當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題芻議

摘 要：對寧夏吳忠市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的問題進(jìn)行分析，提出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相應(yīng)對策：轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識;加強(qiáng)管理，完善機(jī)構(gòu);建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險預(yù)防體系;建立健全農(nóng)村社會保障體系，強(qiáng)化政府服務(wù)功能。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);農(nóng)村;三權(quán);風(fēng)險;服務(wù)型

中圖分類號：F3 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）35-0064-02

根據(jù)黨的第十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的闡述，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，要壯大和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，保持農(nóng)村土地的承包關(guān)系不改變，切實(shí)用法律保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)營承包權(quán)。嚴(yán)格遵守耕地保護(hù)的制度不改變，使農(nóng)民擁有土地承包占有、流轉(zhuǎn)收益、抵押擔(dān)保等權(quán)利，鼓勵農(nóng)民出讓承包經(jīng)營權(quán)，參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化營銷，并引導(dǎo)農(nóng)民向著家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)等多種模式良性發(fā)展。近年來，吳忠市作為發(fā)展中的地級市，扎實(shí)有序地開展土地流轉(zhuǎn)以及規(guī)模經(jīng)營，使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，讓農(nóng)民增收，真正實(shí)現(xiàn)了惠及民生助推三農(nóng)的目標(biāo)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概念的界定

“我國土地的‘三權(quán)’包括國家所有的土地所有權(quán)、個人或集體所有的土地承包權(quán)、可以轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營權(quán)?！盵1]對于土地流轉(zhuǎn)的概念，無論是在法律界，還是在理論層面都沒有形成明確統(tǒng)一的認(rèn)識，各界學(xué)者出于不同的出發(fā)點(diǎn)對“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”進(jìn)行了不同的界定。比較普遍的說法，一是指土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn);二是土地權(quán)利與功能發(fā)生流轉(zhuǎn)。筆者所研究的“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”概念更傾向于前者，是指不改變土地權(quán)利與土地功能（即土地的農(nóng)業(yè)用途）而對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行平等協(xié)商、依法自愿流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)方式包括：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等?！盵2]同時，這也反映了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三個特征：第一，依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)的集體或者個人被稱為土地承包方、也是土地流轉(zhuǎn)的主體。土地承包方，有權(quán)利決定該土地是否流轉(zhuǎn)、以何種方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)收益等，其他組織或個人無權(quán)干涉。第二，集體或者個人所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)，被稱為土地流轉(zhuǎn)的客體，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不能改變土地的農(nóng)業(yè)功能，不得將農(nóng)業(yè)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)。第三，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括多種形式（包括轉(zhuǎn)包、出租、互換等），且農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須是在平等協(xié)商基礎(chǔ)上，依法自愿流轉(zhuǎn)[3]。

二、吳忠市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀解析

伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，全市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員大幅增加、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出明顯加快的勢頭，吳忠市現(xiàn)有43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，501個行政村，2 892個村民小組，農(nóng)戶26.2萬戶，農(nóng)業(yè)人口110萬人，家庭承包經(jīng)營耕地面積371.9萬畝，占耕地總面積的97%。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積731 893畝。川區(qū)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的土地價格標(biāo)準(zhǔn)一般在700元～800元，最高也有1 000元的。山區(qū)300元～500元之間，低者還有幾十元的。2006年全市土地流轉(zhuǎn)面積58 869畝，2013年土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到731 893畝，成快速發(fā)展態(tài)勢;流轉(zhuǎn)形式多樣化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃經(jīng)營等多種形式，除散戶之間流轉(zhuǎn)外，一些龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)社、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營主體作為受讓方參與流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大化，特別是在設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧養(yǎng)殖、葡萄、優(yōu)質(zhì)糧食、馬鈴薯、紅棗等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的帶動下，全市農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營步伐明顯加快，流轉(zhuǎn)效益逐步提高。同時，吳忠市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也存在一些問題。

（一）水資源短缺

吳忠市鹽池縣、同心縣、紅寺堡區(qū)及部分地區(qū)，地處寧夏南部，屬于山區(qū)，常年處于干旱狀態(tài)，嚴(yán)重缺水，盡管引黃灌溉解決一些水資源問題，但是，由于山區(qū)氣候炎熱、蒸發(fā)量大，渠、溝等水利設(shè)施不夠科學(xué)合理，水量分配不足，雖然政府采取了滴灌、噴灌、滲灌等節(jié)水措施，但還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足土地對水的需要。以吳忠市鹽池縣、同心縣最為突出。

（二）流轉(zhuǎn)觀念落后

農(nóng)民的經(jīng)營觀念還是自家經(jīng)營自家的地，對實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營認(rèn)識不夠，也不愿意改變自家土地的經(jīng)營模式。特別是有的農(nóng)戶外出打工寧將土地免費(fèi)交給親戚、鄰居、朋友代耕代種，也不愿將土地有償流轉(zhuǎn)。

（三）資金回籠慢

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付年限、支付方式和支付時間上的差異，有的流轉(zhuǎn)大戶需要一次性支付少則3～5年，多則8～10年的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，流轉(zhuǎn)大戶和專業(yè)合作社自身財力有限，因吳忠市土地?zé)o土地經(jīng)營權(quán)證、無擔(dān)保主體而不能貸款。另外，因吳忠市南部鹽池縣、紅寺堡、同心地處山區(qū)，種植葡萄、枸杞等生長周期長的農(nóng)作物，部分農(nóng)作物三到五年才獲得收益，必然導(dǎo)致資金回籠慢。

（四）政府管理和服務(wù)失衡

一些基層政府在農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中對農(nóng)村沒有積極正確的引導(dǎo)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的政府“缺位”現(xiàn)象，也有一些政府又存在過度干預(yù)的現(xiàn)象，農(nóng)民缺乏一定的自主性。由于政府缺乏引導(dǎo)和服務(wù)意識，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交流平臺上的信息交流不暢，嚴(yán)重導(dǎo)致了土地供求的關(guān)系不平衡，阻礙了土地經(jīng)意權(quán)向上流轉(zhuǎn)，還表現(xiàn)在對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度不足，吳忠市紅寺堡開發(fā)區(qū)和利通區(qū)的郭家橋鄉(xiāng)，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善。使得土地流轉(zhuǎn)工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于吳忠市其他縣區(qū)。

三、對吳忠市土地流轉(zhuǎn)的政策建議

習(xí)近平總書記近年針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做出重要批示，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必然要走土地流轉(zhuǎn)和多種形式的規(guī)模經(jīng)營道路，這也是農(nóng)村改革的基本方向。在貫徹實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策的具體實(shí)踐活動中，必須要遵循黨中央確定的方針政策，既要加大農(nóng)業(yè)政策的扶持力度、鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制的創(chuàng)新，又要具體問題具體分析，因地制宜，循序漸進(jìn)，不能搞一刀切，不能搞大躍進(jìn)、強(qiáng)命令、瞎指揮[4]。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識

思想是行動的先導(dǎo)，要善于做群眾的思想工作，打消群眾怕土地流轉(zhuǎn)會失去生活來源，老了無保障的顧慮。黨的十七屆三中全會明確提出，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，這是中央在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要。為確保與全國、全區(qū)同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)，必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的大幅度提高，年均12%的增長速度是本市農(nóng)民增收的底線。農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)東山再起，必須走集約化管理、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)模化經(jīng)營的路子。各級黨委、政府鼓勵土地流轉(zhuǎn)，必然要制訂相關(guān)配套政策。土地確權(quán)制度的實(shí)施，給農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)吃了顆“定心丸”，有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。應(yīng)保證失地農(nóng)民進(jìn)城后享受和市民同等待遇，在子女上學(xué)、住房安置、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障上都和城里人一樣。要給農(nóng)民講清政策，算好經(jīng)濟(jì)賬，破除工作中怕麻煩、發(fā)展中怕矛盾、政策上怕突破、帶領(lǐng)農(nóng)民致富中怕群眾不理解的傳統(tǒng)工作方法和思維方式，準(zhǔn)確把握土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新機(jī)遇、順應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的新趨勢，滿足土地流轉(zhuǎn)的新要求，積極引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)健康、有序發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。

（二）加強(qiáng)管理，完善機(jī)構(gòu)

建立健全市（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，著力建設(shè)公共服務(wù)型政府，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，加強(qiáng)土地管理，建立完善的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。在本市還沒有完全實(shí)施土地確權(quán)的情況下，土地流轉(zhuǎn)存在運(yùn)行不規(guī)范的問題，也必然會導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方矛盾糾紛的出現(xiàn)，因此，建立完善的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)來引導(dǎo)流轉(zhuǎn)和規(guī)范相應(yīng)環(huán)節(jié)是非常必要的。包括成立經(jīng)濟(jì)合作社、村服務(wù)中心、專業(yè)合作社等等。各個縣市區(qū)也可依托農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)（農(nóng)牧部門）行業(yè)優(yōu)勢，建立縣、鄉(xiāng)、村、組四位一體、協(xié)同配合、步調(diào)一致的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)隊(duì)伍。同時，也可借鑒青銅峽市葉盛鎮(zhèn)，成立了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站，并且制定了明確的工作職責(zé)。

（三）建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險預(yù)防體系

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是受自然因素、市場因素和其他因素影響較大的行業(yè)，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)勢必受土地經(jīng)營風(fēng)險的影響。這種風(fēng)險存在于流轉(zhuǎn)雙方。土地經(jīng)營風(fēng)險既有自然災(zāi)害風(fēng)險，又有市場等風(fēng)險。因此，為了降低流轉(zhuǎn)雙方的風(fēng)險傷害，不影響流轉(zhuǎn)雙方土地流轉(zhuǎn)的積極性，應(yīng)加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險預(yù)防，建立完善預(yù)防體系。同時，加大對農(nóng)業(yè)扶持力度，可以建立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)扶持資金，在原有優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上完善農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的優(yōu)先政策，辦理農(nóng)業(yè)保險等。

（四）建立健全農(nóng)村社會保障體系，強(qiáng)化政府服務(wù)功能

流轉(zhuǎn)規(guī)模較大、搞得好的地區(qū)實(shí)踐證明：社會保障和社會化服務(wù)體系是促使農(nóng)民離開土地的基礎(chǔ)條件。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制的改革和社會結(jié)構(gòu)的不斷深化，農(nóng)村土地逐漸由單一的生存保障變?yōu)樯媾c發(fā)展并存保障，土地的社會功能越來越重要。吳忠市地處西部，部分地區(qū)屬于南部干旱山區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，部分農(nóng)民選擇“以進(jìn)城務(wù)工為主，以家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營為輔”的經(jīng)營方式。同時，由于山區(qū)農(nóng)村社會保障體系不完善，以及農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和其他非農(nóng)就業(yè)的不穩(wěn)定性，使得不少家庭把土地視為“以防萬一”的“保命田”。因此，必須要完善本市的農(nóng)村社會保障制度，農(nóng)民離鄉(xiāng)離土也不怕，從而真正把農(nóng)民從土地的束縛上解脫出來。要通過轉(zhuǎn)移就業(yè)、培訓(xùn)、醫(yī)療、養(yǎng)老等工作，讓農(nóng)民能放心地離開土地。同時要完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系，強(qiáng)化農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。各地要對流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，特別是自愿放棄承包地和宅基地進(jìn)城的農(nóng)民制訂優(yōu)惠政策，想方設(shè)法解決農(nóng)民離土就業(yè)和社會保障等問題。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，各級政府要合理轉(zhuǎn)變自身角色。既不“缺位”，更不能“越位”，退出土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，讓市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合，加強(qiáng)政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的公共服務(wù)功能。

參考文獻(xiàn)：

[1]張岑晟.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主要問題與政府作為[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011（23）.

[2]中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法（2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過）[EB/OL].http：//www.ahdygt.gov.cn/content/news_vie

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[3]郎佩娟.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的深層問題與政府行為[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2010（1）.

[4]習(xí)近平就做好耕地保護(hù)和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作作出重要指示[EB/OL].（2015-05-27）http：//news.sina.com.cn/o/2015-

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