改革開發(fā)體制 深化油地合作

摘要為全面加強和深化油地合作，促進油氣資源開發(fā)更多地惠及新疆發(fā)展和民生改善，在借鑒河北、山東等油地合作成功經驗的基礎上，結合新疆實際情況，本文圍繞改革體制機制、創(chuàng)新油地合作模式進行系統研究，提出相關建議及改革模式。

關鍵詞新疆油地合作模式

近年來，新疆油氣資源開發(fā)雖然取得了一定的成績，但也存在一些問題。與陜西、山東、河北等省區(qū)相比較，新疆油氣資源開發(fā)對地方經濟發(fā)展的貢獻偏低。受歷史固有利益格局和體制機制影響，新疆地方企業(yè)參與油氣資源開發(fā)困難較多，部分低產、低效的油氣資源閑置、浪費。油地合作管理機制不健全，政策制度不完善。著力改革油氣資源開發(fā)中存在的體制機制問題，破解體制障礙，發(fā)揮市場配置資源的決定作用，深化油地全面合作，創(chuàng)新油氣資源合作開發(fā)模式，激發(fā)和釋放市場主體活力，對于新疆建設陸上能源資源大通道具有重大現實意義。

一、新疆油氣資源現狀及合作開發(fā)情況

1.油氣資源開發(fā)利用條件及近期產能。

（1）新疆油氣資源情況。新疆石油、天然氣資源豐富，現已設勘查開發(fā)區(qū)塊206個，面積83.15萬平方千米，占新疆總面積的1/2。近年來，中石油新疆油田公司在準噶爾東部油氣資源勘探開發(fā)取得突破性進展。新發(fā)現的昌吉油田已探明近10億噸待開發(fā)的致密油氣田；中石化開發(fā)的春光、春風油田即將形成300～500萬噸產油規(guī)模；西北油田公司新發(fā)現部分小塊油氣田及順南油田，均已初步具備開發(fā)條件。

（2）新疆油氣資源開發(fā)和煉化情況.按照中石油“新疆大慶”、中石化“西部大油田”以及國家能源輸送基地建設的戰(zhàn)略部署，兩大油田公司進一步加大在新疆的油氣勘探開發(fā)和管線建設步伐，石油、天然氣產量總體穩(wěn)步增加。2013年，新疆原油產量2 800萬噸，居全國第五位；天然氣280億立方米，居全國第二位；原油加工2 490萬噸，油氣當量首次超過5 000萬噸。

（3）新疆油氣管道建設情況。目前，新疆油氣管道管線包括：西氣東輸一、二、三線，伊寧至霍爾果斯煤制氣管線，王家溝至烏石化原油管線，獨山子至烏魯木齊原油管線，烏石化至王家溝成品油管線，南疆環(huán)塔里木天然氣管網，新疆西二線輪南至吐魯番支干線。規(guī)劃中的管線包括：西氣東輸四、五、六線，新粵浙輸氣管道，新魯輸氣管道。全疆初步形成了中石油新疆油田、塔里木油田、吐哈油田和中石化西北油田等油氣生產基地，以及克拉瑪依石化、獨山子石化、烏魯木齊石化、澤普石化、庫爾勒、庫車等石油生產和加工基地，已成為我國石油天然氣重要產區(qū)，石油戰(zhàn)略基地和陸上能源資源進口大通道。

2.中石油、中石化在疆企業(yè)組織結構、經營體制。中石油在疆企業(yè)18家，中石化駐疆企業(yè)5家。新疆地方企業(yè)積極介入石油石化領域，與中石油、中石化通過屬地注冊等模式開展合作，實現了油地融合發(fā)展。2013年，新疆地方企業(yè)與中石油、中石化就聯建120萬噸PTA、煤制氣外輸管道等項目開展合作。

二、新疆油地合作開發(fā)油氣資源存在的突出問題

1.油地合作受體制機制和利益格局的制約。新疆油氣資源富集，但受體制機制的影響，中石油、中石化壟斷了上游資源勘探開發(fā)和下游資源要素配置。受固有利益格局的控制，地方企業(yè)或民營企業(yè)很難參與上游油氣資源勘探開發(fā)，僅紅山油田、塔河石化等企業(yè)參與油地合作。同時，地方企業(yè)在下游產業(yè)鏈項目建設方面原料配置也受到極大影響，發(fā)展受到制約。

2.油氣資源開發(fā)對地方經濟的貢獻偏低。盡管國家在新疆率先實行資源稅改革試點，但占地方GDP近18.5%的石油工業(yè)留歸新疆地方的利稅（費）依然較低。2010-2012年，如果中石油、中石化駐疆企業(yè)在疆注冊，并形成與地方企業(yè)參股的合資公司，按照現行稅制，新疆石油稅收收入三年間在石油稅收總額的貢獻率將平均每年提升5.94個百分點。此外，石油工業(yè)在新疆工業(yè)經濟中的比重逐年下降，已由2010年的60.5%下降到2013年的44.1%，對經濟增長帶動力和貢獻率相對減弱。

3.中石化春光、春風油田稅收、工業(yè)增加值及產量統計均不在新疆。春光、春風油田沒有在疆注冊，對新疆地方基本無稅收，而且原油產量、工業(yè)增加值等指標只能計算在油田本部。按照2015年春光、春風油田原油產量計算約減少新疆稅收7.72億元。2013年，兩個油田實現工業(yè)增加值46億元（增加值率按80%計算），影響新疆全年工業(yè)增速0.6個百分點。

4.部分低效、低產油田資源閑置、浪費。中石油受利益驅動的影響，首先開采高效、富產油田。目前，新疆準噶爾盆地、塔里木盆地和吐哈油田遺留了一批邊遠、低效油田。全區(qū)低效難采油井總數量達4 000多口，由于開采成本高，長期處于停滯狀態(tài)，造成油氣資源浪費。

5.油地合作管理機制不健全，政策制度不完善。油地合作開發(fā)政策協調繁瑣，缺乏統籌安排，不能有效地引導地方企業(yè)自主開發(fā)油氣資源。油區(qū)工作涉及地區(qū)、部門較廣，未形成“政出一門”、統一服務的管理。特別是在服務油田企業(yè)、開展油地合作、實施管線維護等方面，缺乏政策措施及充分行使管理職能的依據。油田單位辦理相關手續(xù)程序復雜繁瑣，項目進展受阻。

三、決策建議

目前在疆的油田企業(yè)基本上都是“分公司”，不是企業(yè)所得稅的納稅單位，只有改為“子公司”后，且轉為“地方企業(yè)”或地方“參股合資”，才能將石油企業(yè)所得稅變?yōu)楣蚕矶悺槭故凸I(yè)更多惠及新疆，提出如下改革模式。

1.模式一：繼續(xù)擴大新疆地方企業(yè)參股合作油氣產業(yè)發(fā)展。

（1）推進塔里木油田區(qū)塊合作項目建設。按照紅山油田合作模式，由自治區(qū)和中石油共同制定塔里木油田中古區(qū)塊開發(fā)方案，新疆國有企業(yè)代表自治區(qū)共同參與開發(fā)經營，逐步實現合作開發(fā)油氣區(qū)塊，力爭年生產能力達到100萬噸以上油氣當量。預計可實現收入42億元，工業(yè)增加值32億元，增加地方稅收3億元。

（2）加快推進克拉瑪依千萬噸煉化合作項目的實施。對于克拉瑪依千萬噸煉化合作項目建議按照自治區(qū)提出的“發(fā)展下游、介入中游、支持上游”的發(fā)展思路，由新疆國有企業(yè)代表自治區(qū)實行參股合作。預計可實現銷售收入450億元，工業(yè)增加值90億元，增加地方稅收約14億元。

（3）大力合作開發(fā)低效低產油田項目。參照山東高青油田、大蘆湖油田模式，由油田與地方共同開發(fā)，地方以部分資金和土地作價入股，按照參股比例進行投資開發(fā)和管理；通過借鑒勝利石油管理局與東營市石油化工集團公司、山東省國際投資實業(yè)股份有限公司共同組建公司，以山東石油天然氣總公司為主導的油地開發(fā)模式。對于新疆低效、低產油田，與中石油、中石化共同提出合作開發(fā)方案。初步預測3年內，合作區(qū)塊將形成年產300萬噸以上油氣當量。預計可實現收入126億元左右，工業(yè)增加值101億元左右，增加地方稅收約9億元。

（4）推進與西部管道公司的合作項目。西氣東輸三線油氣管線由全國社保基金、城市基礎設施產業(yè)投資基金、寶鋼集團有限公司共同投資建設。建議借鑒西三線參股投資模式，與西部管道公司合作，提出西四線、五線、準東地區(qū)煤制氣等管道建設總體方案。

2.模式二：新疆地方企業(yè)主導開發(fā)昌吉油田。參照陜西延長油田和山東高青油田、大蘆湖油田模式，以地方政府為開發(fā)主體，新疆油田公司及大型企業(yè)參股，在當地注冊組建股份制公司，共同開發(fā)昌吉油田。根據昌吉油田開采規(guī)模及新疆寶明礦業(yè)頁巖油產能建設的情況，中石油和寶明礦業(yè)聯合在吉木薩爾縣北三臺工業(yè)園籌建千萬噸級煉化廠和石化產業(yè)園，延伸石油石化產業(yè)鏈，發(fā)展石化裝備制造業(yè)。據測算，以新疆地方為主導進行500萬噸油氣開發(fā)，年均可實現銷售收入190億元左右，工業(yè)增加值152億元，增加地方稅收約14億元。

3.模式三：分別組建中石油、中石化新疆區(qū)域性總公司。重組中石油、中石化在疆的版塊業(yè)務，分別組建中石油、中石化新疆區(qū)域性總公司，吸納地方企業(yè)參股，形成股權多元化的混合所有制公司，實現在疆注冊，將會使新疆每年新增加所得稅收入40億元左右。

4.模式四：中石油、中石化所有分公司分別改制為在疆注冊參股子公司。對中石油、中石化在疆所有分公司改制為子公司，吸納地方企業(yè)參股，形成股權多元化的混合所有制公司，實現在當地注冊。在稅收核算上所有子公司只按照單個法人企業(yè)上繳稅收。與模式三及其他組織形式相比，不同的是虧損企業(yè)不能抵消盈利企業(yè)的納稅所得額，對地方所得稅的貢獻是最大化的。

5.協調春光、春風油田實現在疆注冊。參照中原油田普光分公司的模式，改革春光油田、春風油田在新疆的機構設置，促成兩個油田在新疆合并（副局級單位），完成在新疆工商稅務注冊登記。預計可實現收入109億元左右，工業(yè)增加值87億元左右，增加地方稅收約7億元。

6.加強油區(qū)工作統籌協調和管理。借鑒河北、山東油區(qū)管理經驗，結合新疆實際，盡快成立自治區(qū)油區(qū)工作管理委員會。各涉油地州（市）、縣（市）相應成立和健全油區(qū)工作機構，實行一站式辦公。盡快出臺《新疆維吾爾自治區(qū)關于加強油區(qū)工作的若干規(guī)定》，明確油區(qū)工作目標、涉油部門工作職責、辦事程序，對油氣田勘探、開發(fā)與利用、油地合作的方式與內容方面做具體指導和規(guī)定。