醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解機(jī)制研究

摘要我國醫(yī)療糾紛解決方式主要包括訴訟、協(xié)商、行政調(diào)解、人民調(diào)解等方式但這些解決方式各有利弊。其中，行政調(diào)解是作為最有發(fā)展?jié)摿Φ囊环N。本文主要內(nèi)容是講述行政調(diào)解機(jī)制在處理醫(yī)療糾紛時存在的不足以及如何完善醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)制，最終希望能夠達(dá)到解決醫(yī)患矛盾、促進(jìn)社會和諧發(fā)展的目的。

關(guān)鍵詞行政調(diào)解前置機(jī)制發(fā)展

一、醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度概述

（一）醫(yī)療糾紛的含義

近年來，醫(yī)患矛盾的爆發(fā)引起了社會廣泛的關(guān)注，在形式上表現(xiàn)為醫(yī)療糾紛數(shù)量急劇上升，據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計數(shù)據(jù)反映，醫(yī)護(hù)人員遭遇暴力的事件由2012年的4.5%上升到2014年的7%，醫(yī)患矛盾的惡化不利于中國和諧社會的構(gòu)建，所以處理好醫(yī)療糾紛已經(jīng)是迫在眉睫的大事了。醫(yī)療糾紛沒有一個統(tǒng)一的概念，最多的一種定義是：一個病人的建議被換取或者說權(quán)利沒有得到保障之后產(chǎn)生于醫(yī)患人員之間的沖突或分歧，一次醫(yī)療糾紛通常開始于一次病人聲稱醫(yī)護(hù)人員在醫(yī)療護(hù)理實(shí)踐過程中沒有履行好關(guān)懷的職責(zé)和義務(wù)，導(dǎo)致病人病情惡化、死亡。其實(shí)，醫(yī)療糾紛的產(chǎn)生的原因并不全是醫(yī)療行為的過錯，也有患者自身的原因，例如對醫(yī)院的期待值過高，認(rèn)為只要就醫(yī)就不會出現(xiàn)偏差，所以一旦產(chǎn)生不良后果就會采取一些不理智的手段。但是由于現(xiàn)在醫(yī)療服務(wù)的水平限制，醫(yī)療事故有時是難以避免的。所以構(gòu)建一套科學(xué)且完整的行政調(diào)解機(jī)制是非常重要的。

（二）行政調(diào)解機(jī)制概述

目前，我國醫(yī)療糾紛解決途徑主要可以分為訴訟和非訴訟解決機(jī)制兩大類。非訴訟解決機(jī)制包括協(xié)商、人民調(diào)解、行政調(diào)解等。當(dāng)前我國正處于一個特殊的時期，貧富差距極大，矛盾沖突十分尖銳，而訴訟的方式太過于強(qiáng)硬，同時司法資源有其有限性，所以行政調(diào)解的方式是有其現(xiàn)實(shí)性的。醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的主體是衛(wèi)生行政部門，它的主要過程是醫(yī)患雙方的某一方向行政部門請求行政調(diào)解，行政主體以國家法律法規(guī)和公序良俗為依據(jù)進(jìn)行說服和教育，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成友好協(xié)商的協(xié)議，消除糾紛。

二、醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)狀及問題

（一）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解主體中立性缺失問題

醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的主體是衛(wèi)生行政部門，衛(wèi)生行政部門作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理部門，和醫(yī)療機(jī)構(gòu)有著緊密的聯(lián)系，導(dǎo)致大部分的患者在進(jìn)行醫(yī)療糾紛解決方案選擇時，會盡可能避開行政調(diào)解，主要是對其中立性，公平性產(chǎn)生懷疑。另外，衛(wèi)生行政部門經(jīng)常把自己定位為管理者的角度，缺乏中立的態(tài)度，不會積極主動的進(jìn)行調(diào)解，同時在實(shí)際過程中，大多數(shù)衛(wèi)生行政部門并沒有設(shè)置處理醫(yī)療糾紛的專職機(jī)構(gòu)，這就會使得患者在尋求行政調(diào)解時會產(chǎn)生投訴無門的狀況，而衛(wèi)生行政部門的工作人員難免會互相推諉責(zé)任。對于患者來說，作為國家的行政機(jī)關(guān)，卻沒有專門的負(fù)責(zé)人來解決他們的問題，長此以往，容易讓尋求調(diào)解方產(chǎn)生對衛(wèi)生行政部門的不信任。

（二）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解人員配置問題

醫(yī)療糾紛是一種專業(yè)性較強(qiáng)的民事糾紛，它要求調(diào)解人員必須具備醫(yī)療知識和法律知識，但是許多衛(wèi)生行政部門并沒有設(shè)置專門的醫(yī)療糾紛的調(diào)解機(jī)構(gòu)，所以就沒有專門的人才來處理案件，同時行政主體衛(wèi)生行政部門人員的素質(zhì)也是良莠不齊的，由于不是專職的調(diào)解員，雖然具備一些專業(yè)的知識，但是沒有足夠的法律素養(yǎng)和豐富的調(diào)解經(jīng)驗。這樣處理的結(jié)果勢必是不能令人滿意的，這進(jìn)一步打擊了他們調(diào)解的積極性。

（三）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解程序問題

醫(yī)療糾紛行政調(diào)解啟動程序在《醫(yī)療事故處理條例》中有所提及，依據(jù)《醫(yī)療事故處理條例》第三十七條的規(guī)定，發(fā)生醫(yī)療事故爭議，當(dāng)事人申請衛(wèi)生行政部門處理的，應(yīng)當(dāng)提出書面申請。當(dāng)事人自知道或者應(yīng)當(dāng)知道其身體健康受到損害之日起1年內(nèi)，可以向衛(wèi)生行政部門提出醫(yī)療事故爭議處理申請；已向人民法院提起訴訟的醫(yī)療事故爭議，衛(wèi)生行政部門不予受理。第三十九條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)自收到醫(yī)療事故爭議處理申請之日起10日內(nèi)進(jìn)行審查，作出是否受理的決定。《條例》雖然是行政法規(guī)，但是法律效力不高，而且《條例》中對醫(yī)療糾紛行政調(diào)解程序的規(guī)定只是原則性的，對于調(diào)解專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置，具體程序步驟等方面都沒有具體的規(guī)定，在實(shí)踐中，醫(yī)療糾紛行政主體往往模仿訴訟程序進(jìn)行調(diào)解，隨意性大。因此，立法在程序上的缺陷導(dǎo)致行政調(diào)解無法有效的運(yùn)行。

（四）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解法律效力問題

目前，行政調(diào)解與人民調(diào)解一樣都屬于非訴訟調(diào)解，沒有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，所產(chǎn)生的行政調(diào)解書也不同于法院調(diào)解產(chǎn)生的協(xié)議，其效力類似與合同書的效力，法律約束力低，靠調(diào)解雙方當(dāng)事人自覺履行或者靠社會輿論媒體的道德力量來執(zhí)行，一旦調(diào)解的一方反悔，另一方無權(quán)申請強(qiáng)制執(zhí)行。原本是想通過行政調(diào)解起到節(jié)省國家資源的作用，但是行政調(diào)解雙方的任意反悔在結(jié)果上卻是在浪費(fèi)社會資源，阻礙社會的發(fā)展。因此行政調(diào)解協(xié)議應(yīng)該要具備一定的法律效力，不能無視它存在的價值。雖然如此，也不能賦予行政調(diào)解結(jié)果以直接的強(qiáng)制執(zhí)行力，行政調(diào)解雖然涉及行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，但行政權(quán)對于平等主體之間的民事糾紛沒有最終的裁判權(quán)，必須保證司法作為最后一道救濟(jì)的屏障。

（五）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解輔助機(jī)制問題

1、醫(yī)療責(zé)任保險不健全

隨著醫(yī)療糾紛的問題越發(fā)凸顯，賠償責(zé)任的問題就變成醫(yī)患雙方最為關(guān)心的問題，合理的賠償才能消除雙方的矛盾，所以醫(yī)療糾紛責(zé)任方面的保險將是一個好的發(fā)展方向?，F(xiàn)在中國許多地區(qū)的確是在實(shí)行醫(yī)療責(zé)任險，不過目前的醫(yī)療責(zé)任險屬于商業(yè)保險，商業(yè)保險的最大問題就是保險費(fèi)非常高且不能長期穩(wěn)定的推行。醫(yī)院不能承受高額的保險費(fèi)，所以也就不能在全國范圍內(nèi)推行。醫(yī)療責(zé)任保險其實(shí)更應(yīng)該是社會保險，只有國家才能有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來支持，未來醫(yī)療責(zé)任保險需要發(fā)展為不以盈利為目的的，經(jīng)費(fèi)由國家支付的社會保險。

2、醫(yī)療事故鑒定不完善

通過行政調(diào)解處理醫(yī)療糾紛時，必不可少的前提是醫(yī)療事故的鑒定，目前，我國醫(yī)療事故的鑒定，是由醫(yī)學(xué)會進(jìn)行組織的，而醫(yī)學(xué)會運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)保障來源于衛(wèi)生行政部門，這就難免產(chǎn)生包庇之嫌。如何保證醫(yī)療事故鑒定的中立性是我們需要研究的?，F(xiàn)在進(jìn)行醫(yī)療事故鑒定存在著不少問題。如不必須查封病歷，鑒定機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一、明確的程序，沒有回避制度，沒有問責(zé)制度等。

三、構(gòu)建醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)制

（一）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置

針對現(xiàn)階段醫(yī)療糾紛主體缺乏中立性的問題，有兩種解決方式，一種方法是在衛(wèi)生行政部門以內(nèi)設(shè)立相關(guān)附屬部門，另一種方式是在行政部門以外設(shè)置獨(dú)立的專職機(jī)構(gòu)，第二種方式相對較好，更具有獨(dú)立性、公正性。在設(shè)置的“機(jī)構(gòu)”內(nèi)也同時需要配置一批具備專業(yè)法學(xué)、醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)等專門知識和良好溝通能力的調(diào)解人員。從而促進(jìn)調(diào)解的專業(yè)化、科學(xué)化。

（二）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解程序的規(guī)范

1、制定程序法

醫(yī)療糾紛行政調(diào)解必須要有一套完整的程序保障才能做到中立、公正，目前程序法的缺失是一個長期、嚴(yán)峻的問題。首要解決方式是制定《醫(yī)療糾紛行政調(diào)解程序法》，一旦我們的調(diào)解程序被法定化，各地的行政調(diào)解程序才能統(tǒng)一化，而統(tǒng)一化也是彰顯公平、公正的前提?！夺t(yī)療糾紛行政調(diào)解程序法》當(dāng)中應(yīng)當(dāng)對行政調(diào)解程序的啟動、當(dāng)事人的參與過程以及調(diào)解程序的終結(jié)作出具體、準(zhǔn)確的規(guī)定。

2、設(shè)計完善的程序

醫(yī)療糾紛行政調(diào)解的步驟一般可以分為：啟動；受理；調(diào)解；簽訂協(xié)議；歸檔。首先，在行政調(diào)解之前，醫(yī)療糾紛當(dāng)事人向行政主體申請調(diào)解；醫(yī)療糾紛調(diào)解主體要在受理前履行告知義務(wù)，不得采取置之不理的態(tài)度；如果不符合條件的，要對當(dāng)事人進(jìn)行解釋說明或者為他們提供其他幫助的建議。其次，實(shí)施具體的行政調(diào)解聽證程序。最后，要規(guī)定調(diào)解時限。

（1）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解前的告知程序。

知情權(quán)是醫(yī)療糾紛行政相對人的基礎(chǔ)性權(quán)利，醫(yī)患雙方之間，醫(yī)療糾紛當(dāng)事人與調(diào)解結(jié)構(gòu)之間的信息不對稱就決定了保障知情權(quán)的重要性，所以，行政調(diào)解主體必須履行好告知義務(wù)。

（2）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解聽證程序。

醫(yī)療糾紛行政調(diào)解聽證程序具體實(shí)施：建立信息公開系統(tǒng)，讓行政調(diào)解在“陽光下”進(jìn)行，接受群眾的檢驗，讓醫(yī)療糾紛當(dāng)事人可以了解事情的真相，同時聽取雙方的意見，不偏頗任何一方，從而有利于調(diào)解順利的進(jìn)行；其次，建立聽證維護(hù)系統(tǒng)，維護(hù)調(diào)解現(xiàn)場的秩序，防止由于沖突的激化，而造成不可挽救的事件發(fā)生；最后，建立信息反饋系統(tǒng)，負(fù)責(zé)接收、反饋信息，通過反饋信息達(dá)到去偽存真的效果，從而實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解和控制的目的。

完善醫(yī)療糾紛行政調(diào)解聽證程序的意義：醫(yī)療糾紛行政調(diào)解聽證程序的意義表現(xiàn)在幾個方面：首先，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解聽證程序的設(shè)立保證了行政相對人的利益，同時防止行政主體在調(diào)解過程中的專權(quán)和“自我中心”；其次，一般的人都知道經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有“經(jīng)濟(jì)效率”這個概念，那在行政學(xué)領(lǐng)域也必然存在著“行政效率”，聽證程序的實(shí)施通過行政相對人的申辯獲取在調(diào)查中不甚明了的信息，節(jié)約了國家資源和時間成本，大大提高了行政效率；再次，聽證程序是民主化的表現(xiàn)，如果不經(jīng)過聽證程序，那么行政調(diào)解的決定就變成了主體機(jī)構(gòu)自己的決定，很容易出現(xiàn)“暗箱操作”的情況，通過聽證制度，政府的信譽(yù)和威信力得以提升。最后，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解聽證程序也有利于加強(qiáng)與世界其他國家的交流，和世界接軌。

（3）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解程序之時限問題。

要明確醫(yī)療糾紛行政調(diào)解主體的責(zé)任，一旦程序有了時限上的規(guī)定，就能防止因拖延而造成的成本和資源的浪費(fèi)，避免拖而不調(diào)，調(diào)而無果的情況，逾期調(diào)解不成功的，行政機(jī)關(guān)可以終止調(diào)解，這樣不僅能夠最大效率的進(jìn)行行政調(diào)解，同時，也不會影響當(dāng)事人選擇其他方式的機(jī)會

（三）建立醫(yī)療糾紛行政調(diào)解前置制度

1、醫(yī)療糾紛行政調(diào)解前置制度的理論

醫(yī)療糾紛行政調(diào)解是指醫(yī)療糾紛當(dāng)事人雙方將醫(yī)療糾紛交由衛(wèi)生行政部門進(jìn)行調(diào)解，醫(yī)療糾紛行政調(diào)解前置制度是指根據(jù)法律的規(guī)定醫(yī)療糾紛進(jìn)入民事訴訟程序前必須進(jìn)行行政調(diào)解的一種法律程序和制度。行政調(diào)解前置制度前置制度的特點(diǎn)是依法調(diào)解、先調(diào)解后審理，即在提起民事訴訟之前必須先進(jìn)行行政調(diào)解，對調(diào)解結(jié)果不服的可以提起訴訟。

2、醫(yī)療糾紛行政調(diào)解前置制度具有的優(yōu)勢

（1）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解前置制度能夠盡快的將醫(yī)療糾紛轉(zhuǎn)移到有效的平臺，調(diào)解人員作為第三方對醫(yī)患雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解和，避免了醫(yī)患雙方的直接沖突，緩和了醫(yī)患矛盾的緊張氛圍有利于方便、便捷的處理醫(yī)療糾紛。（2）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解前置制度的專業(yè)性、靈活性能夠公平、高效的解決醫(yī)療爭議同時也節(jié)省醫(yī)療糾紛當(dāng)事人在時間、金錢等方面的成本。（3）醫(yī)療糾紛行政調(diào)解前置制度在緩解法院審案壓力包含了極大的經(jīng)濟(jì)價值，我國法院能夠?qū)徖磲t(yī)療糾紛的資源是稀缺的，近年來人民法院受理的案件急劇增加，這給法官造成了巨大的壓力。前置程序的效益價值就是能夠極大的緩解法院審案的壓力。

（四）確立醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議效力

醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議作為行政調(diào)解的結(jié)果，目前在我國沒有有任何法律效力，這也是限制醫(yī)療糾紛行政調(diào)解發(fā)展的重要障礙。由于醫(yī)療糾紛行政調(diào)解協(xié)議不具有任何法律效力，醫(yī)患雙方在達(dá)成協(xié)議后易出現(xiàn)反悔的情形。大量的醫(yī)療糾紛直接涌入訴訟程序。在某些國外的國家通過立法允許將行政調(diào)解的結(jié)果以行政處理決定的方式公布，并賦予其于對方當(dāng)事人不履行時可申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的效力如《美國行政糾紛處理法》來明確規(guī)定調(diào)解具有法律效力，我國在這方面是應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗的。

四、結(jié)語

醫(yī)療糾紛行政調(diào)解歷史悠久，在古代的行政調(diào)解主要是官府來組織的，行政調(diào)解的最大優(yōu)勢是契合了中國的傳統(tǒng)文化思想，古代的“和諧”具體表現(xiàn)為“無訟”，中國的儒家思想也一直強(qiáng)調(diào)“以和為貴”；當(dāng)代的中國又提出建設(shè)和諧社會和服務(wù)性政府的理念，行政調(diào)解以中間人的身份進(jìn)行調(diào)解，弱化了管理，強(qiáng)化了服務(wù)，體現(xiàn)服務(wù)性政府的理念，也進(jìn)一步推進(jìn)了和諧社會的構(gòu)建。

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（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院）