǔ)上強調(diào)依法限制政府權(quán)力、保障個人權(quán)益不同，老子思想中的有限政府是指“一種權(quán)能有限、結(jié)構(gòu)簡單但又‘無不為’的有效政府及其組織形式”。這是一種奉行守?zé)o、柔弱、知止原則，遵循自然法道，追求效率的政府。

對于有限政府和有效政府關(guān)系進行考量，學(xué)界普遍認為兩者不是對立或者相互獨立的概念，相反，有限政府往往被看作是有效政府的前提。

二、權(quán)力清單制度體現(xiàn)的二元導(dǎo)向善治理念

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。權(quán)力清單制度已經(jīng)成為當(dāng)前我國政治體制改革的重要內(nèi)容，也是我國構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理體系的一個重要的制度嘗試。這項制度嘗試既包含有限政府的善治理念，又融合了有效政府的善治理念，是基于過程—結(jié)果二元導(dǎo)向的善治理念，通過法治方式規(guī)范政府權(quán)力，以實現(xiàn)優(yōu)化政府職能、增強政府能力、提高行政效率為目的的一項制度嘗試。

（一）過程導(dǎo)向的善治理念——權(quán)力清單制度體現(xiàn)的有限政府思想

正如上文提到的，有限政府理論固然面臨著時代的局限性和理論上的困境，但它的思想精髓仍然對于當(dāng)代先進的政府治理理念有著深遠的影響，也對當(dāng)前我國行政體制改革和服務(wù)型政府構(gòu)建有著重要的借鑒意義。權(quán)力清單制度作為我國行政體制改革的重要舉措，其實現(xiàn)過程所體現(xiàn)的善治理念，與其法治、限制權(quán)力、為民謀利的理論精髓不謀而合。

1.實現(xiàn)“行政權(quán)力法定”的過程

我國落實權(quán)力清單制度的過程，事實上是推動“行政權(quán)力法定”的實現(xiàn)的過程。作為法治政府的基本要求，我國在確立依法治國的基本戰(zhàn)略以后，在落實“行政權(quán)力法定”的道路上做了長期的努力，從1990年頒布《行政訴訟法》開始，先后頒布了《行政處罰法》《行政許可法》等一系列規(guī)范行政機關(guān)行政行為的法律法規(guī)，整肅了行政行為方面的混亂局面。但是，各行政機關(guān)的權(quán)力責(zé)任模糊，確是阻礙我國實現(xiàn)“行政權(quán)力法定”的重要障礙。

2.將權(quán)力關(guān)進制度籠子里的過程

“一個政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式具有無限擴張、不受法律和社會有效制約的傾向”，這個政府就傾向于無限政府，無限政府的權(quán)力失去約束，權(quán)力濫用的現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。洛克在分析有限政府的時候指出，建立完善的權(quán)力監(jiān)督機制是有限政府的必然選擇，他主張通過分權(quán)實現(xiàn)權(quán)力機構(gòu)內(nèi)部的制衡，通過法律和人民主權(quán)，實現(xiàn)權(quán)力的外部監(jiān)督。

3.一個為民謀利的過程

前面已經(jīng)提到，有限政府理論之所以限制政府的權(quán)力，是因為洛克認為，政府權(quán)力的獲得是因為個人讓渡了部分原屬于個人的權(quán)力來保護自己。因此，政府存在最初的意義是保護個人的各項權(quán)益。政府要為民謀利，首先就要做到不與民爭利，于是就要求政府必須明確自身的權(quán)力和責(zé)任范圍，從權(quán)責(zé)范圍以外的領(lǐng)域退出。

（二）結(jié)果導(dǎo)向的善治理念——權(quán)力清單制度體現(xiàn)的有效政府思想

建立有效政府，是限制政府權(quán)力的最終目的，也是當(dāng)前各國推進政治體制改革的最終目標。一個作為結(jié)果呈現(xiàn)的有效政府，應(yīng)當(dāng)包括有明晰的政府角色、有高水平的政府能力，以及完善的公共權(quán)力監(jiān)督機制。這也是作為我國政治體制改革重要舉措之一的權(quán)力清單制度所要達到的最終目標。

1.明晰的政府角色

一個有效的政府，必然需要有明晰的角色定位，這是政府能否有效實現(xiàn)公共治理的前提和保證。

2.高水平的政府能力

政府的能力水平很大程度上決定著一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的水平，因此政府的改革應(yīng)當(dāng)將提升政府能力作為一個重要的目標來進行考察。

3.完善的公共權(quán)力監(jiān)督機制

要做到公共權(quán)力監(jiān)督機制的正常運行，就必須首先讓大眾了解政府的職責(zé)和職權(quán)。權(quán)力清單的公布就正好解決了這一問題，也就是讓社會大眾了解到底要監(jiān)督誰，監(jiān)督什么行為。

三、權(quán)力清單制度的善治實踐

從上文的分析可以看出，權(quán)力清單制度的實施，吸收了有限政府和有效政府理論的思想精髓，體現(xiàn)了基于過程——結(jié)果二元導(dǎo)向的善治理念。同時也是對于有限政府和有效政府的理論思想在探求善治道路上的現(xiàn)實實踐。

（一）從理念到實踐所面臨的困難

1.在政府權(quán)力進退上的選擇困難

無論是有限政府理論還是有效政府理論，都無法回避對于政府權(quán)力進退選擇的問題。在這個問題上有限政府的支持者明確提出“小政府”的主張，認為只有限制政府的權(quán)力才能實現(xiàn)善治。而有效政府理論則回避了對于“大政府”還是“小政府”的討論。在權(quán)力清單的實踐過程中，這種操作上的困難體現(xiàn)中國社會在長期以來處于一個政府大范圍行使權(quán)力的狀態(tài)下，使得要使權(quán)力部門從原本的權(quán)力領(lǐng)域撤出存在很大的困難，尤其是從長期以來壟斷公共資源和享受特權(quán)的領(lǐng)域撤出，是必然會面臨強大阻力的。

2.市場和社會過度依賴政府的困境

前文當(dāng)中已經(jīng)提到，有效政府強調(diào)政府應(yīng)當(dāng)把資源集中投放在市場最不可能充分解決問題的領(lǐng)域，這就意味著，政府應(yīng)該從市場和社會可能充分解決問題的領(lǐng)域撤出，將這些領(lǐng)域的權(quán)力讓渡給市場和社會。

然而中國長期以來政府大包大攬的現(xiàn)象不僅僅使得政府習(xí)慣于大范圍行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任，也使得市場和社會習(xí)慣于依賴政府。

（二）回應(yīng)實踐困境的善治策略

權(quán)力清單制度是我國改革的重要內(nèi)容，其在實踐中所遇到的問題不能脫離整個改革的進程來討論，而應(yīng)該將權(quán)力清單制度放到整個改革的大局中來謀劃，結(jié)合整個改革的進程來尋求解決的方法，最終達到善治的目標。

1.法治政府的道路選擇

對于權(quán)力清單制度在落實過程中，權(quán)力設(shè)租尋租現(xiàn)象的現(xiàn)象產(chǎn)生，最終致使制度無法落到實處的，十八屆四中全會《決定》指出，要通過加快法治政府的建設(shè)來加以解決。加快法治政府建設(shè)，首先就是要做到依法全面履行政府的職能，也就是要做到機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，以法律制度作為保障，才能真正從根本上杜絕權(quán)力設(shè)租尋租空間。

2.加快完善現(xiàn)代市場體系

政府從某些領(lǐng)域讓渡權(quán)力給市場和社會，就要求市場有充分解決問題的能力。黨的十八屆三中全會《決定》指出：經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要做到這一點，就要求建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

3.激發(fā)社會組織活力

當(dāng)前我國強調(diào)改進社會治理方式，鼓勵和支持社會各方面的參與。但是要做到這一點，社會要接受政府讓渡的權(quán)力，就必須有協(xié)調(diào)社會關(guān)系、解決社會問題的能力。首要的一點，就是要有大量的社會組織，參與到社會治理的過程中去。這就要求我國在改革的過程中，努力激發(fā)社會組織的活力，使社會組織承擔(dān)起提供公共服務(wù)和解決公共事務(wù)的責(zé)任。

在權(quán)力清單的落實過程中，政府應(yīng)當(dāng)加大對社會組織的培育扶持力度，提高社會組織參與社會公共事務(wù)的能力，使社會組織能夠更好地承擔(dān)共同治理的責(zé)任。

參考文獻：

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