關(guān)于上海養(yǎng)老服務(wù)“9073模式”法治體系建設(shè)的調(diào)研和思考

[摘要]十八屆三中、四中全會(huì)加快了建設(shè)法治國(guó)家的步伐，在這種大形勢(shì)下，為養(yǎng)老服務(wù)法治體系建設(shè)提供了強(qiáng)大的政策基礎(chǔ)。在調(diào)研的基礎(chǔ)上提出了建設(shè)上海特色的養(yǎng)老服務(wù)法治體系：“法律支持、法律機(jī)制、法律保障和法律監(jiān)督”四大體系。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老服務(wù)法治體系建設(shè)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了：“全面深化改革的總目標(biāo)是發(fā)展完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化”，為了實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，四中全會(huì)進(jìn)一步提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！泵鎸?duì)當(dāng)前“銀發(fā)浪潮”的重大課題，加快建立和完善中國(guó)特色的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)法治體系意義重大，對(duì)此，本文將就此做一探討。

一、上海市徐匯區(qū)的主要做法

近年來(lái)，徐匯區(qū)圍繞上海市養(yǎng)老服務(wù)“9073”模式，重點(diǎn)在硬件建設(shè)、購(gòu)買服務(wù)、資源整合等養(yǎng)老服務(wù)方面進(jìn)行了一些探索，形成了“三縱三橫兩交叉線”的為老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)框架和符合徐匯區(qū)老年人需求特點(diǎn)的為老服務(wù)體系。

（一）為3%的老年人提供健全的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)

1、堅(jiān)持守住“保基本”底線，近年來(lái)，不斷對(duì)公辦福利機(jī)構(gòu)實(shí)施改造，對(duì)民辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目補(bǔ)貼，力求實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)70%以上的床位及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)60%以上的床位，收住失能老年人；同時(shí)調(diào)整養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住老人的身體健康狀況標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)調(diào)節(jié)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向失智、失能老人傾斜，解決家庭養(yǎng)老的困難。截至2013年底，全區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)39家，床位5176張（其中公辦公營(yíng)：21家，2166床；公建民營(yíng)：5家，668床；民辦公助：13家，2342床；商業(yè)運(yùn)作1家，100張）。

2、積極探索管理規(guī)范化建設(shè)。制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)徐匯區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。委托民非組織“上海徐匯養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)指導(dǎo)中心”，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展分層指導(dǎo)和分類培訓(xùn)。積極參加上海市福利行業(yè)協(xié)會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行檢行評(píng)活動(dòng)，全區(qū)機(jī)構(gòu)達(dá)標(biāo)率100%。

3、重點(diǎn)打造特色化服務(wù)品牌。徐匯區(qū)社會(huì)福利院首創(chuàng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“視覺(jué)色別管理標(biāo)準(zhǔn)”，被上海市技術(shù)監(jiān)督局列入上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范試點(diǎn)項(xiàng)目，正在編寫上海市地方標(biāo)準(zhǔn)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)應(yīng)用標(biāo)識(shí)規(guī)定》，并已在全區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中試運(yùn)行。

（二）為7%的老年人提供政府福利的居家養(yǎng)老服務(wù)

1、積極發(fā)展以“六助”為主要內(nèi)容的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)納入了區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算，并建立起與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)相聯(lián)系、政府購(gòu)買服務(wù)的補(bǔ)貼制度，以服務(wù)券的形式，為經(jīng)評(píng)估后經(jīng)濟(jì)和生活自理困難的老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，出臺(tái)了《徐匯區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理指導(dǎo)意見》?；拘纬闪松鐓^(qū)為老服務(wù)中心匯集社區(qū)中為老服務(wù)資源，全方位的為老人提供送餐、助浴、理發(fā)、安全檢修等社區(qū)老人“急、難、愁”的“六助”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2、加強(qiáng)居家服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)，開展職業(yè)技能培訓(xùn)，推進(jìn)持證上崗。截至目前全區(qū)擁有居家養(yǎng)老服務(wù)人員2444人，為2.3萬(wàn)名老人提供了社區(qū)居家養(yǎng)老照料服務(wù)。

3、推進(jìn)居家養(yǎng)老智慧管理系統(tǒng)，委托社會(huì)組織，開展居家養(yǎng)老“智慧管理”服務(wù)試點(diǎn)。通過(guò)移動(dòng)終端設(shè)備、非接觸式IC卡以及后臺(tái)管理平臺(tái)對(duì)服務(wù)人員的服務(wù)時(shí)間進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄、服務(wù)質(zhì)量現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)，為提高居家養(yǎng)老服務(wù)能級(jí)提供信息支撐。

（三）為90%在家庭自我照顧的老年人提供社會(huì)化的社區(qū)服務(wù)

1、加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)公建公辦、公辦公營(yíng)、民辦公助、民辦民營(yíng)等運(yùn)行模式，建設(shè)和完善居委老年活動(dòng)室、社區(qū)老年助餐點(diǎn)、社區(qū)老年人日間照料中心等，逐步形成布局合理、層次多樣、服務(wù)齊全的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)格局，滿足不同類型老年人的需求。截至2013年底，全區(qū)共有老年人助餐服務(wù)點(diǎn)63個(gè)、日間照料中心14個(gè)，標(biāo)準(zhǔn)化老年活動(dòng)室221個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2013年徐匯區(qū)新增老年人助餐點(diǎn)6個(gè)、日間照料中心3家、養(yǎng)老床位514張，為2.3萬(wàn)名老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。

2、積極推進(jìn)為老服務(wù)信息化工作，通過(guò)三方合作，運(yùn)用社會(huì)力量創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，依托962899久久關(guān)愛為老服務(wù)平臺(tái)，云集500多家社會(huì)服務(wù)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)，將各類社會(huì)組織提供的不同服務(wù)信息與不同層次的老年人需求進(jìn)行有效對(duì)接，為全區(qū)老年人提供分類服務(wù)，包括“牽線搭橋”、“主動(dòng)關(guān)愛”、“緊急救助”、“主動(dòng)定位”及“電子圍欄”等服務(wù)。截止目前，加入平臺(tái)人數(shù)為45906名，主動(dòng)關(guān)愛人數(shù)5600名。處理緊急救助案例110余起，獨(dú)居老人主動(dòng)關(guān)愛電話60余萬(wàn)通，解決老年人生活難題6500余起。并聘請(qǐng)第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)目的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。

3、完善獨(dú)居老年人結(jié)對(duì)關(guān)愛工作。擴(kuò)大“老伙伴”服務(wù)項(xiàng)目服務(wù)覆蓋面，建立由專職特需關(guān)愛員與若干名志愿者組成的社區(qū)獨(dú)居老人結(jié)對(duì)關(guān)愛網(wǎng)絡(luò)，使關(guān)愛服務(wù)全覆蓋。截至今年11月底完成1851名志愿者與7392名老人結(jié)對(duì)提供家庭互助服務(wù)，上門走訪25671次。

4、創(chuàng)新社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理方法，街道、鎮(zhèn)的涉老設(shè)施和項(xiàng)目可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、委托管理等方式，創(chuàng)新工作思路，轉(zhuǎn)變管理方法，形成專業(yè)化、社會(huì)化的運(yùn)行機(jī)制。今年，徐匯區(qū)采取購(gòu)買服務(wù)的方式，為多層無(wú)電梯住房?jī)?nèi)行動(dòng)不便的老年人、殘疾人試點(diǎn)提供爬樓機(jī)服務(wù)，截至目前共計(jì)服務(wù)2000余人次。

二、對(duì)完善上海養(yǎng)老服務(wù)法治體系的思考

上海市徐匯區(qū)的實(shí)踐探索，為建立養(yǎng)老服務(wù)體系提供了有益的參考，上海如能在多年的有效探索成果下再次有效破題，對(duì)加快建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義中國(guó)夢(mèng)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

1、政府定位

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)法治體系建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程。需要政府、社會(huì)、家庭三方在法律的框架下，各司其職、各盡其能、各守其責(zé)，共同建設(shè)。

（1）角色定位。政府要科學(xué)界定養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)上，確定各主體成員在養(yǎng)老保障體系中的定位布局，劃清職責(zé)、權(quán)利和任務(wù)，通過(guò)政府的主體功能作用的發(fā)揮和政策引導(dǎo)其他主體的運(yùn)行模式。

（2）職能定位。政府要進(jìn)一步強(qiáng)化“治政務(wù)本”，在養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的諸如：準(zhǔn)入門檻、運(yùn)行規(guī)范、過(guò)程監(jiān)督、質(zhì)量評(píng)估和保障機(jī)制等方面解決精準(zhǔn)解決政府缺位、越位、錯(cuò)位等問(wèn)題，在市場(chǎng)監(jiān)管、合作共贏、體制保障等方面提出一整套與法有據(jù)的政策措施。

2、現(xiàn)實(shí)困境

（1）政策體制。政府要立足社區(qū)基本公共養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需要，統(tǒng)一歸口，科學(xué)布局。結(jié)合醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等各方面等的相關(guān)政策，重點(diǎn)是重新梳理居家養(yǎng)老服務(wù)體系中的諸如：非政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人在市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督考核和獎(jiǎng)勵(lì)表彰等各項(xiàng)政策、措施，在重點(diǎn)問(wèn)題、重大瓶頸、主要矛盾方面研究，通過(guò)政策體制機(jī)制甚至法律法規(guī)方面做出安排，是養(yǎng)老服務(wù)整體水平得到提高。

（2）資源整合。上海市各級(jí)政府要圍繞“9073”養(yǎng)老服務(wù)模式為重點(diǎn)，在“90”上對(duì)國(guó)有和國(guó)有控股資源做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、高效利用，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。在“7”上要倡導(dǎo)尊老愛老、養(yǎng)老光榮的社會(huì)氛圍，使每一個(gè)家庭都成為養(yǎng)老服務(wù)的重要資源。在“3”上要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，為養(yǎng)老服務(wù)提供個(gè)性化服務(wù)。

3、改進(jìn)方向

（1）制度建設(shè)。一要確實(shí)樹立依法養(yǎng)老的思維模式，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)在產(chǎn)品開發(fā)、服務(wù)流程、質(zhì)量評(píng)價(jià)、社會(huì)監(jiān)督和考核獎(jiǎng)懲等各個(gè)環(huán)節(jié)的制度建設(shè)。二要形成養(yǎng)老服務(wù)的制度體系，要重制度設(shè)計(jì)、重法律規(guī)范、重多方治理、重共建共贏的制度體系。

（2）機(jī)制構(gòu)建。一要樹立“系統(tǒng)工程法治理念”，通過(guò)法律，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)的主體行為，形成全社會(huì)分工明確、權(quán)責(zé)清楚、管理科學(xué)、運(yùn)作有序，形成新的運(yùn)行機(jī)制。二要要探索研究養(yǎng)老服務(wù)的“法律支持、法律機(jī)制、法律保障和法律監(jiān)督”四大體系。

（3）職能創(chuàng)新。一要進(jìn)一步強(qiáng)化在領(lǐng)導(dǎo)支持、政策支持、項(xiàng)目支持、監(jiān)督支持、評(píng)估支持、資金支持等“六大支持體系”。二要努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)功能創(chuàng)新，強(qiáng)化社會(huì)效應(yīng)，以信息科技突破口，形成政府、社會(huì)、家庭“三位一體”的合作共贏服務(wù)體系。

（4）隊(duì)伍建設(shè)。加快制定養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)中的法律法規(guī)，對(duì)專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍、志愿與免費(fèi)服務(wù)、互助服務(wù)等各類形勢(shì)，在提供養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)入門檻、從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)等級(jí)等方面，加大監(jiān)督考核的法律法規(guī)。目前，對(duì)缺口非常之大專業(yè)護(hù)工采取過(guò)渡性的規(guī)定，對(duì)各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要規(guī)范教學(xué)大綱，把養(yǎng)老服務(wù)納入法治化軌道。

參考文獻(xiàn)

[1]2014年徐匯區(qū)政府工作報(bào)告