改革完善我國(guó)農(nóng)村宅基地法律制度的思考

[摘要]目前，從現(xiàn)行國(guó)家層面法律制度看，農(nóng)村宅基地基本上不參加社會(huì)經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)，受到較為嚴(yán)格的法律限制。在不斷深入改革開(kāi)放的進(jìn)程中，國(guó)家現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度于發(fā)展要求滯后的問(wèn)題凸顯，亟待進(jìn)一步改革完善。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做好輿論先行、充分調(diào)查研究、抓好試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)、統(tǒng)一法律制度保障等幾個(gè)方面的工作，積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的改革與完善。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地；制度；改革完善；思考

一、建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村宅基地制度簡(jiǎn)況

農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)戶或者農(nóng)民個(gè)人依法獲取的用作建造房屋、庭院的集體所有的土地。

1949年建國(guó)至今，在不同歷史發(fā)展時(shí)期，我國(guó)先后發(fā)布的規(guī)范性法律文件涉及農(nóng)村宅基地制度的主要有：1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)并頒布了我國(guó)第一部憲法。其第8條規(guī)定：“法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)?！?962年9月27日，黨的第八屆中央委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)并頒布了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《六十條》），第二十一條規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)?！焙髞?lái)1975年、1978年、1982年的憲法都堅(jiān)持了農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的制度，2004年修正的憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蔽覈?guó)《土地管理法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》等重要法律，在農(nóng)村宅基地屬于集體所有上均與憲法保持一致。《擔(dān)保法》第37條還明確規(guī)定農(nóng)村宅基地的土地使用權(quán)，不得抵押。1999年，務(wù)院辦公廳發(fā)布的土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕39號(hào)）第2條第2款規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?007年10月1日起施行的《物權(quán)法》，對(duì)農(nóng)村宅基地的行使、轉(zhuǎn)讓等并未直接作出規(guī)定，只是作了引導(dǎo)性、銜接性的規(guī)定，其第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！?/p>

以上可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了先歸農(nóng)民私人所有、后歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的歷史演變過(guò)程，從現(xiàn)行國(guó)家層面法律制度看，農(nóng)村宅基地基本上不參加社會(huì)經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)，受到較為嚴(yán)格的法律限制。

二、進(jìn)一步改革完善農(nóng)村宅基地制度的思考

在不斷深入改革開(kāi)放的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、城鄉(xiāng)要素交換和資源配置、包括農(nóng)戶宅基地權(quán)益在內(nèi)的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等問(wèn)題愈顯重要和突出。目前，國(guó)家現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度于發(fā)展要求滯后問(wèn)題凸顯，深深牽扯著上述一系列問(wèn)題，亟待進(jìn)一步改革完善，受到黨和政府的關(guān)注，不少學(xué)者也對(duì)此展開(kāi)研究。2013年以來(lái)，黨和政府先后發(fā)布了一些文件，對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革完善提出了宏觀要求。

為積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度的改革完善，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著手做好以下幾個(gè)方面的工作：

第一，輿論先行。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行?！薄巴七M(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置?！薄肮膭?lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會(huì)組織在農(nóng)村興辦各類(lèi)事業(yè)?！?014年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，就改革完善農(nóng)村宅基地制度，再次明確要求在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。2014年10月23日，黨的十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議研究了全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題，作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確要求：“加強(qiáng)市場(chǎng)法律制度建設(shè)，編纂民法典，制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財(cái)政稅收、金融等方面法律法規(guī)，促進(jìn)商品和要素自由流動(dòng)、公平交易、平等使用。”輿論先行，就是全國(guó)各地要通過(guò)一定的宣傳舉措，使社會(huì)公眾對(duì)黨和政府的相關(guān)態(tài)度、相關(guān)政策加以了解，向社會(huì)公眾講清楚農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革的重要意義，讓人們關(guān)注、了解農(nóng)村宅基地制度改革完善的相關(guān)問(wèn)題，引導(dǎo)人們對(duì)此問(wèn)題轉(zhuǎn)化思想認(rèn)識(shí)，為農(nóng)村宅基地制度改革的探索與實(shí)施奠定思想基礎(chǔ)。

第二，充分調(diào)查研究。農(nóng)村宅基地制度的改革完善，牽動(dòng)千家萬(wàn)戶，關(guān)系城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，涉及方方面面，是個(gè)系統(tǒng)工程，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織人員進(jìn)行調(diào)查研究，深入農(nóng)村基層，實(shí)地走訪探究，充分了解農(nóng)民的想法、農(nóng)村宅基地的狀況，深入研究城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的理論和實(shí)踐。調(diào)查研究組成員除了政府相關(guān)部門(mén)的行政管理人員外、還應(yīng)當(dāng)吸收農(nóng)民代表、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者代表、相關(guān)學(xué)者、法律人士等參加。通過(guò)充分的調(diào)查研究，掌握第一手實(shí)際資料，在此基礎(chǔ)上，形成農(nóng)村宅基地制度改革的基本實(shí)施方案。

第三，抓好試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。在《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》之后，2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，2015年2月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，宣布在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，在2017年12月31日前試行暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。這為我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)拉開(kāi)了大幕。把經(jīng)過(guò)充分調(diào)查研究所形成的農(nóng)村宅基地制度改革完善的基本實(shí)施方案，在農(nóng)村進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)、進(jìn)行修正、加以完善，較為成熟之際，再形成統(tǒng)一的規(guī)范性法律文件，實(shí)行社會(huì)推廣。我國(guó)地域遼闊、民族眾多、風(fēng)俗相異、地區(qū)差別明顯，搞試點(diǎn)的地方，一方面應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮創(chuàng)新精神、大膽探索，進(jìn)行制度創(chuàng)新，另一方面，還應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本地的實(shí)際情況，形成的改革完善方案要切實(shí)可行，具有可操作性，為形成統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地法律制度，提供范式參考，提供實(shí)踐支撐。

第四，統(tǒng)一法律制度保障。在思想宣傳、調(diào)查研究、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以法律的形式對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革完善的基本實(shí)施方案加以確認(rèn)，出臺(tái)統(tǒng)一的關(guān)于農(nóng)村宅基地的法律制度。該法律制度其應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村宅基地的歸屬、取得、登記、有償使用、流轉(zhuǎn)、退出、爭(zhēng)議解決機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等一系列問(wèn)題，進(jìn)行全面、系統(tǒng)、具體的規(guī)制。賦予并保障農(nóng)村宅基地權(quán)益人合法權(quán)益，保障農(nóng)村宅基地作為居所產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)資源，在社會(huì)生活中發(fā)揮應(yīng)有的、積極的作用。充分調(diào)動(dòng)人的積極性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，促進(jìn)人力資源流動(dòng)，充分發(fā)揮物的效用，做到保障功能、資本功能并舉，促進(jìn)土地資源流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)人盡其能，物盡其用。進(jìn)而有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)資源的市場(chǎng)配置，加快我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)進(jìn)程。

作者簡(jiǎn)介

姜振穎（1958-），女，漢族，河南南召人，北京大學(xué)法學(xué)碩士，河南工業(yè)大學(xué)教授、碩士生導(dǎo)師。

基金項(xiàng)目

本文系2014年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省農(nóng)村宅基地制度改革與流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新研究”的論文。該項(xiàng)目編號(hào)：2014180