美國食品安全監(jiān)管體系探析

摘要：食品安全問題是世界各國政府面臨的一大社會問題，食品安全與否反映出一個國家的社會法制環(huán)境是否健康運行。近年來，我國食品安全事故屢屢發(fā)生，引起了全世界的關(guān)注，如何確保老百姓的生活安全，如何保證中國食品出口在世界上的信譽，已成為中國政府管理的一項重要任務(wù)。而美國在食品安全監(jiān)督體制方面積累了豐富的經(jīng)驗，已經(jīng)建立了較為完整的“從田頭到餐桌”的食品安全保障體系，值得我國食品安全立法與實踐工作借鑒。

關(guān)鍵詞：食品安全 食品安全立法 監(jiān)督體系

“民以食為天”，食品是人類賴以生存的最基本物質(zhì)條件，從人類生存意義上來說，人民應(yīng)該享有食品安全權(quán)，而食品安全權(quán)與生命權(quán)、健康權(quán)一樣，是人的最基本的人身權(quán)利，公民若失去最基本的人身權(quán)利，則其他一切憲法權(quán)利都將成為一紙空文。然而，近年來世界許多國家食品安全事故屢屢發(fā)生，如瘋牛病、口蹄疫、禽流感等，以及轉(zhuǎn)基因食品引起的不安，導(dǎo)致了各國消費者對食品安全的恐慌和關(guān)注，食品安全問題己成為一個國際性問題。為了保障食品安全、保護個人生命健康，世界大多數(shù)國家都制定了食品安全法。

我國2009年6月1日出臺了《中國人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》），并于2015年4月24日完成了該法的修訂（2015年10月1日實施）。這幾年中，我國的食品安全監(jiān)管得到了明顯加強，但此期間仍然發(fā)生了多起食品安全事故，從“瘦肉精”到“染色饅頭”，從“牛肉膏”到“地溝油事件”，中國食品安全引起了世界各國的關(guān)注，使中國老百姓的生活安全受到嚴重影響，中國出口食品在世界上的信譽遭到嚴重損害，食品安全問題已經(jīng)成為中國政府管理的一個重要問題。食品安全事故在歐美發(fā)達國家也有發(fā)生，這些國家在管理食品安全方面走在世界前列，積累了行之有效的經(jīng)驗，己建立了較為完整的“從田頭到餐桌”的食品安全保障系統(tǒng)。相比之下，美國是目前世界上食品安全監(jiān)管體系最完善的國家。本文對此進行研究，找出差距，為完善我國的食品安全保障體系尋找可以借鑒的經(jīng)驗。

一、美國食品安全立法概述

一百多年來，美國的食品安全保障體系不斷完善。1906年起，美國國會先后通過了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（以下簡稱FFDCA）、《聯(lián)邦肉類制品監(jiān)督法》（以下簡稱FMIA）、《禽類產(chǎn)品檢驗法》（以下簡稱PPIA）、《蛋產(chǎn)品檢驗法》（以下簡稱EPIA）、《食品質(zhì)量保護法》（以下簡稱FQPA）和《公共健康服務(wù)法》（以下簡稱PHSA）等法律，美國食品安全進入了法治化軌道。20世紀50年代，美國經(jīng)濟高速發(fā)展，在巨額利潤的驅(qū)使下，食品市場出現(xiàn)了制偽、摻假、摻毒以及欺詐、濫用食品添加劑、農(nóng)藥、殺蟲劑等現(xiàn)象。為了規(guī)范使用標準，美國政府先后出臺了《食品添加劑修正案》、《色素添加劑修正案》，《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌和滅鼠劑法》等多部法律。這些措施從最初主要規(guī)制食品衛(wèi)生，逐漸向規(guī)制食品成份、添加劑以及制作工藝方面發(fā)展。而到了21世紀初威脅美國食品安全的問題又發(fā)生了變化。以凱文法案為例，暴露出美國食品工業(yè)已經(jīng)被少數(shù)的幾個食品工業(yè)巨頭壟斷，這些食品企業(yè)巨頭依靠巨大的資源優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，為了節(jié)省成本、利益最大化。2006年和2007年，加州不斷出現(xiàn)食品安全事件，如“毒生菜”和“毒菠菜”；2008年，食品安全監(jiān)督部門強制召回加州一家肉食品公司大量問題牛肉；2009年，佐治亞州發(fā)生“花生醬事件”……。在經(jīng)過一系列食品安全事件的沖擊，美國總統(tǒng)奧巴馬2009年3月14日公開表示，美國的食品安全體系不但過時，而且嚴重危害公共健康，是到了必須進行改革的時候了。2009年7月30日，美國眾議院通過了《美國2009年食品安全加強法案》（以下簡稱“H_R.2479法案”）；2011年1月4日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署國會兩院通過的《美國FDA食品安全現(xiàn)代化法案》（以下簡稱FSMA法案）。這兩個法案都旨在加強FDA對食品安全的監(jiān)督權(quán)，同時提升了對食品生產(chǎn)、加工、運輸企業(yè)的履行要求。FSMA法案是美國70年來對現(xiàn)行主要食品安全法律FFDCA的重大修改，也是美國食品安全監(jiān)管體系的最大一次改革。這一法律強調(diào)在食品安全問題上應(yīng)當以預(yù)防為主、食品企業(yè)的日常監(jiān)管、進口食品的安全監(jiān)管等三個方面建立食品監(jiān)管體系。法案賦予美國FDA強制召回權(quán)，要求該機構(gòu)加強對食品生產(chǎn)商的檢查，改進對水果和蔬菜裝運環(huán)節(jié)的監(jiān)管，同時為食品制造商設(shè)定更嚴格的安全標準。本文主要以奧巴馬政府新食品安全法案FSMA為例，對美國食品安全監(jiān)管體系進行探討。

二、美國食品安全監(jiān)管體系評析

（一）美國食品安全監(jiān)管機構(gòu)及其職責

美國食品安全監(jiān)督機構(gòu)由食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡稱FDA）、食品安全檢驗局（以下簡稱FSIS）、動植物檢疫局（以下簡稱APHIS）和環(huán)境保護局（以下簡稱EPA）四個部門組成。

FDA負責監(jiān)管美國除肉類、禽類以外的流通食品，包括進口到美國的相應(yīng)食品：FSIS負責監(jiān)管美國禽肉、蛋類、肉類產(chǎn)品的衛(wèi)生和安全；APHIS負責監(jiān)管外來動植物疫病傳染、野生動物及家畜疾病以及外來物種入侵等；EPA負責制定飲用水的標準、預(yù)防有毒物質(zhì)和廢物進入環(huán)境和食物鏈、監(jiān)管農(nóng)藥審批、制定農(nóng)藥的殘留標準以及監(jiān)管環(huán)境污染的傷害。

美國食品安全監(jiān)管機構(gòu)是“以總統(tǒng)食品安全管理委員會綜合協(xié)調(diào)，多個部門具體負責，實行垂直管理的模式。各部門相互獨立，各司其職?！北热纾喝鏔SIS雇用了7300名全職的監(jiān)督人員，駐在6200個畜類和禽類加工廠，對畜類和禽類食品及其標簽擁有絕對的監(jiān)管權(quán)，將88%的人頭經(jīng)費用于畜類和禽類加工廠的監(jiān)管。

（二）美國食品安全監(jiān)管體系的特征

FSMA法案是目前美國食品安全領(lǐng)域最具權(quán)威和最有影響力的一部法律，該法建立了較為完善的美國食品安全監(jiān)管體系，具體有以下特征：

首先，強化食品生產(chǎn)經(jīng)營者登記制度，將企業(yè)制定的危害分析和預(yù)防控制計劃貫穿于整個食品鏈之中。法案第一百零一節(jié)規(guī)定：企業(yè)需要在每一年的12月31日之前向FDA登記，并交納年費。未登記企業(yè)的產(chǎn)品將被視為“錯誤標簽Mis—branding”，產(chǎn)品，不準生產(chǎn)、銷售和經(jīng)營。同時該法案也給與了FDA暫停和取消企業(yè)登記資格的權(quán)利。FSMA強化了對注冊企業(yè)的管理和對進口商的問責，該法案第一百零二節(jié)規(guī)定，F(xiàn)DA要求在美國注冊的食品企業(yè)應(yīng)每兩年更新注冊一次，要求企業(yè)提供聯(lián)系人的電子郵箱，國外食品企業(yè)還需要提供在美國代理人的電子郵箱。FSMA第一百零三節(jié)規(guī)定，企業(yè)的所有者、經(jīng)營者或負責人必須識別并評估與企業(yè)相關(guān)的己知的或可預(yù)測的危險，包括生物的、化學的、物理的和放射性危害、天然毒素、農(nóng)藥、藥物殘留、腐爛、寄生蟲、過敏原和未經(jīng)批準的食品和色素添加劑，并識別包括恐怖主義行為在內(nèi)的可能是故意引入的危害，并對進行評估，形成書面的危害分析，采取預(yù)防控制措施。保存監(jiān)控、矯正和核實行動的記錄至少2年?？梢?，F(xiàn)DA已經(jīng)將HACCP的危害分析和預(yù)防措施的基本理念轉(zhuǎn)化為強制性的法律，為每份食品“建檔案”，嚴格監(jiān)測食品生產(chǎn)和銷售的各個環(huán)節(jié)，“從農(nóng)田到餐桌”全程控制，建立了科學的風險交流機制，所有企業(yè)都需要評估可能影響其所生產(chǎn)的、加工、包裝或儲存商品的危險；為了對飼料和食品進行有效的管控，建立快速預(yù)警系統(tǒng)和電子通信系統(tǒng)，并采取預(yù)防措施將危險的產(chǎn)生降到最低或者避免危險發(fā)生。

其次，增強了FDA的強制召回權(quán)，強化了產(chǎn)品跟蹤調(diào)查能力。召回制度是指食品不合生產(chǎn)標準和食用標準，為避免問題食品危及人身安全，生產(chǎn)商必須及時將問題食品進入流通領(lǐng)域的情況向國家有關(guān)部門進行報告，并提出召回申請。當生產(chǎn)商不及時召回，政府可以強制執(zhí)行。FSMA增加了強制召回權(quán)限的內(nèi)容，授予美國藥管局強制召回權(quán)。第一百零六節(jié)規(guī)定，F(xiàn)DA若根據(jù)需報告的食品注冊信息或其他方式收集的信息，相信一宗食品有摻假、錯標，以致食用、消費該產(chǎn)品將對人類或動物健康造成嚴重威脅甚至死亡的可能情況，應(yīng)向責任方提供停止銷售和召回食品的機會。若責任方拒絕自愿召回，F(xiàn)DA可以采用指令的形式對該宗食品實行強制召回。而且，美國FDA還推出了食品召回官方信息發(fā)布的收索網(wǎng)站，為消費者提供便捷準確的食品召回信息查詢服務(wù)，提高食品安全披露的及時性和透明度。同時，該食品安全法擴大了FDA的監(jiān)管權(quán)力和職責，強調(diào)食品安全以預(yù)防為主，從而提高監(jiān)管效率、協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門。美國食品安全監(jiān)督機制由聯(lián)邦、州和地區(qū)三個層次組成，每一個層次的監(jiān)督機構(gòu)都聘請相應(yīng)的專家進入飼養(yǎng)場、食品生產(chǎn)場地，從采集到銷售的每個生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行全方位監(jiān)督，形成覆蓋從原料采集、生產(chǎn)、銷售以及售后全過程的立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。FSMA法案第二百零四節(jié)規(guī)定，對位于美國境內(nèi)和進口至美國的食品進行追蹤調(diào)查，以便在盡可能短的時間內(nèi)，最多不超過兩個工作日，確認種植、生產(chǎn)、制造、加工、包裝、運輸、儲存、銷售的任何人。FDA進一步加強高效、可行的食品追溯體系建設(shè)，要求高風險食品企業(yè)保存生產(chǎn)、儲運記錄，以便快速、有效地跟蹤商品去向，預(yù)防突發(fā)食源性疾病，降低摻假和錯標可能造成的危害。

再次，嚴格食品檢驗機構(gòu)資質(zhì)認證條件和檢驗標準，強化對進口食品的安全監(jiān)管。FSMA第三百零節(jié)規(guī)定，F(xiàn)DA要求所有輸美食品企業(yè)需獲得第三方審核機構(gòu)的認證，輸美食品應(yīng)附有資質(zhì)機構(gòu)頒發(fā)的認～iBiE書或衛(wèi)生部門認為適合的其他證明該食品符合相關(guān)要求的保證，第三方審核機構(gòu)對企業(yè)的審核事先并不通知企業(yè)。該法對輸美食品企業(yè)實施強制檢查，規(guī)定了本法的域外效力。法案第一百零六節(jié)規(guī)定，獲得注冊資格的國外食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)接受FDA的檢查，重點檢查高風險外國企業(yè)、供應(yīng)商和食品，不接受檢查的，將不允許其食品進入美國市場。FSMA第二百零二節(jié)規(guī)定，“承擔檢測任務(wù)的實驗室所使用的檢測方法必須有FDA認可的實驗室認證機構(gòu)進行認證”，該實驗室和被檢測單位不存在利益沖突，且應(yīng)保持獨立性；創(chuàng)建公眾可查閱部長承認的認可機構(gòu)和認可機構(gòu)認可的實驗室記錄表，包括名稱、聯(lián)系方式及部長認為有必要的其他信息，同時要求承認的認可機構(gòu)以及認可實驗室向部長報告任何可影響該認可機構(gòu)以及認可實驗室獲得承認的改動。新法還制定了水果和蔬菜等新鮮農(nóng)產(chǎn)品安全的強制標準。

最后，F(xiàn)SMA法案擴大了行政拘留程序，顯著提高民事和刑事處罰力度。FSMA極大地提高了FDA開展行政拘留的職權(quán)。該法第一百零七節(jié)規(guī)定，如果FDA的官員有令人信服的理由相信一宗食品出現(xiàn)違反摻假、錯標、或其他情形，以致食用、消費該產(chǎn)品對人類或動物健康造成嚴重威脅甚至死亡，就有權(quán)加以拘留，同時拘留期限從30天延長至60天。同時，美國新食品衛(wèi)生法案明顯提高了違反食品安全法的處罰力度。第一百三十四節(jié)規(guī)定了犯罪的刑事處罰，任何人故意違法“聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法”第三百零一條有關(guān)摻雜、錯誤標簽等食品的規(guī)定，出10以下監(jiān)禁，或并處罰款。第一百零五節(jié)規(guī)定了民事處罰，對個人的過失違法行為，處罰范圍是2-5萬美元；對于企業(yè)法人的過時違法行為，處罰范圍是5-10萬美元；對個人的故意違法行為，處罰范圍是5-10萬美元；對企業(yè)的故意違法行為，處罰范圍是50-75萬美元。

三、對中國食品安全監(jiān)管體系的思考

食品安全問題是當今中國政府管理面臨的一大社會難題。從經(jīng)濟體制改革開始到21世紀的現(xiàn)階段，由于生產(chǎn)的國際化、產(chǎn)業(yè)分工的具體化和基因技術(shù)等高科技手段在食品生產(chǎn)中的應(yīng)用，以及多數(shù)食品企業(yè)為了追求經(jīng)濟利益而使用不合乎標準的添加劑甚至是禁止使用的添加成分，導(dǎo)致食品安全事件屢屢發(fā)生，如、“大頭娃娃事件”、“蘇丹紅事件”、“三鹿事件”，等等，我國政府已經(jīng)意識到必須健全食品安全法律制度，才能使人民的生命健康權(quán)等基本人權(quán)得到保障，就不斷爆發(fā)出食品安全事件，因此先后制定了《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，等一系列有關(guān)食品安全的法律，特別是在“三鹿食品安全事件”發(fā)生之后，2009年6月1日中國政府頒布了《中華人民共和國食品安全法》，這是中國立法史上又一項偉大成就。該法對規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動、保障食品安全發(fā)揮了重要作用，食品安全整體水平得到提升，食品安全形勢總體穩(wěn)中向好。與此同時，我國食品企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)象依然存在，食品安全事件時有發(fā)生，監(jiān)管體制、手段和制度等尚不能完全適應(yīng)食品安全需要，法律責任偏輕、重典治亂威懾作用沒有得到充分發(fā)揮，食品安全形勢依然嚴峻。為此2015年4月24日，全國人大常委會批準通過了修訂后的《食品安全法》。新《食品安全法》的出臺對加強中國食品安全監(jiān)督具有重大意義，在舊法基礎(chǔ)上進行了完善，但該法在實施過程中還存在一些應(yīng)當注意的問題。本文借鑒美國的經(jīng)驗，對就此提出幾點建議。

第一，食品安全法律體系需要進一步完善。健全的法律法規(guī)體系是食品安全監(jiān)管順利推行的基礎(chǔ)。我國食品安全法對許多領(lǐng)域只做了原則上的規(guī)定，配套規(guī)章還應(yīng)及時跟上?？山梃b美國的立法經(jīng)驗，對食品安全制定具體的標準和監(jiān)督程序，并且法律法規(guī)應(yīng)覆蓋所有食品；同時中國政府應(yīng)繼續(xù)重視對已有法律法規(guī)的及時修正，動態(tài)調(diào)整。如，2009年1月美國“花生醬事件”后美國相繼通過了幾經(jīng)修改的《2009年食品安全加強法》和《2011年美國食品安全現(xiàn)代化法案》。

第二，食品監(jiān)管部門權(quán)限需要進一步明確，執(zhí)法模式不斷改進。我國新食品安全法對食品安全的監(jiān)管由采取“分段管理”模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒乘幈O(jiān)管部門統(tǒng)一管理。這種模式改變了過去不同部門在分段管理中執(zhí)行各自的部門法規(guī)，缺乏協(xié)調(diào)和溝通，未能達到安全監(jiān)管目的現(xiàn)象。在新食品安全法實施過程中應(yīng)逐漸采取食品品種監(jiān)管為主，完善監(jiān)管體制。

我國可借鑒美國食品監(jiān)管模式，由國家建立統(tǒng)一的“食品安全管理委員會”來協(xié)調(diào)全國的食品安全工作，實行從上到下垂直管理，采取品種監(jiān)管為主。立法部門制定法規(guī)或修訂法規(guī)，執(zhí)法部門強行執(zhí)法來貫徹實施法規(guī)；司法部門對強制執(zhí)法行動、監(jiān)管工作或一些政策法規(guī)產(chǎn)生的爭端給出公正的裁決等，對食品從生產(chǎn)到銷售的各個環(huán)節(jié)實行嚴格的監(jiān)管。奧巴馬政府新食品安全法律還強調(diào)食品安全監(jiān)管部門必須斬斷與食品經(jīng)濟利益相關(guān)的一切聯(lián)系，食品生產(chǎn)部門的食品安全監(jiān)管職能交由食品安全監(jiān)管部門，才能達到各司其職的效果，才能做到執(zhí)法公開透明。

第三，網(wǎng)絡(luò)食品交易監(jiān)管機制需要進一步具體化?；ヂ?lián)網(wǎng)食品經(jīng)營活動也應(yīng)當受到監(jiān)管，新食品安全法對此進行了規(guī)定。雖然，新法對入網(wǎng)食品經(jīng)營者的實名登記、審查許可證、責任和義務(wù)都作了規(guī)定，但不難發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定還過于原則，在實踐中不易操作，須要通過更加明確和具體的規(guī)定，以便實現(xiàn)立法的目的和宗旨。

第四，食品安全監(jiān)管人員認證機制還需進一步明確。新《食品安全法》對食品安全從業(yè)人員從業(yè)資格、標準等都做了原則性規(guī)定，沒有具體要求，這不利于食品安全管理。政府應(yīng)該建立一套食品職業(yè)教育和培訓機制、認證機制，包括從食品生產(chǎn)和流通企業(yè)管理人員、質(zhì)量負責人、關(guān)鍵控制點從業(yè)人員和食品質(zhì)量檢測人員、食品安全執(zhí)法人員等等，使各環(huán)節(jié)從業(yè)人員接受食品安全法律法規(guī)、科學知識和行業(yè)道德倫理等方面的集中培訓，食品安全從業(yè)人員實行持證上崗，逐步完善食品安全管理人員專業(yè)化建設(shè)。

第五，食品召回監(jiān)管體制需進一步完善，監(jiān)管機構(gòu)需明確具體。在食品召回制度方面新法做了進一步的完善，如：召回的適用范圍、監(jiān)管部門、企業(yè)的召回義務(wù)，等等方面，新法較舊法都規(guī)定得具體明確些。但是，在食品召回制度的實施過程中，應(yīng)當結(jié)合實踐中出現(xiàn)的問題，完善食品召回監(jiān)管體制，明確監(jiān)管機構(gòu)，對食品召回的范圍、條件、程序、責任、職責等等，應(yīng)當作具體明確的國定，以便避免食品召回制度立法目的落空，使食品召回具有可操作性和執(zhí)行力。目前，美國食品召回方式采用的是主動召回，分等級進行，其食品召回制度已經(jīng)十分成熟，積累了豐富的立法經(jīng)驗和實踐經(jīng)驗，值得我國學習。

基金項目：2013年度教育部人文社會科學研究西部和邊疆地區(qū)項目，《美對華農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易救濟措施及對策研究》，項批準號：13XJA820001，階段性成果。