淺析艱苦邊遠地區(qū)公務員招錄問題

摘要我國公務員考試錄用制度經過多年的探索和發(fā)展，在公平性方面取得的成果較為明顯，而在科學性方面相對滯后。尤其在艱苦邊遠地區(qū)，主要集中體現在“招人難”和“留人難”的問題上，本文著重分析艱苦邊遠地區(qū)公務員考錄工作存在的問題，分析了制約艱苦邊遠地區(qū)公務員招錄的主要因素，提出了解決難點問題的對策及若干具體措施，對艱苦邊遠地區(qū)公務員管理部門起到一定的參考借鑒意義。

關鍵詞艱苦邊遠地區(qū)公務員錄用對策面試

一、艱苦邊遠地區(qū)公務員招錄概況及存在的問題分析

（一）艱苦邊遠地區(qū)公務員招錄概況

我國公務員考試錄用制度經過多年的探索和發(fā)展，在公平性方面取得的成果較為明顯，而在科學性方面相對滯后，存在較多的問題，對于艱苦邊遠地區(qū)來說，集中表現在“招人難”和“留人難”的問題。

“難招人”的職位空缺主要在基層，特別是艱苦邊遠地區(qū)。比如，在2012年全國21個省區(qū)市“四級聯考”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職位的空缺率達到26.33%，約有1000多個職位。比如，2014年廣西計劃招考公務員9200多名，有776個職位因為無人報考、資格不夠等原因未能開考，這776個職位絕大部分都在艱苦邊遠地區(qū)的基層縣鄉(xiāng)。其中，北海市潿洲島招考6人，因為離市區(qū)很遠，一個人都沒招到。

留人難表現在“現在有些基層艱苦邊遠地區(qū)，好不容易把公務員招來了，可沒招來多久，很快就又走了。”比如，2014年，廣西浦北縣公安局招了11人，不到半年就有7人離職。主要原因是招來的人許多都是高學歷、外地人，戶籍不在本地，考公務員時一腔熱血去了，可后來卻發(fā)現工作條件差、生活不適應、語言也不通，所以很快就走了。

（二）艱苦邊遠地區(qū)公務員招錄存在的問題

可見，一些基層機關由于地處邊遠、條件艱苦等原因，出現了“招人難”、“留人難”的情況，基層公務員隊伍人員短缺、結構不合理等問題突出。這些“難招人”的職位空缺主要在基層，特別是艱苦邊遠地區(qū)。根據統(tǒng)計，職位空缺，在報名開始階段的表現，主要是筆試人數達不到開考比例以及職位無人報考，這兩項加起來占74%。分析這些空缺職位，可以發(fā)現，絕大多數職位位于艱苦邊遠地區(qū)，或者是專業(yè)性比較強、資格條件設置過高。綜合全國各地的情況，艱苦邊遠地區(qū)公務員招錄存在的問題主要表現在以下幾方面：

1、人才發(fā)展環(huán)境欠佳。艱苦邊遠地區(qū)的自然條件、基礎設施、生活條件和水準與發(fā)達地區(qū)相比有明顯差距。特別是思想觀念與發(fā)達地區(qū)差距較大，除對生活環(huán)境、質量的擔憂之外，多數人才擔心到艱苦邊遠地區(qū)工作后，在思維方式上、在眼界上、在能力素質上跟不上形勢，影響其后續(xù)發(fā)展，同時也擔心對其成家、安家，子女教育等造成負面影響。導致不愿意報考艱苦邊遠地區(qū)崗位或者考上后跳槽另謀出路的例子比比皆是，才會形成當前“招不到人”和“留不住人”的現象出現。例如，陜西省公務員局2014年的報告顯示：近三年，共為艱苦偏遠的縣、鄉(xiāng)兩級考試錄用了公務員2687名，進一步充實了隊伍，但基層留不住人的問題始終存在。據統(tǒng)計，近三年錄用到偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)不去報到，或者到崗位后兩三個月就辭職不干的就有17人。有個鎮(zhèn)2010年以來考錄了3名公務員，2名陸續(xù)調到了縣上，1名考到了市級機關，一個也沒有留下。又比如說在貴州88個縣市區(qū)中，有71個分布在國家連片貧困特區(qū)中。因為條件艱苦，待遇又相對較低，“招不到人”“留不住人”是常年困擾這些地方公務員招錄的問題。2013年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關招錄公務員的時候，報考人數因為達不到3：1，就被減少了300多人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)留人難的問題也比較突出，有一個鎮(zhèn)叫大坪鎮(zhèn)，三年總共才招到9個人，就是這樣目前也只有3個人在崗，因為條件艱苦，有的人調走了有的辭職了。事實上，這種現象在全國不少邊遠地區(qū)都存在，從而導致基層公務員招考陷入不斷招人、不斷缺人的惡性循環(huán)。

2、法規(guī)體系不健全

我國公務員考錄制度的法規(guī)體系包括三個層次。第一層次是《國家公務員法》的有關規(guī)定；第二層次是《國家公務員錄用暫行規(guī)定》及其他相關規(guī)定；第三層次是關于筆試、面試、考核、錄用等各個環(huán)節(jié)的實施辦法或細則，這一層次尤其缺乏相應的法律文本。以考錄條件為例，不少單位對性別、地區(qū)、學校等作了硬性限制，有的單位或部門招考，要求報考者是國家重點大學、211院校應屆畢業(yè)生，第一學歷為本科，諸如此類的規(guī)定還有很多，這些限制與招考公務員的宗旨是相違背的。但是縱覽全部公務員考錄制度的條文，都找不到能有效禁止此類行為的條款。專業(yè)性比較強、資格條件設置過高。一刀切，鄉(xiāng)鎮(zhèn)招不到人是必然的另一方面，在現有法規(guī)的執(zhí)行上，也存在著執(zhí)行不力的問題，部分地區(qū)存在“上有政策，下有對策”的問題。

3、政策調控不到位

各級政府為鼓勵人才向艱苦邊遠地區(qū)、基層一線流動而采取的各項政策措施，如年薪制聘用、戶口不遷、免收檔案管理費等，起到了一定的積極作用，有些部門的對口支援已初見成效。但從總體上看，現行政策措施還比較零散，沒有形成一整套系統(tǒng)的政策體系，有的是臨時性政策，每年都在變化，有的受地方各種條件的限制和習慣性思維方式的影響，制定的政策力度不大、手段不足、起點不高，沒有真正回應人才對價值體現的追求，吸引力不強。特別是一些體制機制層面的障礙還沒有突破，缺少頂層設計，沒有真正起到調節(jié)人才就業(yè)方向的目的，不能從根本上消除人才向艱苦地區(qū)、基層一線流動的思想顧慮。

4、能力測評技術不夠科學

公務員考試中筆試部分的試題包括《行政能力職業(yè)測試》和《申論》以及專業(yè)科目考試，所有報考人員均需要參加這些考試，但由于目前我國人才能力測評技術和手段還不夠完善，僅通過筆試和面試相結合的方式對人才的能力進行評估。幾次考試難免有不同比例的重復，應考者完全可以通過反復的練習通過考試，但這樣并不一定能真正選出與職業(yè)、崗位所匹配的人才。筆試中，尤其是《行政能力職業(yè)測試》全部為客觀題，這只能測定可以量化的文化知識、法律知識、歷史知識等，但對創(chuàng)新能力、思維能力等難以量化部分的考察、測定，效果不理想，使得筆試考試成為考知識而不是考能力，目前高水平的特別是測試創(chuàng)新潛能而又不致偏科的題目還不夠多，對國外普遍采用的情景模擬、心理測驗、筆跡辨析等輔助方法缺乏研究和應用。

5、面試部分的透明性亟待提高

《中華人民共和國公務員法》規(guī)定，招錄機關根據考試成績、考察情況和體檢結果，提出擬錄用人員名單，并予以公示?？梢妵矣嘘P機關和立法已經注意到了公開，公正考試程序的重要性。但是近幾年公務員的面試考試仍然不夠客觀，主要存在以下問題：

面試題目科學化、專業(yè)化水平不高，程式過于單調，少數人不是努力提高自身的能力素質，而是致力于提高應試技巧。再次，考官的水平也是良莠不齊，甚至有的職位還會出現外行考內行的現象，嚴重降低了選拔人才的質量。

缺乏法律保障。我們對如何保障和防止考錄過程中不正之風現象的發(fā)生，以及保證錄用考試的可靠性上沒有詳盡的立法保障。同時也沒有在司法上設置相應的機構來隨時監(jiān)控錄用考試的實施。

缺乏技術保障。目前在我國地方政府的公務員錄用考試中，對考試方法、內容及程序均沒有定期地進行科學性、客觀性的技術測定，以保證考試的信度與效度。

二、完善艱苦邊遠地區(qū)公務員招錄制度的路徑思考

隨著社會進程的不斷發(fā)展，法治工作的不斷進步，公務員制度勢必會向規(guī)范化、合理化、專業(yè)化、科學化發(fā)展，因此，我國公務員制度改革任重而道遠，只有不斷完善我國公務員考錄制度才能使我國的公務員制度能適應我國政治、經濟體制改革的需要，為我國的全面建成小康社會提供人才保證。

（一）建立和優(yōu)化艱苦邊遠地區(qū)拴心留人政策環(huán)境

西部和艱苦邊遠地區(qū)長期人才匱乏，卻面臨著總是招不到人的尷尬，縱觀一個地方的發(fā)展，相對交通、資金、土地等要素，人才資源應該講是最有創(chuàng)造活力、最具增長優(yōu)勢、最可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源，因此，要創(chuàng)造條件，為人才服務。作為艱苦邊遠地區(qū)，要想留住人才，良好的人才發(fā)展氛圍，完備的基礎設施建設，優(yōu)越的人才體制機制，暢通的綠色服務通道，解除后顧之憂的決心必不可少。同時，要提高待遇，保障人才投入。作為艱苦邊遠地區(qū)，要克服財政上的困難，加大人才投入力度，做到條件越艱苦、任務越繁重，其工資待遇就越高，以此激發(fā)人才的工作熱情和工作積極性。

可采取“待遇留人”方式：為此，《意見》也作出了一些“硬性”規(guī)定，新錄用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關最低服務年限為5年，在此期間不得轉任交流到上級機關等。同時規(guī)定，各地可以拿出一定數量的職位面向本地戶籍或在本地長期生活工作的人員招考。把一定數量職位留給當地，就是考慮到了基層的實際情況，本地人員適應性比較強。另一方面設定最低服務年限，既然降低門檻了就要有服務年限，否則就難以達到留住人的目的。他還強調了“待遇留人”的方式，如有些地方嘗試將基層公務員的職級職務分開，提供晉升空間，特別是進一步拓寬待遇和職級掛鉤，讓長期在基層工作的人員有盼頭。各地人力資源與社會保障部門有針對性的對本地區(qū)的大學生建立追蹤卡，對稀缺人才和專業(yè)的就讀人員進行長期追蹤，有針對性的鼓勵大學生回鄉(xiāng)報考，建設家鄉(xiāng)，同時要提高偏遠地區(qū)的工資標準，增加津貼補助，縮小地區(qū)之間的工資差距，待遇提高了，招考標準降低了，政府為他們提供相對較好的生活和工作環(huán)境，以此便能夠“吸引人才”。

（二）完善法律法規(guī)

“凡進必考”作為公務員錄用制度的第一道門檻，也是一面旗幟，同時要把它作為公務員錄用制度改革的突破口。要規(guī)范考錄程序，嚴格考試紀律，嚴格把好考試這一關。要堅決、徹底剎住不經考試就進入公務員隊伍的不正之風，不折不扣地實行“凡進必考”這一制度。

完善法律法規(guī)，保障和防止考錄過程中不正之風現象的發(fā)生，為保障錄用考試的可靠性進行詳盡的立法。不斷探索司法上設置相應的機構來隨時監(jiān)控錄用考試的實施。

（三）用好政策，發(fā)揮政策調控的功能

針對艱苦邊遠地區(qū)公務員招錄存在的“招人難”留人難’的問題，2014年9月，中共中央組織部、人力資源社會保障部和國家公務員局印發(fā)了《關于做好艱苦邊遠地區(qū)基層公務員考試錄用工作的意見》，就落實黨的十八屆三中全會決定提出的“關于完善基層公務員錄用制度，在艱苦邊遠地區(qū)適當降低進入門檻”的改革要求制定了具體措施，文件的出臺對于完善公務員錄用制度，加強基層公務員隊伍建設具有重要的意義。但是同時也帶來社會上的擔心，如會不會濫用這些降低門檻的措施，如怎樣保證考試的公平公正。應該說，公平公正是考錄制度的生命線。為了保證在艱苦邊遠地區(qū)降低招錄公務員門檻的政策不被濫用，一是要求各地堅持凡進必考，不得簡化考錄程序，堅持招考工作全程公開透明，增強考錄工作的公信力。二是嚴格控制降低進入門檻政策的適用范圍，要求各地對艱苦邊遠地區(qū)的界定，對于職位資格條件的設置，要實事求是、科學規(guī)范，從嚴把握。三是進一步加大監(jiān)督檢查的力度。各地根據文件，結合當地實際制定降低門檻的具體實施辦法，要報中央公務員主管部門備案，中央公務員主管部門也要在適當時候開展一些專項的檢查，確保相關政策不會被濫用。

《關于做好艱苦邊遠地區(qū)基層公務員考試錄用工作的意見》“不拘一格降人才”。降低艱苦邊遠地區(qū)基層公務員進入門檻，是適當降低招考職位學歷要求、放寬招考專業(yè)限制、適當調整報考職位年齡條件、不限制工作年限和經歷、合理確定開考比例、單獨劃定筆試合格分數線等六條措施，并對西藏和四川、云南、甘肅、青海四省藏區(qū)以及新疆南疆地區(qū)縣鄉(xiāng)機關招考公務員給予了進一步政策傾斜。

（四）能力測評手段科學化和針對性

合理設置考試科目和內容：

我國公務員考試科目和內容，根據職位本身的要求為中心來進行設計和安排的聯系性不強，如何合理設置考試科目和內容，更加科學的對待公務員考試的科目設置和命題，應當聘請專家，包括行政學專家，考試學專家和資深的政府領導人員共同出題，在大家統(tǒng)一意見，明確精神、明確考察范圍、考察意圖、考察目的條件，再根據本國或本地方的實際情況和要求共同出題，這樣既可以避免考察范圍過于寬泛，考試重記憶輕能力以及偏題怪題等降低試卷信度效度的情況出現，又可以拉開考生的層次、區(qū)分度，從而便于政府機構挑選更加合格的人才。例如，國外文官考試無論是內容還是方法都在動態(tài)中不斷發(fā)展變化，不僅傳統(tǒng)的筆試和口試不斷發(fā)展和完善，還出現了新的綜合性考試方法。如品能測驗法、筆跡辨析法等。新的考試方法比傳統(tǒng)方法更科學、客觀、公正，不僅增加了口試的比例，而且采用各種不同的測驗項目，提供不同有價值的數據。不僅注重顯現才能的測驗，也注意潛能的發(fā)掘，還注意個人在群體中的地位和表現。不僅看重基礎理論和專業(yè)知識測驗，還注意實際工作能力以及應變、適應能力的測驗。再如，福建省人事廳首先把抓好命題隊伍建設作為推進考錄工作制度化的一項基礎性工作來抓，先后從高等院校、科研院所以及長期從事人事工作并了解黨政機關人員素質要求的人員中，認真物色出命題“領頭人”。然后以此為基礎，采取“以會代培”的辦法，多渠道篩選和培養(yǎng)命題人員，組建起了一支由專家、學者及實際工作者組成的命題隊伍，這支隊伍人數精、層次高、專業(yè)結構合理，基本能勝任并滿足定時定期招考和特殊招考命題的需要。

（五）不斷提高面試官的綜合水平

公務員面試工作是一項嚴肅、重要、社會關注程度高的工作，隨著社會的不斷進步，面對新情況、新問題、新學科、新理論的出現，要體現出考生的真實水平和綜合水平。

一方面要挑選素質強、業(yè)務精、作風硬的人員擔任考官，并進行必要的考官資格培訓。另一方面要優(yōu)化考官組合，使考官組成既有組織、人事部門參與，又要有社會上聘請的各學科的專家、學者，甚至心理學家等，充分考慮考官隊伍的多元化，使得面試更有針對性。公務員面試打分，可以借鑒體操打分的辦法，規(guī)定一個在一般情況下的起評分，如果沒有特殊情況?？脊俅蚍植荒艿陀谄鹪u分，這樣可以有效的制約考官打分的隨意性。

另外，要積極采用外國先進的測試手段。如情景模擬、小組討論、心理測量等面試新方法，使面試更趨合理。例如日本地方政府由過去的單獨面試改為集體面試，對應考者進行分組集體討論，考官則在一邊進行觀察，采取這種方式，主要是為了考察應考者的領導資質、協(xié)調性和積極性。

同時，要建立完善的公務員考試錄用監(jiān)督體系，采用黨內監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督形式，構建多層次、多方位、全面的公務員考試錄用監(jiān)督體系，重點通過制度予以監(jiān)督。普洱市在此方面的規(guī)定具有一定的借鑒意義。

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（作者單位：云南省普洱市委黨校行政管理教研室）