我國基層政府依法行政：困境與出路

摘 要：現(xiàn)今我國改革處于深水區(qū)，各方利益沖突尤為明顯，社會法治訴求的不斷改變和提高，逐漸要求政府職能轉變和制度創(chuàng)新供給，以求社會秩序的良好運行。在基層法治政府的建設中，只有進行權力下放，使有限政府和社會自治相結合，改革行政運行機制，建立中國社會主義法治體系，依法行政以開拓社會自治機制，才能達到社會需求和制度供給的動態(tài)平衡、社會和諧。

關鍵詞：依法行政；基層政府；法治政府

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）22-0038-02

依法行政，建設法治政府，是歷史發(fā)展必然性選擇，更是政府工作的基本原則和重點。隨著改革的深化，社會法治訴求的不斷改變和提高，逐漸要求政府職能轉變和制度創(chuàng)新供給，以求社會秩序的良好運行。而對各級政府尤其是與老百姓日常生活緊密相連的基層政府來說，法治政府的建設和依法行政的落實對于依法治國的最終實現(xiàn)更是舉足輕重。

法治國家的建設，首先就是進行法治政府的建設。推進依法行政，依托中國特色社會主義法制體系，建立和完善正義之法來治理國家、管理社會，從而使權利得以伸張、權力得以合理的配置，是法治政府建設的必然要求。在依法治國和建設法治政府的實施過程當中，其重點難點就在于依法行政。執(zhí)政為民、執(zhí)法為民，將一切行政權力制約在法律框架之內，提高司法公信力，使行政有法可依、有法必依，是基層政府建設的不懈追求。

一、我國基層政府依法執(zhí)政的現(xiàn)狀

隨著我國依法治國方略的確立，政府在法治建設方面也取得了很大的進展。這些進展集中表現(xiàn)在三個方面：一是基本上建立起了用以規(guī)范監(jiān)督行政權與維護拓展公民權利的機制。二是基本上實現(xiàn)了公共行政管理的制度化、規(guī)范化和程序化，依法行政的能力和水平得到顯著提升。三是在推動政治民主化、經濟市場化、社會和諧化、發(fā)展科學化方面做出了重要貢獻，進入21世紀國務院相繼提出了實行依法行政和建設法治政府的要求，逐漸將法治建設引向深入[1]。然而，中國法治尤其在基層，面臨著諸多典型和非典型的挑戰(zhàn)，社會矛盾和利益沖突不減反增，基層的執(zhí)法問題尤為突出。主要在表現(xiàn)有以下幾個方面。

第一，基層政府決策機制欠缺規(guī)范性，行政決策的科學化、民主化和法制化層次尚淺。基層政府是與民眾切身利益最關系密切、息息相關的。然而由于我國國土疆域廣、民族眾多，各個地區(qū)的基層行政資源配置不均勻、民眾參與意識淡薄，重大決策的專家論證、公眾參與以及透明公開的制度落實得不夠，因此出臺后的決策質量不置可否，實施效果不過爾爾，社會認同感淡薄。同時，長期以來，一些地方黨委州政府決策短視性、隨意性突出，大量“面子工程”“政績工程”接踵而至，新官上任三把火，“拍腦袋”決策、“拍胸脯”執(zhí)行、最后“拍屁股”走人，導致巨大人力、物力、財力的浪費。另一方面，很多發(fā)展政策措施不是一蹴而就的，其更需要執(zhí)行的連續(xù)性和穩(wěn)定性，但是很多政策的施行很難得到持續(xù)，“人走政息”的情形屢見不鮮，發(fā)展總是得不到持久。

第二，基層政府的行政執(zhí)法規(guī)范性、公正性和權威性有待加強?；鶎訄?zhí)法問題主要分為五類：第一類是執(zhí)法侵權行為，違規(guī)執(zhí)法侵犯老百姓權利；第二類是消極執(zhí)法行為；第三類是行政執(zhí)法選擇化，工作任務難度低的干，環(huán)境待遇優(yōu)越的干；第四類是執(zhí)法部門合作性弱。行政實踐中，大多數(shù)事務都涉及多個部門的配合。而很多情況下，行政條文對于權責的規(guī)定都處于模糊狀態(tài)，部門之間合作度不高，很容易發(fā)生扯皮，推卸責任；第五類是執(zhí)法無用，“斷頭法”的存在使之有罪而無責，以及有些只是簡單了事，問題根本沒有得到良好的善后，更沒有人去深入追究。除此之外，行政執(zhí)法過程中重實體而輕程序，同時因為行政資源配置的分配不均，不夠因地制宜，而導致后備力量和經費不足，執(zhí)法力度欠缺，執(zhí)行力弱，行政執(zhí)法效率不高，損害了政府的公信力和執(zhí)行力。

第三，部分行政執(zhí)法機關之間缺乏有效的協(xié)調和鏈接，權責不明，尤其是對于社會管理熱點難點問題，例如城市建設、人口統(tǒng)計、房屋整治規(guī)劃等等，問題跨含了眾多行政部門，更需要各部門協(xié)調推動各項工作的有序開展。然而，由于一些部門立法存在交叉沖突，法律法規(guī)的可操作性較差，權限責任并不明確更使治理存在交叉沖突，沒有形成解決問題的長效機制，部分領域的工作很難擰成一股繩，導致行政管理和執(zhí)法出現(xiàn)“真空”地帶，另一方面，權責不明，不真正落實到某一個機關的頭上，全部都有權限就等于全部不管，那么，行政執(zhí)法部門之間就會很容易造成互相推諉，扯皮和踢皮球的現(xiàn)象屢見不鮮。

第四，法律意識相對淡薄，依法行政在一些地方和部門只是形式口號的空殼。一方面，基層政府行政更加缺乏法治思維、有效監(jiān)督和考核機制。一些機關工作人員特別是領導干部的法治思維薄弱，甚至專業(yè)素質也不高，好大喜功，目光短淺，片面追求政績而規(guī)避法律甚至突破法律的規(guī)定。另一方面，民眾的公眾參與意識淡薄，配合程度不高。雖然隨著普法工作力度的加強，民眾的法律意識和權利意識得到了很大程度的復蘇，但是在這個過渡期還是有著兩面性的問題，一面，民眾片面追求和強調權利而忽視義務，另一面，歷史遺留人治思想植根，很多忽視程序和法律的現(xiàn)象屢見不鮮，例如涉訴信訪案件的激增，不利于司法權威和政府公信力的樹立。

二、基層政府依法行政之困境成因

良好的法治秩序是法治建設不斷滿足法治訴求的結果。國家法律法規(guī)的執(zhí)行以及政策的落實，追根究底都是通過基層政府直接和最廣大人民群眾對接，因此問題總是在基層激烈碰撞，其深層次的原因有很多。

（一）行政立法方面

我國行政立法過于龐雜，缺乏系統(tǒng)性調節(jié)，使有法必依陷入困境。主要表現(xiàn)有三點。（1）行政相關法律法規(guī)出臺、修訂、解釋滯后，新法出臺較慢，舊法得不到及時的修改、完善和清理。（2）有些行政法律法規(guī)有罪而無責，“斷頭法”的法律可實踐操作性較差。（3）部門法交叉沖突屢見不鮮，更是缺少有效的協(xié)調和鏈接機制，各種法律法規(guī)盤虬交錯而適用不一，導致法律法規(guī)的適用陷入模糊和進退兩難的境地。

（二）行政執(zhí)法方面

主觀上，領導干部和公務員依法執(zhí)政意識和能力有待提升，行政層級監(jiān)督作用不明顯，領導干部不依法行政未能及時問責，第三方評估欠缺，公眾監(jiān)督機制未納入法制軌道，致使很多拍腦袋決策、新官上任三把火卻人走政息的狀況出現(xiàn)。

客觀上，基層政府存在吏治和編制問題。吏治問題主要歸為動力、權力和抗力。（1）動力：即官員依法行政的法律依據(jù)和獎懲。我國疆域廣闊而各個基層情況不一，偏遠艱苦地區(qū)和城市相較于安逸的地區(qū)均被稱為基層但條件卻相差甚遠，趨利避害是人的天性，在樹立理想信念的同時，如何均衡資源分配和匹配相應物質待遇調動執(zhí)法人員的積極性更加重要。（2）權力：即基層執(zhí)法部門權力的擁有程度。行政機關權力和層級盤虬交錯，有很多基層執(zhí)法部門在相關特定條件下也是弱勢部門，沒有足夠的權力和手段，在面對復雜的局面時，無法力挽狂瀾解決問題，從而陷入心有余而力不足的尷尬狀態(tài)。（3）抗力：在基層執(zhí)法過程中，很難排除利益誘惑、權力壓制干擾等各種因素的糾擾。編制問題主要表現(xiàn)為：行政資源配置不均勻，行政基層偏遠地區(qū)和山區(qū)編制不足，物質支撐匱乏，待遇落差大，基層執(zhí)法任務繁重，一些執(zhí)法大戶不得不聘請臨時工、合同工，人員的業(yè)務素質良莠不齊，致使執(zhí)法的效率和質量總體程度較低，基本公共服務均等化、法定化的實現(xiàn)更是任重而道遠。

最后，普法效果片面化，公民的法律素養(yǎng)仍然偏低。近年來，人民群眾的維權意識得到很大程度的覺醒，但對依法行政的認知趨于過激和片面化。民眾監(jiān)督尚未納入法制軌道，對于行政機關的相關管理有時甚至存有抵觸情緒，與政府政策實施的默契度不高。另外，由于民眾的事不關己狀態(tài)和參與積極性不高，政府管理事項龐雜，更是缺少權力下放和民眾自治的意識。

三、我國基層政府依法執(zhí)政的路徑

依法治國背景下，我們追求的是一種自然有序的法制狀態(tài)，即在完整的法制體系框架下，司法權威獨立公正，法律是基礎的國家社會治理方式，從而達到有限政府和社會自治的有序的社會運行狀態(tài)。

依法行政，建立基層法治政府需要從以下幾點入手。

（一）規(guī)范地方立法

注重因地制宜和實際需求，結合“平衡論”[2]和“控權論”，充分考慮行政法制度目標和價值取向。提高規(guī)范性文件的質量和水準，著重規(guī)范性文件評估和清理工作，精簡非必要性的文件。清理重點主要圍繞以下五個方面進行全面的清理。（1）與國家現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)相抵觸的。（2）與國務院和省政府關于取消、調整、下放行政審批項目決定不一致的。（3）含有地方性保護、行業(yè)保護和壟斷以及超國民待遇的內容的。（4）同一事項重復發(fā)文影響執(zhí)行效力的。（5）適用期已過或者調整對象已消失，實際上已經失效的。

依法行政過程中，要善于利用法治思維和法治方式推動改革，強調權利義務相匹配。同時，貫徹治理理論機制，變革行政法模式，更新制度供給以滿足社會法治訴求，全方位激勵治理主體的普遍參與，盡可能拓展開放公共過程。治理理論強調多主體廣泛合作以提供公共服務的制度模式。其不在專注于某一主題的行為或者性質，而是各個主體都是具有自主性和相對獨立性的節(jié)點，從而搭建完成治理任務的整個網絡，其更加注重各個元素的鏈接、溝通與合作，將每個元素參與其中。因此，將治理理論貫徹到法治政府的建設當中，行政決策的范圍將會擴展到公共決策，決策主體的多元化更能提高公眾的參與度和政策實施的認可度[3]。

另一方面，只有建立嚴密規(guī)范的行政責任制、過錯追究制以及獎勵考核機制，才能提高行政監(jiān)察效能，增強政府執(zhí)法公信力。在黨的十八屆四中全會中指出，將法治建設納入干部的政績考核，成為考核機關及其工作人員的“硬指標”，通過具體的可操作性和可量化的指標，對不同地區(qū)的基層政府依法行政進行統(tǒng)一評測。這不僅改變領導干部的政績觀，同時也是治國理政方式的一種轉變。

（二）均衡行政資源配置、明確權責

科學合理設置政府職能，注重因地制宜和均衡，關注偏遠地區(qū)行政資源支撐，夯實物質基礎，提高行政資源利用率。在人力、物力、財力的分配上，具體落實到每個部門。當在處理綜合性問題，管理范圍發(fā)生重疊時一定要明確主要負責主體，提高部門之間的協(xié)調和鏈接性，建立一套行政配合的長效機制，避免糾紛扯皮。同時權力下放，提高公眾參與度，以宏觀調控的大手確定方圓，用法律規(guī)范和促進群眾自治。

四、結語

我國法治政府建設的不斷深入，依法執(zhí)政更是不斷地提出新的要求和被賦予新的內容。這就要求政府不僅僅消極地承擔“守夜人”的角色，還要積極主動地承擔“服務者”和“領導者”和“協(xié)調者”的角色，為社會提供公共物品、保障公民權利、引領社會法治風氣、化解發(fā)展過程中的各種矛盾[1]。當政府從“全能政府”向“有限政府”的轉變、從“管制型政府”向“服務型政府”轉變、從“權力型政府”向“責任型政府”轉變時，“依法行政”的含義就擴展為“法治政府”[4]。憲政的實現(xiàn)，依法治國是核心，更離不開依法行政和法治政府的建設，作為我國依法治國方略實踐的第一線，基層法治政府的建設，更需要因地制宜和依法行政不遺余力地施行。

參考文獻：

[1]燕繼榮，程熙.從“依法行政”到“法治政府”———對國務院法治政策及其執(zhí)行狀況的考察[J].北京行政學院學報，2013（5）.

[2]李洪雷，中國行政法（學）的發(fā)展趨勢——兼評“新行政法”的興起[J].行政法學研究，2014（1）.

[3]王瑞雪，治理語境下的多元行政法[J].行政法學研究，2014（4）.

[4]曹康泰.中國法治政府建設的理論與實踐[J].國家行政學院學報，2006（4）.