政府合法性視角下的頂層設(shè)計與國家治理

摘 要：在政治領(lǐng)域，對于任何國家或政治組織來講，其所提出的一切理論、所進(jìn)行的一切活動歸根結(jié)底都是圍繞維持其合法性而展開，國家治理、頂層設(shè)計也不例外。本文認(rèn)為在市場發(fā)揮決定性作用的今天，面對社會變革所帶來的新挑戰(zhàn)，有必要分析任何重大政策對于政府合法性所造成的影響。從理論和實踐的劃分來講，頂層設(shè)計側(cè)重于在理論上構(gòu)建改革的總體規(guī)劃，國家治理側(cè)重于在改革實踐中解決各項問題。在人民群眾越來越注重現(xiàn)實利益的社會條件下，從政府合法性的角度來看，我們可以得出結(jié)論，頂層設(shè)計和國家治理活動共同構(gòu)成了當(dāng)前政府合法性的實踐基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：國家治理；頂層設(shè)計；合法性

中圖分類號：D03 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）22-0032-04

引言

當(dāng)前對于我國改革開放的整個進(jìn)程來講，毫無疑問已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，改革的深層次矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)出來，改革越來越觸及改革者自身的利益，遇到愈加明顯的阻力。由于沒有清晰、明確的改革總目標(biāo)，改革在某種程度上陷入了徘徊。即使在高層提出頂層設(shè)計之后，也沒有形成較為明確的、符合當(dāng)前國際國內(nèi)形勢的改革總體方案。在國家治理活動中，也面臨著眾多的國家治理難題（如關(guān)系到人民群眾生活的房價、物價及征地拆遷方面所暴露出來的問題）。雖然政府在行政執(zhí)行中提出了很多具體的原則，但仍難以平息眾多的群體性事件。基層執(zhí)行人員在國家治理中的作用是不言而喻的，但是并沒有上升到維護(hù)政府合法性的高度。從政府合法性的視角來看，當(dāng)前提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及早前提出的改革頂層設(shè)計的問題，都旨在解決政府的合法性問題。

一、對合法性理論的回顧與重新思考

（一）對合法性理論的回顧

簡單來講，政府的合法性就是政府治理下的公眾對于政府的遵從。這種遵從本質(zhì)上是基于對政府的信任而產(chǎn)生的。對合法性問題的研究中哈貝馬斯和阿爾蒙德具有代表性。哈貝馬斯認(rèn)為，合法性意味著“某種政治秩序被認(rèn)可的價值”[1-2]。在這里我們應(yīng)該注意到，這種被認(rèn)可的價值可以分為兩個層面，即形式認(rèn)可與實質(zhì)認(rèn)可。前者是指某種政治秩序的合法性，后者則是其政治學(xué)意義上的合法性。阿爾蒙德所分析的如下情況正是一種實質(zhì)上的合法性：如果某一社會中的公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制定和實施的法規(guī)，而且不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應(yīng)該的，那么，這個政治權(quán)威就是合法的[3]。在一個社會中，這種對合法性的認(rèn)同達(dá)到較高程度，就會如阿爾蒙德所說，擁有“對政府體系高度發(fā)達(dá)的忠誠感、對政治權(quán)威的強(qiáng)烈服從感以及以信任和自信為內(nèi)容的公民態(tài)度”[2]。學(xué)者康曉光認(rèn)為，政府的合法性一般指政府憑借非暴力手段使被統(tǒng)治者自覺或自愿地接受政府統(tǒng)治的能力[3]。

特定的政治秩序的合法性基礎(chǔ)是人們的政治認(rèn)同。合法性總是與政治認(rèn)同聯(lián)系在一起?！罢握J(rèn)同，是指人們在社會政治生活中產(chǎn)生的一種情感和意識上的歸屬感，它與人們的心理活動有著密切的聯(lián)系。在政治社會過程中，人們依據(jù)一定的政治態(tài)度、政治目標(biāo)確定自己的身份，把自己看作是某一政黨成員、某一階級的成員、某一政治過程的參與者或某一政治信念的追求者等等，并自覺地以組織及過程的要求來規(guī)范自己的政治行為，與這個政治組織保持一致，支持這個組織的路線、方針、政策，這就是政治認(rèn)同?！盵4]政治認(rèn)同的獲得大致通過兩種途徑獲得，一種正如上文所述，是公民對政治組織的心理或是意識形態(tài)上的認(rèn)同，這種認(rèn)同具有持久性，不容易變更，另一種是引入“利益”這個變量來獲得認(rèn)同。因為“人們對政治系統(tǒng)和政治權(quán)威的認(rèn)同，往往是因為該政治系統(tǒng)能給他帶來利益，個人與政治系統(tǒng)結(jié)成了利益共同體。只要該政治系統(tǒng)能給其帶來利益并維護(hù)這一利益，就認(rèn)同和支持這一政治系統(tǒng)。因此，一個政治系統(tǒng)要獲得公民的政治認(rèn)同，往往是通過資源的配置和利益的分配來取得認(rèn)同。”[5]傳統(tǒng)上，人們對政府的認(rèn)同在很大程度上是人們對以集體主義為核心的政治價值的忠誠。

（二）對政府合法性基礎(chǔ)的重新思考

意識形態(tài)確實是政治權(quán)威合法性的一個重要資源，但是“隨著改革開放的深入和社會關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，文化和意識形態(tài)開始世俗化和理性化，人們的價值觀念和意識形態(tài)結(jié)構(gòu)將會不斷趨于多元化，原有的意識形態(tài)合法性資源越來越窘迫，一些與主流意識形態(tài)不同甚至相反的價值觀念大量涌現(xiàn)，致使各種觀念發(fā)生相互碰撞與沖突?！c此同時，傳統(tǒng)的意識形態(tài)對當(dāng)今時代的發(fā)展解釋力不夠?！盵5]致使當(dāng)前政府合法性在意識形態(tài)上面臨危機(jī)。由于在很長時期內(nèi)政府比較注重意識形態(tài)方面的宣傳，讓很多人錯誤地認(rèn)為合法性是靠宣傳出來的，但是，我們不應(yīng)忘記，這種宣傳是輔之以其他方面的政府治理績效和滿足相關(guān)利益者的實際利益為基礎(chǔ)的，之所以改革開放前人們忠實于共產(chǎn)主義意識形態(tài)，正是由于在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主革命、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時期所付出的艱苦努力，在新中國成立初期到新中國成立后很長一段時期，在傳統(tǒng)的“誰打江山，誰坐江山”的思想觀念下，無論是政治領(lǐng)導(dǎo)人還是人民群眾都始終認(rèn)為在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府具有天然的合法性。然而在社會主義建設(shè)中出現(xiàn)了挫折，而且人們發(fā)現(xiàn)經(jīng)過一段時期的建設(shè)，自己的生活水平并沒有帶來相應(yīng)的提高，改革的成果并沒有惠及自己。隨之而來的是人們對政府執(zhí)政的能力和信心的質(zhì)疑。

自1978年以來，中國的改革所走的是“摸著石頭過河”的道路，在改革初期及其后很長一段時期內(nèi)，擱置了經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域中關(guān)于姓資還是姓社的問題，逐漸摸索出了具有中國特色的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的思路和方法。而且創(chuàng)造了在過去三十多年的經(jīng)濟(jì)成就，引起世界矚目。當(dāng)時的改革主要集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，改革初期奉行的是“效率優(yōu)先，兼顧公平”所以，當(dāng)時注重的是把“蛋糕”做大，對于如何分配這個越來越大的“蛋糕”并沒有引起足夠的重視。雖然多年前就提出“更加注重公平”，但是直到現(xiàn)在關(guān)于收入分配改革的總體方案并未成形。在收入分配領(lǐng)域仍然存在很多的不公平現(xiàn)象。

物質(zhì)決定意識，對于群眾來講，自己的生活問題是個大問題，對于政府來講，人民群眾的切身利益直接關(guān)系到政府的合法性強(qiáng)弱。很多學(xué)者的研究指出，意識形態(tài)上的認(rèn)同具有根本性。但是經(jīng)過一系列的利益分化與調(diào)整，在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)條件下，意識形態(tài)作為維護(hù)政府合法性的資源，其所能發(fā)揮的作用已經(jīng)大不如前。我們應(yīng)該重新審視關(guān)于維護(hù)政府合法性的理論基礎(chǔ)。因為人民群眾更關(guān)心的是自己能否在新一輪的改革中得到實惠。政府的合法性的維護(hù)只能通過增進(jìn)人民群眾利益的方式來實現(xiàn)。如果把政府有效性理解為政府能否有效管理社會政治經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)并提高人民的生活水平的話，那么現(xiàn)在迫切需要提高的是政府的有效性，通過有效性來鞏固、提高合法性。從合法性和有效性的關(guān)系上來講，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，合法性的維持建立在有效性基礎(chǔ)之上。當(dāng)前應(yīng)該把提高政府合法性的重點放在增進(jìn)人民群眾的現(xiàn)實利益上，提高政府公共行政的惠民性。

二、頂層設(shè)計與政府合法性

（一）頂層設(shè)計的理論來源與具體內(nèi)容

根據(jù)學(xué)界的已有研究，我們知道頂層設(shè)計最初來源于“系統(tǒng)工程學(xué)”領(lǐng)域，在政治學(xué)與公共行政領(lǐng)域中的引入起源于黨的會議。2010年10月，黨的十七屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，提出“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”?！绊攲釉O(shè)計”概念提出以后，立刻引起經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的高度關(guān)注和熱烈討論[6]。

此后不同學(xué)者根據(jù)自己的研究方向，都提出了關(guān)于頂層設(shè)計的內(nèi)容、應(yīng)該堅持的原則、注意的問題等方面的建議。由于頂層設(shè)計在公共行政領(lǐng)域?qū)儆诒容^新的概念，學(xué)者們也形成了不同的主張與看法[7]。同時也有學(xué)者審慎提出了頂層設(shè)計存在概念泛化與誤讀的情況[8]，更有學(xué)者提出應(yīng)該謹(jǐn)慎運用“頂層設(shè)計”，頂層設(shè)計應(yīng)慎用、少用[9]。

從吳敬璉、許耀桐、竹立家、高尚全、遲福林、胡鞍鋼等人的觀點來看，頂層設(shè)計是指在高層領(lǐng)導(dǎo)下，以基層建議和專業(yè)論證為基礎(chǔ)，就目標(biāo)模式、體制機(jī)制、重點領(lǐng)域、重大工程和關(guān)鍵項目等，所做出的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和實踐性總體安排與部署[6]。當(dāng)然這種頂層設(shè)計是以基層的行政實踐為基礎(chǔ)的。在這里我們并不主要討論頂層設(shè)計的具體內(nèi)容及其理論爭議，而是探究“頂層設(shè)計”這個概念或理論提出的背后所隱藏的新形勢下為了維護(hù)政府合法性所做出的努力。

（二）頂層設(shè)計對政府的合法性的意義

過去三十多年，在改革在方法上，強(qiáng)調(diào)先易后難、由下而上、試點推廣的漸進(jìn)式改革道路。強(qiáng)調(diào)先易后難規(guī)避了改革的風(fēng)險，減少了改革的阻力，在最大限度地維持發(fā)展過程中社會穩(wěn)定的同時，取得了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成效[10]。在改革進(jìn)入深水區(qū)之后，提出改革的頂層設(shè)計并不是僅僅具有指導(dǎo)改革本身的意義。頂層設(shè)計提出的理論和現(xiàn)實背景就能充分說明，頂層設(shè)計是在面臨一定的合法性危機(jī)的壓力下提出的。竹立家明確了頂層設(shè)計的內(nèi)涵，提出頂層設(shè)計在社會發(fā)展和管理領(lǐng)域的運用，可以理解為政府“戰(zhàn)略管理”。提出改革的頂層設(shè)計必須著力于對“公共權(quán)力”的制約與監(jiān)督。認(rèn)為與改革開放初期相比，社會主要矛盾的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，由過去的著力于解決“社會貧困”問題到目前的著力解決“社會公正”問題[11]。高尚全認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和改革事業(yè)的不斷深化，改革越發(fā)需要在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，改革攻堅的難度也在不斷提升。包括政府職能的轉(zhuǎn)變、社會體制的改革、經(jīng)濟(jì)體制的深化及司法體制改革等，都到了一個關(guān)鍵時期。之所以強(qiáng)調(diào)對改革進(jìn)行全面設(shè)計、規(guī)劃，說到底，還是因為改革進(jìn)入了深水區(qū)。在深水區(qū)，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤根錯節(jié)地聯(lián)系在一起，已經(jīng)很難分清純粹的經(jīng)濟(jì)問題、政治問題或是社會問題[12]。鄧聿文指出20世紀(jì)90年代中期的改革之所以能夠順利推進(jìn)，是因為當(dāng)時廣大民眾懷著改變自身命運的期待，能夠積極投身于改革，改革的動力非常強(qiáng)。但90年代中期之后，由于出臺的一系列改革舉措是從不損害或者有利于既得利益群體出發(fā)，民眾對改革的熱情漸失，改革的動力不足[13]。

從以上我們可以看出，中國的改革事業(yè)在當(dāng)前面臨著徘徊的風(fēng)險，改革相較之前已經(jīng)出現(xiàn)了一定的不確定性，在我們比較注重社會穩(wěn)定的前提下，在過去三十多年，改革一直是維持中國經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定與發(fā)展的旗幟與標(biāo)志，如果改革出現(xiàn)徘徊甚至停滯，再加上改革開放后意識形態(tài)上的合法性的脆弱，政府的合法性將會受到很大的創(chuàng)傷。所以頂層設(shè)計的提出，一方面是為了打開改革事業(yè)的新局面，另一方面也面臨著在當(dāng)前社會公正缺失的復(fù)雜條件下不得不進(jìn)行改革的重新規(guī)劃的壓力。

（三）合法性視角下的頂層設(shè)計應(yīng)關(guān)注的問題

“頂層設(shè)計”天然地包含了“堅定不移地推進(jìn)全面改革”和“正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系”兩個社會主義改革理論的核心思想[10]。既然頂層設(shè)計具有緩解合法性流失的功能，那么在進(jìn)行“頂層設(shè)計”的過程中就要充分考慮到其與政府合法性的關(guān)系。從合法性的角度來講，在進(jìn)行頂層設(shè)計的過程中應(yīng)該重點關(guān)注以下問題。

本輪頂層設(shè)計應(yīng)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)政治體制改革。長期以來，政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革較經(jīng)濟(jì)體制改革的高歌猛進(jìn)而言，進(jìn)展相對緩慢[10]。在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會領(lǐng)域的頂層設(shè)計中，政治體制改革和政治建設(shè)的頂層設(shè)計至為關(guān)鍵，理所當(dāng)然地居于首位。關(guān)于政治體制改革和政治建設(shè)頂層設(shè)計的重要性，誠如鄧小平曾經(jīng)指出的，經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。因為“在經(jīng)過了經(jīng)濟(jì)改革和行政改革后，肯定要觸及政治改革；在完成了對客體的改革后，接下來將輪回到對改革者自身的改革。”[14]這是改革的內(nèi)在要求和應(yīng)然軌跡。在這個決定可持續(xù)性的關(guān)鍵改革階段，如果不能建立民主法治的約束制度與機(jī)制來約束改革者自身的行為，其結(jié)果很有可能是改革陷入停滯或混亂之中。如果說在此之前沒有進(jìn)行較大幅度的政治體制改革主是因為這些領(lǐng)域的改革牽扯面寬，面對的阻力大，改革的難度和風(fēng)險較難估計的話，現(xiàn)在已經(jīng)到了即使風(fēng)險再大也必須進(jìn)行改革的時候了。

頂層設(shè)計的主體應(yīng)該多元化。包括設(shè)計主體和執(zhí)行主體。民主參與現(xiàn)在社會民主政治的基本要求，也是促進(jìn)決策科學(xué)化的重要保證。頂層設(shè)計雖由高層主導(dǎo)，但并不是一種自上而下的計劃。從當(dāng)前的國家治理實踐和今后的發(fā)展趨向來看，“頂層設(shè)計”的參與主體必須是多元化的，是以政府為主導(dǎo)的一套多元參與決策的機(jī)制，而不是政府職能部門設(shè)計和決策的產(chǎn)出過程[15]。頂層設(shè)計作為一項社會工程在具體落實上的制度安排和資源整合等諸方面面臨著挑戰(zhàn)，其執(zhí)行過程也要尊重人民群眾在實踐中的首創(chuàng)精神，要充分調(diào)動基層部門和其他社會力量，頂層設(shè)計過程中要把制度建設(shè)、組織人員以及監(jiān)管和評估等各個方面統(tǒng)一都納入整個決策和管理過程中，在國家治理實踐中體現(xiàn)為執(zhí)行過程的無縫銜接與上下互動。

三、國家治理與政府合法性

（一）國家治理的提出

自十一屆三中全會以來，改革開放作為一項基本國策確定下來，在三十多年的改革開放建設(shè)中，前期我們主要集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，在政策上體現(xiàn)為效率優(yōu)先，決策中也是主要講求服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府把主要精力放在經(jīng)濟(jì)總量的增長上，認(rèn)為要把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞好了，其他問題都會迎刃而解，但是經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展并沒有帶來預(yù)想中其他問題的解決，反而出現(xiàn)了諸如生態(tài)環(huán)境惡化、資源短缺、收入分配不合理、貧富分化、人民購買力增加有限，同時腐敗問題突出、群體性事件多發(fā)、頻發(fā)等經(jīng)濟(jì)和社會問題。有觀點認(rèn)為這些問題都是由于實行了市場經(jīng)濟(jì)后才帶來的。中國沒有走入“拉美陷阱”，但是對于“拉美陷阱”的反思卻帶來了認(rèn)識上的突破，當(dāng)前我們出現(xiàn)的各種問題有眾多原因，但是最根本的是，沒有更好協(xié)調(diào)國家、市場、社會的關(guān)系。國家權(quán)力干預(yù)市場導(dǎo)致市場配置效率的下降，干預(yù)社會導(dǎo)致社會自治功能長期得不到加強(qiáng)，這為官員滋生腐敗提供了土壤，也形成了在某些方面由政府獨當(dāng)一面的捉襟見肘。

長期以來，我們在談?wù)摳母锏臅r候總是談具體領(lǐng)域的改革，如經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化領(lǐng)域的改革，并沒有把四個主要領(lǐng)域的改革作為整體進(jìn)行闡述。但是從國家治理的角度來講，雖然也有政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個領(lǐng)域，但從概念和理念上來講，國家治理更具有全局性的意義。改革的頂層設(shè)計與國家治理并不是兩個相互獨立的決策系統(tǒng)。頂層設(shè)計的很多決策項目，需要通過治理活動來實現(xiàn)。改革開放的基本國策本身就理解為對內(nèi)改革對外開放。那么對內(nèi)改革化為實踐上就體現(xiàn)為現(xiàn)實的國家治理活動，并通過國家治理結(jié)果的好壞來體現(xiàn)和評價改革的最終結(jié)果。治理活動是檢驗改革決策是否符合國情社情的標(biāo)準(zhǔn)?！爸卫怼币辉~起源于世界銀行的報告，其后在世界范圍內(nèi)引起了討論。從有關(guān)于治理理論的研究文獻(xiàn)中，我們就能看出治理在概念上區(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治與管理，在此并不贅述。自從治理引入我國，便在學(xué)術(shù)上引起治理理論的研究熱潮。在概念辨析和實際操作中，我們逐漸認(rèn)識到了治理在理念和技術(shù)上確實能夠解決很多問題。尤其是在治理主體上的多元主義，治理理論強(qiáng)調(diào)在治理主體上政府不是唯一主體，而是主張相關(guān)主體的廣泛參與，為政府的合法性注入了新的活力。

（二）轉(zhuǎn)型時期的國家治理與政府合法性

倪星認(rèn)為，任何政治統(tǒng)治的存在都必須具有合法性，其基礎(chǔ)一般包括意識形態(tài)、制度規(guī)則和有效性三個方面。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政治合法性基礎(chǔ)面臨著從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的嬗變。在意識形態(tài)的感召力下降、法理資源相對匱乏的情況下，政府在很大程度上轉(zhuǎn)而依賴于“政績合法性”通過對政績的追求來獲得合法性基礎(chǔ)。但是，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績觀導(dǎo)致了社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)、政績工程泛濫、政績困局的出現(xiàn)等一系列弊端，證明了其難以持久[16]。這一方面說明政績可以作為合法性的來源，另一方面也說明在轉(zhuǎn)型時期，政績的良好與否取決于實際治理活動的成效。這里我們并不是反對這種“政績合法性”，而是要有正確的政績觀，使得國家治理活動協(xié)調(diào)、有序地開展。

合法性問題總是與危機(jī)聯(lián)系在一起，轉(zhuǎn)型時期的國家治理危機(jī)影響政府合法性的強(qiáng)弱，而且總是與特定的社會問題聯(lián)系在一起?！霸谵D(zhuǎn)型背景下，當(dāng)前的國家治理面臨著各種各樣的問題。研究轉(zhuǎn)型與治理問題的德國學(xué)者阿仁斯和繆爾斯進(jìn)一步將轉(zhuǎn)型國家普遍存在的制度與治理危機(jī)歸納為：缺乏制度能力的弱政府，無法有效實施法律、征收稅款、抵制來自利益集團(tuán)的壓力以及實施連貫的市場化改革政策；政治領(lǐng)導(dǎo)人缺乏對改革的可信性承諾；弱的地方政府治理以及界定不完善的中央地方關(guān)系；過度的官僚干預(yù)和規(guī)制所導(dǎo)致的廣泛的腐?。话胧袌龌胄姓w制的公共產(chǎn)品采購程序；對金融部門薄弱的監(jiān)管和規(guī)制；正式制度與非正式制度之間的不一致性所導(dǎo)致的滯后效應(yīng)；早期局部改革獲利者對進(jìn)一步改革的抵制；一個不發(fā)達(dá)的公民社會；缺乏增進(jìn)不同利益群體之間咨詢、協(xié)商與合作的傳統(tǒng)?！盵17-18]對于當(dāng)前我們所面臨的問題仍然具有深刻的借鑒意義。一定程度的合法性危機(jī)與不良的國家治理活動聯(lián)系在一起。曹任何認(rèn)為，政府的合法性危機(jī)，是治理理論及其實踐興起的直接原因[19]。那么可以理解當(dāng)前我國提出國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化正是為了緩解政府合法性所面臨的危機(jī)。

（三）國家治理實踐中應(yīng)注意的問題

感受合法性概念的主體差別。在維護(hù)合法性過程中，很多理論研究者普遍認(rèn)為應(yīng)該努力采取一定手段使得特定政府治下的民眾產(chǎn)生意識形態(tài)上的無條件的遵從，認(rèn)為維護(hù)政府合法性應(yīng)該從意識形態(tài)、理論宣傳上入手。但是，如果站在民眾的立場上，我們應(yīng)該更加明顯地發(fā)現(xiàn)，如果把政府提供公共服務(wù)的有效性作為衡量政府績效的標(biāo)準(zhǔn)，那么這種有效性正是政府合法性得以存續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)代政治既是民主政治同時又是利益政治。政府在意識形態(tài)上的合法性想要長久，必須依靠一定的、可見的實際績效作為人們維持其觀念的物質(zhì)支撐。在實際治理中如果不能把理論宣傳與實際治理結(jié)合起來，那么國家的治理將面臨一定的風(fēng)險：一方面認(rèn)為提高了人們短期或者長期對于未來的期望，另一方面又無法達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)，導(dǎo)致人們對現(xiàn)存政府信譽(yù)存疑，將更進(jìn)一步地侵蝕政府合法性的存量。

市場經(jīng)濟(jì)條件下國家治理主體的真正多元性。由政府對公共事務(wù)的治理，同其他組織相比確實具有獨特的優(yōu)勢。十一屆三中全會以來，始終堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心所取得的成就，得到了廣大人民群眾的認(rèn)同，就是最好的說明。但是，現(xiàn)在出現(xiàn)的種種社會問題，又說明政府面臨一定的治理困境，尤其是在政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)時期形成的、人民深惡痛絕的官員腐敗問題，嚴(yán)重侵蝕著政府合法性。在當(dāng)前反腐高壓下，腐敗現(xiàn)象有所收斂，但并不能做到“治本”，正如中紀(jì)委書記王岐山指出的，現(xiàn)在可以做到讓官員不敢腐敗，但還不能讓官員們不想腐敗。從信息公開與治理效率的視角來看，引入多元社會主體共同參與國家治理是一個可行的選擇。但是目前所面臨的問題是，社會組織更多的是作為后備力量或者救急力量參與社會活動。那么當(dāng)務(wù)之急是如何按照社會組織的功能，將其有序地納入國家治理體系之中并發(fā)揮長期作用，并就形成制度規(guī)則。只有形成具體的參與規(guī)則，才能一方面解決了社會其他主體參與國家治理所面臨的制度依據(jù)缺失問題，避免長期處于國家治理的邊緣，另一方面也有助于具體的社會治理問題的解決和信息公開。

四、小結(jié)

任何政府都面臨著證明自身合法性的壓力。不僅是因為其與意識形態(tài)有關(guān)，還因為，合法性認(rèn)同本身也隨著社會發(fā)展而處于動態(tài)變化之中。因此政府提出新的關(guān)于國家發(fā)展的新的理論和依據(jù)新理論展開實踐的過程，也是政府合法性的自我求證過程。當(dāng)前我國提出“頂層設(shè)計”與“國家治理”，正是在面臨挑戰(zhàn)時試圖用新的理念去解決新的社會問題。頂層設(shè)計要求國家發(fā)展戰(zhàn)略從總體上必須體現(xiàn)人民利益，國家治理則要求在實際的行政過程中也照顧到人民的具體現(xiàn)實利益。總之，從合法性的角度來看，一切規(guī)劃與實施都必須切實體現(xiàn)并實際鞏固、發(fā)展好與其相聯(lián)系的人們的最現(xiàn)實的利益。

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