基于自主治理的個(gè)人信用檔案體系研究

[摘要]本論文通過對(duì)基于自主治理的個(gè)人信用檔案體系的內(nèi)涵的闡釋，明確需要解決的問題，使系統(tǒng)有效運(yùn)作。通過科學(xué)的實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)，論證個(gè)人信用檔案體系建設(shè)需要選擇的模式。

[關(guān)鍵詞]個(gè)人信用檔案；自主治理

本論文通過對(duì)基于自主治理的個(gè)人信用檔案體系的內(nèi)涵的闡釋，明確需要解決的問題，使系統(tǒng)有效運(yùn)作。通過科學(xué)的實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)，論證個(gè)人信用檔案體系建設(shè)需要選擇的模式。

一、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)

個(gè)人信用檔案體系的發(fā)展趨勢(shì)。1911年北洋政府財(cái)務(wù)部頒布的《銀行公會(huì)章程》第一條就規(guī)定了“銀行公會(huì)應(yīng)辦理征信機(jī)構(gòu)”。1932年6月6日浙江興業(yè)銀行的方壽培等正式創(chuàng)辦了一個(gè)專職征信機(jī)構(gòu)———中國(guó)征信所。這些現(xiàn)象僅僅出現(xiàn)在商業(yè)發(fā)達(dá)的沿海城市。信用檔案的出現(xiàn)在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生資本主義萌芽的中國(guó)金融業(yè)確實(shí)起到了一定的積極作用。20世紀(jì)20年代前后，外資企業(yè)大量的涌入了中國(guó)市場(chǎng)，我國(guó)金融界受西方金融界的影響，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的迫使下，開始學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的經(jīng)營(yíng)管理模式，建立征信制度，成立了專門的機(jī)構(gòu)調(diào)查收集客戶信用資料，客戶信用檔案。這種狀態(tài)一直持續(xù)到1978年，十一屆三中全會(huì)的召開，金融、工商、稅務(wù)等部門為提高工作效率，擴(kuò)大效益，整頓市場(chǎng)秩序，又重新開展了信用檔案工作。2002年3月5日在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中，朱镕基總理明確指出“：切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)信用建設(shè)，逐步在全社會(huì)形成誠(chéng)信為本、操守為重的良好風(fēng)尚，加快建立企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)和個(gè)人的信用檔案，使有不良行為記錄者付出代價(jià)，名譽(yù)掃地，直至繩之以法?！?006年1月16日，中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)蘇寧宣布，我國(guó)個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)于當(dāng)年1月正式運(yùn)行。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《征信管理?xiàng)l例》正式施行，2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》。

二、個(gè)人信用檔案體系的多維度

1、法律

首先是對(duì)國(guó)外的個(gè)人信用檔案法律體系做簡(jiǎn)要分析。

俞銀燕的《國(guó)外個(gè)人信用檔案法律體系概述與啟示》中提到。世界范圍內(nèi)，個(gè)人信用檔案管理的模式主要有三種，即以市場(chǎng)化的商業(yè)運(yùn)行形式為主體的美國(guó)模式，以中央銀行建立的中央信貸登記系統(tǒng)為主體的歐洲模式，以銀行協(xié)會(huì)建立的會(huì)員制為主體的日本模式。不同的管理模式，必然有與其相匹配的法律體系作為支撐。由于各管理模式的差別以及需要規(guī)范與保護(hù)的對(duì)象不同，這些法律體系必定存在差異。美國(guó)的個(gè)人信用檔案法律體系大致可以劃分為三個(gè)層次：

1.規(guī)范政府信息公開的法律。美國(guó)制定的規(guī)范政府信息公開法律，為征信機(jī)構(gòu)收集政府掌握的信用信息提供便利。如1976年9月通過的《陽(yáng)光法案》、1966年的《信息自由法》等。2.直接保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)的法律。1975年制定的《隱私法》規(guī)定隱私權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的人格權(quán)。當(dāng)公民的隱私權(quán)受到侵害時(shí)，可以將隱私權(quán)作為獨(dú)立的訴因向法院起訴，行政機(jī)關(guān)在未征得本人同意的情況下，不得公開其信息。1980年的《金融隱私權(quán)法》，規(guī)定政府機(jī)構(gòu)不得獲取私人部門所收集和持有的個(gè)人財(cái)務(wù)信息。還有，《電子通訊隱私法》（1986年）《錄像隱私保護(hù)法》（1988年）、《電訊法》（1996年）等這些法律都直接規(guī)定，在相應(yīng)的特殊環(huán)境中不能公布或者限制公布個(gè)人的相關(guān)信息。3.直接關(guān)于信用檔案管理的法律規(guī)定。歐洲模式下的個(gè)人信用檔案管理主要由各國(guó)的中央銀行或銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)開設(shè)征信機(jī)構(gòu)，通過國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，政府要求如銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)向政府建立的公共征信部門（如法國(guó)的中央銀行建立的中央信貸登記中心）提供信用信息，并保證所提供信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、客觀性。不過信用信息服務(wù)也只向金融機(jī)構(gòu)提供，其他需求者不允許使用。公共征信機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)信用市場(chǎng)的監(jiān)管和供求。1995年通過了歐盟信用領(lǐng)域的第一部公共法律———《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)綱領(lǐng)》，在序言或正文中都強(qiáng)調(diào)信息的處理必須尊重自然人的基本權(quán)利和自由，特別是隱私權(quán)。1998年在《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)綱領(lǐng)》基礎(chǔ)上又出臺(tái)了《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》（簡(jiǎn)稱Directive 95/46/EC）對(duì)個(gè)人信息權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的同時(shí)，也促進(jìn)信用信息的有序、暢通的流動(dòng)。歐盟的《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》主要以個(gè)人信息為立法對(duì)象，2主要包括以下八項(xiàng)原則：質(zhì)量相關(guān)準(zhǔn)則、數(shù)據(jù)處理的合法標(biāo)準(zhǔn)、處理數(shù)據(jù)的特別種類、對(duì)數(shù)據(jù)主體的通知準(zhǔn)則、數(shù)據(jù)主體有權(quán)使用數(shù)據(jù)、例外及限制性規(guī)定、數(shù)據(jù)主體反對(duì)處理其數(shù)據(jù)的權(quán)利、數(shù)據(jù)處理的保密性和安全性。歐洲的兩個(gè)八項(xiàng)原則對(duì)全球各國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)立法產(chǎn)生了直接的作用，很多國(guó)家的原則或制度都直接或者間接來源于它們。日本的會(huì)員制模式，以行業(yè)協(xié)會(huì)為主建立信用信息中心，為會(huì)員提供個(gè)人信用信息交換的平臺(tái)。會(huì)員有義務(wù)向協(xié)會(huì)信用信息中心提供其掌握的公民的信用信息，協(xié)會(huì)信用信息中心并不為全社會(huì)提供信用信息的適用，只為本協(xié)會(huì)會(huì)員提供服務(wù)。日本的個(gè)人信用檔案法律體系，主要包括以下方面：1.促進(jìn)個(gè)人信用信息的公開2.保障個(gè)人信用信息的安全3.征信機(jī)構(gòu)的自律機(jī)制

其次是分析個(gè)人信用檔案法律體系中法律關(guān)系主體的規(guī)制。

俞銀燕的《論個(gè)人信用檔案管理的法律關(guān)系主體規(guī)制》中提到。一是對(duì)個(gè)人信用征信機(jī)構(gòu)的規(guī)制。個(gè)人信用征信機(jī)構(gòu)，指經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)成立的，專門從事采集、存儲(chǔ)、加工處理信用信息，提供信用檔案和其他信用咨詢服務(wù)的組織它是獨(dú)立于信用交易雙方的第三方，具有中介性質(zhì)。二是對(duì)個(gè)人信用檔案主體的保護(hù)。個(gè)人信用檔案主體，就是指其信用信息被征信機(jī)構(gòu)收集、處理和利用的人，即被征信人。對(duì)于個(gè)人信用檔案主體的稱呼，美國(guó)使用的是“消費(fèi)者”，而歐盟使用的則是“數(shù)據(jù)主體”。一般而言，個(gè)人信用檔案主體應(yīng)當(dāng)為個(gè)人（即自然人），而不包括法人或其他組織。三是對(duì)信用檔案信息提供者的規(guī)制個(gè)人信用檔案信息提供者，是指為征信機(jī)構(gòu)提供其掌握的關(guān)于公民的信用信息的社會(huì)組織或個(gè)人，如銀行保險(xiǎn)公司，公共服務(wù)部門（如水、電、氣）等。

2、道德

遵守契約，講求信用是人的基本道德。寧萱梅在《信用檔案是信用體系建設(shè)的基石》中談到。社會(huì)主義社會(huì)，其本質(zhì)是一種契約社會(huì)。每個(gè)公民都應(yīng)以進(jìn)守契約作為自己的一條道德底線，同時(shí)完善的誠(chéng)信監(jiān)督體系也是迫使公民遵守契約的一個(gè)強(qiáng)有力的保證。一些國(guó)家的信用檔案經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我們重建誠(chéng)信頗具價(jià)值，位得借鑒。西方國(guó)家的信用制度已有150年的歷史，較為成熟。信用檔案已成為西方人的“第二身份證”，個(gè)人信用檔案制度建設(shè)方面，不僅有完善的個(gè)人資信檔案登記機(jī)制，規(guī)范的個(gè)人評(píng)估機(jī)制，嚴(yán)密而靈敏的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、管理及轉(zhuǎn)嫁機(jī)制，而且有完善的法律體系。美國(guó)在20世紀(jì)40年代就開始建立個(gè)人信用系統(tǒng)，依托發(fā)達(dá)的電子網(wǎng)絡(luò)，美國(guó)的個(gè)人信用系統(tǒng)目前十分完備。以大學(xué)生助學(xué)貸款為例，學(xué)生畢業(yè)后，銀行均可通過遮布全國(guó)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，及時(shí)掌握他們的行蹤和收入，從而有效地控制了風(fēng)險(xiǎn)。一旦公民的失信行為被資信公司記錄在案，時(shí)其的懲罰不僅僅是銀行和保險(xiǎn)部門，而是關(guān)系到生活的方方面面，如就業(yè)、醫(yī)療和商務(wù)活動(dòng)等。同時(shí)，有兩個(gè)東西，對(duì)美國(guó)公民的一生都有影響，一個(gè)是他的社保號(hào)，可以保證他的基本生存。第二個(gè)就是信用評(píng)分，實(shí)際關(guān)系到這個(gè)人一生中的生活質(zhì)量，他失信一次保存的年度是七年。失信一次，你提前拿明天的錢國(guó)今天的夢(mèng)就不能實(shí)現(xiàn)了。因此我們?cè)诩訌?qiáng)教育的同時(shí)，通過全社會(huì)，特別是通過掌握信用信息資源的各部門和關(guān)心誠(chéng)信建設(shè)的每一個(gè)人的努力，營(yíng)造一種環(huán)境，加大失信的成本和違約的成本，引導(dǎo)人們遵紀(jì)守法，誠(chéng)實(shí)守信。誠(chéng)信友愛是構(gòu)建和諧社會(huì)不可或缺的內(nèi)容，共鑄一個(gè)誠(chéng)信社會(huì)，應(yīng)該從每個(gè)人做起，從每一件小事做起，每個(gè)公民都應(yīng)擁有一張“誠(chéng)信”名片。

3、經(jīng)濟(jì)

錢德祥和任華飛的文章《構(gòu)建信用檔案體系 打造信用經(jīng)濟(jì)社會(huì)》中談到。信用是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的奠基石和孵化器，是衡量和考評(píng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不同利益主體間彼此踐諾誠(chéng)實(shí)、責(zé)任和能力狀況的標(biāo)尺和維度。信用既是文明社會(huì)普通遵守的道德準(zhǔn)則，又是提升社會(huì)發(fā)展層次和水平的基本經(jīng)濟(jì)要素。

三、自主治理視角下的策略

1、政府責(zé)任

實(shí)踐證明，征信機(jī)構(gòu)單純以行政機(jī)構(gòu)的模式運(yùn)轉(zhuǎn)，工作效率過低。在中國(guó)這樣一個(gè)主要從道德層面強(qiáng)調(diào)信用意識(shí)、信息來源條塊分割。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度還不高的國(guó)家，完全依靠市場(chǎng)力量來建立個(gè)人征信體系和個(gè)人信用檔案體系是不現(xiàn)實(shí)的，需要依靠強(qiáng)大的行政推動(dòng)力來打破對(duì)信用數(shù)據(jù)的壟斷。上海、深圳、北京等地信用體系建立的背后就有地方政府的強(qiáng)力介入。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革不斷深入的情況下，尤其是在信用信息的主要來源方，以及信用報(bào)告產(chǎn)品的主要使用方———國(guó)有商業(yè)銀行股份制改造的背景下，完全由政府機(jī)構(gòu)來運(yùn)作征信機(jī)構(gòu)，在運(yùn)行效率和產(chǎn)品創(chuàng)新方面很難滿足市場(chǎng)的需求。因此，采用政府推動(dòng)與市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的方式是比較合理的。政府在推動(dòng)個(gè)人信用體系建設(shè)中的主要任務(wù)就是推動(dòng)立法和加強(qiáng)執(zhí)法，引導(dǎo)和督促金融機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門提供個(gè)人信用信息，打破對(duì)信用數(shù)據(jù)來源的行政壟斷行為，為征信機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)和發(fā)展提供一個(gè)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。

2、多中心的治理策略

我國(guó)的個(gè)人信用制度，主要是由中國(guó)人民銀行啟動(dòng)的個(gè)人信用的評(píng)估體系。先以銀行已經(jīng)掌握的個(gè)人信用資料為中心，由相關(guān)部門從各個(gè)商業(yè)銀行獲得準(zhǔn)確的個(gè)人儲(chǔ)戶的信用資料，作為該個(gè)人信用系統(tǒng)的基礎(chǔ)。整個(gè)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)模型、評(píng)估方案以及詳實(shí)的數(shù)據(jù)資料匯總已經(jīng)在迅速的運(yùn)作當(dāng)中。十八大以后，國(guó)家全面推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)，提出政府推動(dòng)，社會(huì)共建。充分發(fā)揮政府的組織、引導(dǎo)、推動(dòng)和示范作用。政府負(fù)責(zé)制定實(shí)施發(fā)展規(guī)劃，健全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，培育和監(jiān)管信用服務(wù)市場(chǎng)。注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，協(xié)調(diào)并優(yōu)化資源配置，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，廣泛參與，共同推進(jìn)，形成社會(huì)信用體系建設(shè)合力?，F(xiàn)在，以政府主導(dǎo)的國(guó)家征信系統(tǒng)為中心，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。在政策鼓勵(lì)下，阿里、百度、騰訊等掌握大數(shù)據(jù)的互聯(lián)網(wǎng)公司、民間金融機(jī)構(gòu)積極投身征信數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，為征信數(shù)據(jù)庫(kù)注入市場(chǎng)化活力，通過競(jìng)爭(zhēng)不斷提高了我國(guó)征信系統(tǒng)整體水平。

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