淺談我國宅基地使用權(quán)制度

[摘要]當(dāng)前，民法體系中由于“宅基地使用權(quán)制度”的不完善，引發(fā)了許多問題?！罢厥褂脵?quán)制度”的不足處主要體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)的抵押受到限制、“禁止城市人到農(nóng)村購買住房”、登記制度不完善和農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無償使用制度存在缺陷這四個方面。由此，結(jié)合我國國情，完善我國宅基地使用權(quán)制度。

[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán)；制度；完善

一、引言

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國農(nóng)村特有的土地權(quán)利形式，是農(nóng)民安身立命的根本所在，農(nóng)民的住房問題是構(gòu)建和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是保護(hù)耕地的重要方式。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農(nóng)民生活水平的不斷提高，實踐中暴露出越來越多的由于宅基地使用權(quán)制度的不完善引發(fā)的問題，對其完善，減少由此引發(fā)的例如產(chǎn)權(quán)糾紛等問題，對我國農(nóng)村的發(fā)展有著重要意義。筆者著眼于此，談一些我國宅基地使用權(quán)制度的完善意見。

二、宅基地使用權(quán)現(xiàn)狀

由于我國目前社會保障體制的薄弱，廣大的農(nóng)村社會保障問題非常突出，為了能夠解決農(nóng)民安家立命問題，法律用宅基地使用權(quán)解決了農(nóng)民的居住需要，因此，宅基地使用權(quán)有其自身較為濃厚的特色。

（一）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有一定限制限制

我國《土地管理法》第六十二條第四款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！钡诹龡l規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”我國《物權(quán)法》第一百八十四條和《擔(dān)保法》第三十七條都規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得用于抵押。

（二）宅基地使用權(quán)的主體為農(nóng)村居民

宅基地使用權(quán)是由集體經(jīng)濟組織的成員享有的，專門解決農(nóng)民居住問題的權(quán)利。國務(wù)院和國土資源部三令五申，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅；嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。

（三）目前大多數(shù)農(nóng)村的宅基地使用權(quán)沒有適用登記

（四）宅基地使用權(quán)的取得和使用具有無償性

宅基地使用權(quán)本身帶有一定的社會福利性質(zhì)，利用集體經(jīng)濟組織所有的土地來解決農(nóng)村居民的居住問題，所以由集體經(jīng)濟組織的成員無償取得，無償使用。

三、宅基地使用權(quán)制度存在的問題和解決方法

（一）宅基地使用權(quán)的抵押問題

《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定，下列財產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán)；（二）耕地、宅基地、自留地、白留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外；（三）學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施：（四）所有權(quán)、使用權(quán)不明或者有爭議的財產(chǎn)；（五）依法被查封、扣押、監(jiān)管的財產(chǎn)；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定不得抵押的其他財產(chǎn)。[1]

由此，我國法律明確禁止農(nóng)民在宅基地使用權(quán)上設(shè)立抵押。物權(quán)法釋義中說，考慮到農(nóng)民一戶只有一處宅基地，農(nóng)村居民出賣、出租住房后再申請宅基地的不予批準(zhǔn)，農(nóng)民一旦失去住房即其宅基地，將會喪失基本生存條件，影響社會穩(wěn)定。因此，禁止農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)抵押。

對此，筆者認(rèn)為有不合理之處。第一，按物權(quán)法釋義中說的，立法者認(rèn)為農(nóng)民總體缺乏足夠的抵抗風(fēng)險的經(jīng)濟能力。然而，宅基地是農(nóng)民安身立命之所，如無絕對必要與相當(dāng)充分的把握，農(nóng)民也不會將宅基地作為抵押財產(chǎn)。即使真因此失去宅基地的，也符合市場經(jīng)濟的規(guī)律。即便在大城市，也會發(fā)生生意失敗、股市崩盤而變賣家產(chǎn)，抵押房屋至顛沛流離。立法者不必杞人憂天[2]；

第二，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，其是對他人之物為使用、收益的目的而設(shè)立的。在土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)這四種用益物權(quán)中，地役權(quán)雖然不能單獨設(shè)立抵押，但當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)抵押時，地役權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。只有宅基地使用權(quán)不能設(shè)定抵押，并且，我國對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓也有極大的限制，如此，筆者認(rèn)為，農(nóng)民對宅基地享有的使用權(quán)利不是他物權(quán)性質(zhì)，而是自物權(quán)性質(zhì)；

第三，一般而言，農(nóng)民最重要、價值最高的財產(chǎn)莫過于房屋，在農(nóng)民亟需資金的時候通過房屋抵押貸款無疑是一條方便快捷的途徑，但現(xiàn)有法律對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制在一定程度上限制了農(nóng)村房屋抵押貸款這一方式的實現(xiàn)，在事實上限制了農(nóng)民擴大再生產(chǎn)的有效途徑，從而一定程度上限制了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

隨著社會的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，筆者覺得《物權(quán)法》中對宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定會導(dǎo)致農(nóng)村居民貸款困難，這嚴(yán)重限制了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，不符合市場經(jīng)濟的基本原則。我們可以規(guī)定有限制地對宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押，促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。

（二）“禁止城市人到農(nóng)村購買住房”問題

城市居民中有相當(dāng)一部分人有農(nóng)村生活的經(jīng)歷，幽靜的生活環(huán)境、淳樸的農(nóng)村風(fēng)情，這是很多在快節(jié)奏生活下的城市人十分向往的。而城市人到農(nóng)村從事生產(chǎn)、經(jīng)營或者生活，既可以給農(nóng)村帶來急需的資金、技術(shù)，還可以引入先進(jìn)的知識，對改變農(nóng)村面貌的積極作用是毋庸置疑的。可《物權(quán)法》卻把城市人到農(nóng)村購買住房的路封死了。

如此，這樣的規(guī)定只會導(dǎo)致不正規(guī)的市場交易，并埋下產(chǎn)權(quán)糾紛的隱患。筆者認(rèn)為，應(yīng)允許城市人到農(nóng)村購買住房，如果宅基地僅在農(nóng)民所在集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，無法形成有效的市場，只能損害出賣人的利益。

（三）登記制度不完善

目前農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)管理混亂，很多房地產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍歸屬不明。[3]宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，根據(jù)不動產(chǎn)性質(zhì)，理應(yīng)登記，然而，目前大多數(shù)農(nóng)村的宅基地使用權(quán)沒有適用登記，《物權(quán)法》第155條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，宅基地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記或者注銷登記?！钡怯捎诜山罐r(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)村宅基地使用權(quán)人在轉(zhuǎn)讓使用權(quán)后規(guī)避法律的可能性很大，給將來的產(chǎn)權(quán)糾紛埋下了隱患，同時也造成了司法和管理上的困難。

筆者認(rèn)為，當(dāng)下各地的國土資源部門應(yīng)加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記與發(fā)證工作，在全國建立起宅基地使用權(quán)登記制度。如此，減少產(chǎn)權(quán)糾紛的隱患。

（四）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無償使用存在的缺陷

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度實行的是無償使用制度，由此，一部分經(jīng)濟條件好的人通過各種手段獲取宅基地使用權(quán)，并且農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理混亂，出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)建房，建了新房也拒不交出閑置下來的舊宅基地的情況，同時村鎮(zhèn)干部中也存在利用權(quán)力、關(guān)系多占宅基地的問題，他們不斷地在原來的宅基地外建新房，致使農(nóng)村變成了“空心村”，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費，進(jìn)而占用耕地，給本來就很緊張的集體土地資源又增加了壓力。

所以，筆者認(rèn)為應(yīng)建立農(nóng)村宅基地有償使用的制度，這里的“有償使用”專指對“一戶一宅”以外的宅基地的使用進(jìn)行收費，標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)的宅基地的使用仍然是無償?shù)?。換句話說就是只對多占、超占的宅基地的使用進(jìn)行收費。這樣，既考慮了國家減輕農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的政策，又能夠約束農(nóng)民多占、超占宅基地行為，促進(jìn)宅基地的有效利用，避免占用耕地。

四、結(jié)束語

農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是基于我國的特殊國情，產(chǎn)生于特定的歷史背景下，

是中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的特殊產(chǎn)物。我們應(yīng)正確對待它，而不是不顧社會的發(fā)展，一味堅持其社會保障功能而違背了市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。[4]

我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)無論從內(nèi)容上還是行使上都受到諸多限制，過分強調(diào)社會穩(wěn)定功能和分配公正功能，不具備完整的用益物權(quán)特征。未來的改革應(yīng)當(dāng)在兼顧保障與效率的同時更加注重效率。首先，對現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革，特別是宅基地使用權(quán)的抵押。允許城市人到農(nóng)村購買住房，建立宅基地使用權(quán)登記制度。同時可以實行農(nóng)村宅基地的有償使用。宅基地使用權(quán)制度是我國農(nóng)村的一項基本制度，其每一步改革都事關(guān)九億農(nóng)民的切身利益，必須加以足夠的重視。筆者建議，可先在有代表性的地域進(jìn)行改革試點，如此更好地在全國范圍內(nèi)推廣。

參考文獻(xiàn)

[1]中華人民共和國物權(quán)法注釋本，法律出版社

[2]韓世遠(yuǎn)《宅基地的立法問題》，載《政治與法律》2005年第5期

[3]完善我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的若干建議.考試大，2009

[4]我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在缺陷及其完善