美國獨立檢察官制度歷史及價值

[摘要]獨立檢察官制度是美國獨特的法律制度，誕生于20世紀70年代末因“水門事件”而制定的《政府行為準則法》，在20年間經歷了3次修訂，于1999年6月《獨立檢察官法》到期而未獲國會通過終止。囿于獨立檢察官制度始終存在合憲性困境、有非獨立傾向和其在分權結構中地位模糊，其最終沒有實現(xiàn)最初的目標而被廢止，但它在解決美國法治危機、遏制高層官員腐敗、完善制衡機制、解決司法部的利益關系問題上仍有重大作用，對現(xiàn)今的檢察制度仍有許多啟示。

[關鍵詞]獨立檢察官；歷史；價值

美國的獨立檢察官是為了防止司法部調查高級行政官員犯罪行為時存在利益關系而設立的負責對違法犯罪行為進行公正調查和起訴的臨時性職位，目的是通過設立一種獨立于美國司法部行政領導之外的特別檢察機構來增強公眾對政府的信任。一般，只有具有一定經驗且與政府無任何信托和利益關系的人，才有資格擔任獨立檢察官，且一旦任職，除非其行為的特別不適當和精神、身體的障礙或司法部長認為合理的理由，不能被司法部長免職[1]。雖然獨立檢察官制度只存續(xù)了近20年，但它是美國試圖完善行政與司法間制衡機制的一項重要嘗試，研究這一具有特色的制度對于更全面地理解美國社會的政治運作過程和價值取向，更深刻地認識檢察制度都有重要意義。

一、美國獨立檢察官確立背景與過程

（一）權力制衡隱患與“特別檢察官”先例：1978年前的檢察制度

獨立檢察官是美國政治法律制度的產物，是原有的檢察官制度內在缺陷決定了其產生的。

獨立檢察官誕生前，美國司法系統(tǒng)有二類檢察官：一是地方檢察官；二是聯(lián)邦檢察官。地方檢察官為成功選舉十分關心選民利益，而聯(lián)邦檢察官并非民選，包括總檢察長（司法部長兼任）在內的聯(lián)邦檢察官是經參議院同意后由總統(tǒng)任命的，在權力鏈條上隸屬于美國行政分支的司法部。而美國司法部長隸屬于總統(tǒng)行政機構，由總統(tǒng)任命，通常是總統(tǒng)信任的朋友和政治顧問，與總統(tǒng)來自同一個政黨，和總統(tǒng)有著密切的利益關系[2]。

聯(lián)邦檢察官這種服從上級的行政化檢察體制也正是美國檢察官制度的最大弊端，即高官有不法行為時，受其行政規(guī)制的聯(lián)邦檢察官很難放手去調查。

并且在美國歷史上，特別檢察官調查“特殊案件”的傳統(tǒng)由來已久，聯(lián)邦檢察機構曾三次設立特別檢察官，由其對高官行政官員的“特殊案件”如賄賂、毒品案件進行偵查和起訴。

（二）直接導火索——“水門事件”

美國的獨立檢察官制度直接源于引發(fā)了嚴重憲政危機的“水門事件”。1972年，水門事件發(fā)生，尼克松總統(tǒng)的直屬官員被發(fā)現(xiàn)企圖竊聽民主黨全國代表大會的競選策略，一時間，輿論為之嘩然。1973年考克斯被司法部長任命為特別檢察官負責調查，由于總統(tǒng)辦公室存在的秘密錄音系統(tǒng)，當考克斯調查觸及白宮的違法掩蓋活動時，便要求法庭發(fā)出傳票，命令總統(tǒng)交出錄音帶，但每次都被尼克松總統(tǒng)以危及國家安全為由行使行政特權拒絕。并且尼克松總統(tǒng)還命令司法部長罷免考克斯的職務，為此兩名司法部長因考克斯行為合法而自己又需對總統(tǒng)負責主動辭去職務，考克斯最終被第三位司法部長罷免，但總統(tǒng)這一做法已經引起了公眾的強烈不滿與抗議[3]。

美國向來奉憲法為圭桌，憲法中規(guī)定的立法權、行政權、司法權三權分立的架構是美國民眾不懈追求的目標，而這其中強調的正是權力的制約與平衡。但“水門事件”中體現(xiàn)的行政權力的過度膨脹，檢察官的獨立性受到極大的破壞，尼克松所代表的行政分支試圖破壞美國憲法精神和三權分立體制讓民眾意識到，總統(tǒng)和行政部門不再是值得信任的機構，國會需采取必要措施來制約總統(tǒng)權力。

（三）獨立檢察官制度確立的過程——利益博弈的結果

“水門事件”后，國會曾積極采取補救措施，從1973年開始，便開始召開聽證會，討論對特別檢察官進行立法，希望以此恢復民眾對政府的信任。但獨立檢察官制度在美國政治體制中的確立并非一蹴而就，而是經過了美國國會參眾兩院、行政機構、利益集團和公民等多種力量相互妥協(xié)的艱難過程。

首先，總統(tǒng)與國會的博弈。最初在聯(lián)邦憲法對美國權力結構的規(guī)范中，國會處于權力體系的中心，但經過200多年的發(fā)展，美國的權力中心經歷了一個從國會向總統(tǒng)逐步傾斜的過程，從一定程度上說，國會通過設立獨立檢察官制度也是為了提高自身地位，抑制行政權；其次，公民強烈要求通過立法彌補權力體系的漏洞；再次，利益集團如美國律師協(xié)會和道德委員會在設立獨立檢察官上的大力推動；最后，還有極具影響力的精英人士例如眾議院司法委員會的成員等的影響。

國會立法過程中，盡管支持立法者和反對立法者都難以完全說服對方，但是經過一年多的辯論，他們逐漸就一些問題達成妥協(xié)，形成共識。為確保調查的公正性，對特別檢察官立法以防止總統(tǒng)和司法部長任意罷免特別檢察官是為必要，最終，1978年，國會通過《政府行為準則法》（Ethics in Government Act），獨立檢察官制度得以正式確立。

二、美國獨立檢察官制度的歷史演變

根據(jù)《政府行為準則法》規(guī)定，每五年國會需要對獨立檢察官這一條款進行重新授權，即評價這項制度的運行情況，以決定其存廢并根據(jù)實踐情況對其作出相應修改。

（一）1982年獨立檢察官制度的變化

由于5年實踐中出現(xiàn)了諸如有些案件調查必要性欠缺、獨立檢察官權力過大等問題，1982年新修訂的獨立檢察官條款總的來說，增加了司法部長權力，并在一定程度上削弱了獨立檢察官的權力。例如：條款增加了司法部長的自由裁量權，使司法部長可以判斷情報的可靠性，從而作出是否需要啟動初步調查的判斷；提高了司法部長在尋求任命獨立檢察官方面的權力，司法部長可以根據(jù)違法的性質與案件的嚴重性，決定是否尋求任命獨立檢察官；削減了調查所覆蓋的官員數(shù)量。

（二）1987年獨立檢察官制度的變化

首先，這次修訂更加側重于限制司法部長的權力，要求司法部長在收到有關該法所管轄的官員“可能違反了”聯(lián)邦刑法的情報時，立刻進行初步調查，只要有合理理由相信進一步調查是必要的時就必須任命獨立檢察官，這樣可以避免司法部長通過“門檻調查”來規(guī)避獨立檢察官設立，同時還增加了要求司法部長自我回避的條款；其次，加強了國會委員會監(jiān)督獨立檢察官程序的權力；最后，提高了獨立檢察官的權力，明確規(guī)定獨立檢察官在收入和任職后的限制等問題上不遵守司法部的行為準則，司法部長也需重視獨立檢察官的建議。

（三）1992年獨立檢察官制度暫時失效

在這五年的實踐中，隨著獨立檢察官沃爾什對“伊朗門事件”的調查（獨立檢察官的調查被民主黨利用，于總統(tǒng)選舉前四天指控總統(tǒng)選舉中的共和黨參選人喬治.布什），獨立檢察官制度固有的一些弊端暴露，并且觸及到國會成員的利益，共和黨人積極阻止對獨立檢察官條款重新授權。并且，一直支持獨立檢察官制度的民主黨由于其控制的眾議院因濫用銀行資金正接受調查，如果對獨立檢察官重新授權，自身便可能深受其害，而暫時放棄了支持獨立檢察官制度的立場。因此，1992年，國會尚未就支持還是反對重新授權獨立檢察官條款達成統(tǒng)一意見，獨立檢察官條款期滿失效。

（四）1994年獨立檢察官制度的新發(fā)展

1993年，民主黨總統(tǒng)克林頓卷入白水丑聞，當時的司法部長由民主黨人擔任，國會中共和黨人不相信其能公正調查，而改變態(tài)度支持對獨立檢察官條款進行重新授權，并且克林頓所率領的行政機構也支持獨立檢察官制度。因此，1994年6月新修訂獨立檢察官條款頒布。新的修訂條款增加了獨立檢察官調查的透明度，加強了對調查經費開支的限制，還將管轄官員的范圍擴大到了國會成員。

縱觀獨立檢察官的演變過程，可以看出其修訂仍在1978年《政府行為準則法》的框架內，主要是根據(jù)每五年的實際運作情況為了保證獨立檢察官能更好地獨立、公正調查來進行修正，但其中行政機構的態(tài)度、兩黨的切身利益、司法部長與獨立檢察官的制約情況，獨立檢察官是否合憲的爭議都會影響到獨立檢察官條款的授權是否通過以及如何變化。

三、美國獨立檢察官制度的終結及其原因

（一）斯塔爾的調查與獨立檢察官制度的終結

獨立檢察官條款在1994年被重新授權后，司法部長雷諾依照該法任命斯塔爾為獨立檢察官，繼續(xù)對“白水門”調查。斯塔爾的調查長達四年，耗資近4000萬美元，調查重點卻放在了克林頓為掩蓋與前白宮實習生萊溫斯基的性關系而作偽證和阻礙司法上，并且調查以克林頓總統(tǒng)犯有“可能應該被彈勃的罪行”而告終[5]。

就斯塔爾本身，其與里根、布什行政機構關系密切，且是共和黨信徒。斯塔爾對克林頓總統(tǒng)丑聞不依不饒、具有明顯黨派性的調查是最后也被證明完全是沒有必要的，且已完全淪為共和黨打擊民主黨的工具。風波過后，人們紛紛指責獨立檢察官在調查中濫用權力，例如其通過美國聯(lián)邦調查局在被調查人的住處進行監(jiān)聽，在注重隱私保護的美國，這種舉措無疑惹起眾人譴責，他對總統(tǒng)的監(jiān)督效能也遠不能補償他導致的政治破壞性（引起了美國近代史上最嚴重的憲政危機）。最終獨立檢察官制度于1999年6月走向末路。

（二）獨立檢察官制度終結的深層原因

1.獨立檢察官制度始終存在合憲性困境。首先，國會授權法院任命特別檢察官違背了美國憲法第二條第二款的任命條款，這個條款中說明只有低級官員的任命權才授予總統(tǒng)一人、法院或各部部長。若獨立檢察官制度符合憲法，那么獨立檢察官就應是低級官員，可從其權限和權力大小來看，明顯不符。其次，為了獨立公正地調查，不被司法部長與總統(tǒng)任意罷免，獨立檢察官必須享有超越行政權的特權，這樣又違反了憲法規(guī)定總統(tǒng)享有最高行政權的原則。

2.獨立檢察官的非獨立傾向。設立檢察官是為了公正獨立地調查，制約總統(tǒng)和高級官員的權力，但在以政黨政治為基本框架的美國憲政制度下，獨立檢察官注定逃不開黨派斗爭，而在政黨傾軋中逐漸喪失其中立性和獨立性。首先，獨立檢察官的任命不可能做到中立，任命獨立檢察官的法官代表著一定的黨派利益，相應地，獨立檢察官也自始就具有利益傾向；其次，1994年修正后的條款對事管轄范圍的擴張，使獨立檢察官制度違背了其初衷，調查大多集中在政府高級官員與其行政職權無關的行為的調查上，降低了法律的適用價值；最后，對人管轄范圍較廣也使獨立檢察官制度被政黨利用，成為政黨斗爭的工具，例如一旦司法部長開始著手調查反對黨和競選委員會成員，作為報復，獨立檢察官亦可能被反對黨的國會議員要求任命獨立檢察官調查執(zhí)政黨。

3.獨立檢察官在三權分立結構中的地位模糊。司法部長啟動任職程序、上訴法院特別法庭作出任命、向國會報告工作，那么獨立檢察官的權力屬性究竟屬于行政權、司法權還是立法權？顯然，獨立檢察官制度的存在對于憲法所確立的三個權力體系來說，是一個另類，它僭越了立法、行政、司法三者分權的界限，而制約總統(tǒng)等高級官員的獨立檢察官的權力如果發(fā)展到無法控制的地步，它就會變成一種異端的權力，這對于信守憲法分權原則的權力結構不容打亂美國人來說，是不能容忍的。

四、美國獨立檢察官制度的價值探析

盡管獨立檢察官制度沒有完全實現(xiàn)國會當初確立它時想要達到的目標，但是，它在解決美國社會出現(xiàn)的法治危機、制約權力濫用、確保檢察官獨立公正地調查等方面作用巨大。

（一）獨立檢察官制度有助于解決法治危機，維護法律至上

美國法治的根本特征就是“權在法下，法律至上”，不允許任何人擁有超越法律之上的特權。但在實際的政治運作中，政府高級官員卻運用權力維護自身利益、挑戰(zhàn)法律權威，例如水門事件中，尼克松總統(tǒng)就曾利用總統(tǒng)權力隨意解職特別檢察官。而獨立檢察官確立的20年來，再也沒有出現(xiàn)過因調查總統(tǒng)或其他行政高官而被免職的事件?？梢?，獨立檢察官制度的確立，在一定程度上遏制了總統(tǒng)和其他行政高官濫用權力、挑戰(zhàn)法律的現(xiàn)象。

（二）獨立檢察官制度有助于抑制政府腐敗，完善制衡機制

《政府行為準則法》的產生其實也是為了遏制上世紀七十年代美國的腐敗現(xiàn)象，獨立檢察官被賦予了極大的權力，可以可以動用全國的人力、物力和財力對高級政府官員的違法行為，尤其是腐敗問題進行深入調查，在抑制政府腐敗、確保政府廉潔方面具有極大的威懾作用。獨立檢察官制度也解決了司法部在調查總統(tǒng)上無能為力的情況，使總統(tǒng)權力仍能被約束，分權制衡原則的缺陷可以被彌補[6]。

（三）獨立檢察官制度有助于解決司法部的利益關系問題

獨立檢察官制度確立前，存在于司法部的利益關系主要表現(xiàn)為調查者的個人利益、黨派利益同公正調查之間的沖突。個人利益源自與被調查者之間的關系、與被調查事件的關系、尋求更高職位的野心等，而黨派利益則產生于政黨忠誠度與行政當局的壓力。在獨立檢察官制度下，獨立檢察官處不會任命與調查對象關系密切的人，更不會任命那些與調查案件相關的人，同時法律規(guī)定，只要在政府機構內擔任有酬職務的人，就不得被任命為獨立檢察官，這在一定程度上克服了聯(lián)邦調查機構中的利益關系問題，增加了調查的公平性、獨立性。

（四）獨立檢察官制度的啟示

1.檢察機構應當保持獨立性。在美國，檢察權歸屬于行政權，檢察機構也設置在行政機構之中，這樣的制度安排，使得檢察機構的獨立性不足，容易受到行政機關的干預。我國的檢察機關雖獨立于行政機關和審判機關，獨立行使檢察權，但由于檢察機關的財政支出仍未獨立于地方政府，所以獨立性仍有待加強[7]。

2.檢察機構應按其職能行事。獨立檢察官制度的設置目的，是“調查并且在必要時對涉嫌實施了犯罪活動的高級政府官員提起公訴”，但在實踐中，卻出現(xiàn)過了對與職權無關行為的調查，使獨立檢察官的角色錯位，公眾對其信任程度也下降。我國的檢察機關角色定位問題也存在，“法律監(jiān)督機關”中“法律監(jiān)督”的內涵和范圍并未明確界定，我國檢察機關的職能也隨著法律的修改而相應變化。

3.檢察權的行使要保持必要的謙和性，以大局利益為重。美國的獨立檢察官一經任命便享有調查其管轄權范圍內事項的充分權力，包括組織人事權、調查權、傳訊權、賦予證人豁免權、審查稅務申報單和反駁以某種特權或國家安全因素為理由拒絕提供證據(jù)之主張的權力，也可以調動無限的財政資源和無限的時間去調查，直到查清事情的真相[8]。在如此大的權力面前獨立檢察官必須保持必要的謙和性，注意約束自己的權力。我國檢察官在執(zhí)行職務時，也要尊重程序、尊重人權，平和執(zhí)法，保持自身的獨立性和中立地位。

參考文獻

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