《北京市行政調(diào)解辦法》解讀

一、立法背景

行政調(diào)解是化解社會矛盾糾紛的重要手段。黨的十八大和十八屆三中全會決定提出了“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制”的要求。加強(qiáng)行政調(diào)解工作對于構(gòu)建服務(wù)型政府、減輕司法壓力、緩解社會矛盾有著重要意義。當(dāng)前，隨著首都現(xiàn)代化進(jìn)程的快速發(fā)展，出現(xiàn)了諸多新情況、新問題，對行政調(diào)解工作的深入開展提出了更高要求，更加需要充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解行政爭議和民事糾紛中的重要作用。

2015年9月1日起，《北京市行政調(diào)解辦法》（以下簡稱《辦法》）開始實(shí)施?！掇k法》的立法目的是規(guī)范行政機(jī)關(guān)調(diào)解行為，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的自我約束，杜絕調(diào)解的隨意性。《辦法》完善了行政調(diào)解制度，科學(xué)界定了行政調(diào)解范圍，規(guī)范了調(diào)解程序，同時提出了“健全行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解的銜接機(jī)制”的要求，為及時、有效化解爭議糾紛指明了方向，為從源頭上預(yù)防、減少社會矛盾，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定提供了新的相對獨(dú)立的糾紛解決機(jī)制。

二、立法依據(jù)

《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等。

三、主要內(nèi)容

《辦法》規(guī)定了兩大類行政調(diào)解內(nèi)容：

（一）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以由行政機(jī)關(guān)調(diào)解的公民、法人和其他組織之間的糾紛（以下簡稱“民事糾紛”）；

（二）公民、法人或者其他組織與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)于行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的自由裁量權(quán)產(chǎn)生的爭議（以下簡稱“行政爭議”）。

四、行政爭議調(diào)解的原則

（一）行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法、公平公正、注重效果的原則；

（二）行政機(jī)關(guān)開展行政調(diào)解，應(yīng)當(dāng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，不得損害國家利益、公共利益，以及公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；

（三）行政機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛，應(yīng)當(dāng)保持客觀中立，不得偏袒、包庇一方當(dāng)事人；

（四）行政機(jī)關(guān)調(diào)解行政爭議，不得影響依法履行行政管理職責(zé)，不得以行政調(diào)解代替行政執(zhí)法。

五、民事糾紛調(diào)解

（一）行政機(jī)關(guān)可以調(diào)解的民事糾紛范圍

基于民事糾紛的自治原則，行政機(jī)關(guān)一般不介入 ，《辦法》將民事糾紛限定在現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的范圍，未作擴(kuò)大和突破。

1.可以進(jìn)行治安調(diào)解的民間糾紛；

2.交通事故損害賠償糾紛；

3.合同糾紛；

4.醫(yī)療事故賠償糾紛；

5.消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛；

6.土地承包經(jīng)營糾紛；

7.侵犯商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)的賠償糾紛；

8.環(huán)境污染賠償糾紛；

9.電力糾紛、水事糾紛；

10.其他依法可以調(diào)解的民事糾紛。

（二）行政機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛程序

《辦法》規(guī)定了民事糾紛調(diào)解主體、調(diào)解啟動、告知、回避、第三人參加調(diào)解、期限、調(diào)解協(xié)議書的效力以及簡易程序（當(dāng)場調(diào)解）等內(nèi)容 。

當(dāng)事人可以申請行政機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛，對屬于行政調(diào)解范圍的民事糾紛，行政機(jī)關(guān)也可在征得雙方當(dāng)事人同意后啟動調(diào)解。

經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書（應(yīng)由當(dāng)事人簽名、蓋章，加蓋行政機(jī)關(guān)印章）。當(dāng)事人認(rèn)為無需制作調(diào)解協(xié)議書的，可以采取口頭協(xié)議方式，行政調(diào)解人員應(yīng)當(dāng)記錄協(xié)議內(nèi)容，雙方當(dāng)事人簽名、蓋章。對調(diào)解協(xié)議書，當(dāng)事人可以依法申請公證機(jī)關(guān)公證，或者申請人民法院確認(rèn)效力。

行政機(jī)關(guān)調(diào)解民事糾紛，應(yīng)當(dāng)自行政機(jī)關(guān)受理之日或者雙方當(dāng)事人同意調(diào)解之日起30日內(nèi)結(jié)束；情況復(fù)雜或者有其他特殊情形的，經(jīng)當(dāng)事人同意，可以適當(dāng)延長。

行政機(jī)關(guān)認(rèn)為當(dāng)事人雙方意愿差距較大、不具備達(dá)成協(xié)議的條件的，可以終止調(diào)解。

現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章對調(diào)解程序另有規(guī)定的，從其規(guī)定，不適用本《辦法》。

六、行政爭議調(diào)解

（一）行政爭議調(diào)解范圍

《辦法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以對公民、法人或者其他組織與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)于行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的自由裁量權(quán)產(chǎn)生的爭議進(jìn)行調(diào)解。

《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定行政賠償、補(bǔ)償爭議和行政自由裁量權(quán)爭議在行政訴訟、復(fù)議程序中可以由法院、復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)解，實(shí)踐中存在行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人在法院、復(fù)議機(jī)關(guān)作出判決或者復(fù)議決定前自行“案前和解”的做法。

（二）行政爭議調(diào)解主體

行政爭議的調(diào)解主體不同于通常理解的中立第三方，而是由作出行政行為的行政機(jī)關(guān)自己調(diào)解，產(chǎn)生行政爭議的行政行為的承辦人不得作為該爭議的調(diào)解人員。

（三）啟動方式

對于當(dāng)事人申請行政復(fù)議或提起訴訟的行政賠償、補(bǔ)償或自由裁量權(quán)爭議，行政機(jī)關(guān)可以在復(fù)議機(jī)關(guān)或法院的指導(dǎo)下主動進(jìn)行調(diào)解。

（四）調(diào)解結(jié)果

調(diào)解達(dá)成協(xié)議，經(jīng)調(diào)解當(dāng)事人認(rèn)可原行政行為的，或者行政機(jī)關(guān)改變原行政行為，重新作出行政行為的，當(dāng)事人撤回復(fù)議申請或起訴。

調(diào)解無法達(dá)成協(xié)議或當(dāng)事人要求終止的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)終止調(diào)解。行政爭議調(diào)解期限為15個工作日。

七、行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)

《辦法》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌本機(jī)關(guān)的行政調(diào)解工作，并指導(dǎo)本機(jī)關(guān)具體承擔(dān)行政調(diào)解工作的機(jī)構(gòu)，開展行政調(diào)解。

行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)工作需要，聘請行政調(diào)解輔助人員，保證行政調(diào)解工作正常開展；行政調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)列入本行政機(jī)關(guān)預(yù)算，由本級財(cái)政予以保障。

八、相關(guān)配套制度情況

1.北京市行政調(diào)解工作信息報(bào)送規(guī)定

2.北京市重大行政調(diào)解案件備案辦法

3.北京市行政調(diào)解案件統(tǒng)計(jì)工作規(guī)定

4.北京市行政調(diào)解案件立卷歸檔工作指引

5.北京市行政調(diào)解工作考核辦法

6.北京市行政調(diào)解工作信息報(bào)送規(guī)定

北京市市政市容管理委員會行政調(diào)解職責(zé)及工作開展情況

一、法定調(diào)解職責(zé)

（一）供熱糾紛調(diào)解

法律依據(jù)：《北京市供熱采暖管理辦法》（市政府第216號令）第十四條第二款：“發(fā)生供熱糾紛的，可以由市政管理行政部門或者相關(guān)部門協(xié)調(diào)解決，當(dāng)事人也可以直接依法提起訴訟或者申請仲裁?！?/p>

（二）井蓋損害賠償糾紛調(diào)解

法律依據(jù)：《北京市地下設(shè)施檢查井井蓋管理規(guī)定》 （1990年8月27日市政府第28號令發(fā)布，2007年11月23日市政府第200號令修訂）第十一條第三款：“賠償或者追償發(fā)生糾紛的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴，也可申請市政管理行政部門調(diào)解；當(dāng)事人對調(diào)解結(jié)果不服的，可向人民法院起訴?！?/p>

二、北京市市政市容委現(xiàn)行調(diào)解制度

為落實(shí)北京市政府關(guān)于開展行政調(diào)解工作的相關(guān)要求，發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會矛盾方面的重要作用，規(guī)范北京市市政市容委行政調(diào)解工作，2011年，北京市市政市容委印發(fā)了《北京市市政市容管理委員會關(guān)于印發(fā)開展行政調(diào)解工作意見的通知》（京政容函〔2011〕963號），發(fā)布了《北京市市政市容管理委員會行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》等規(guī)定及相關(guān)文書。

需要強(qiáng)調(diào)的是，北京市市政市容委調(diào)解制度與《北京市行政調(diào)解辦法》相比，適用范圍不限于行政賠償、補(bǔ)償和行政自由裁量權(quán)：

第一，行政復(fù)議申請人向北京市市政市容委申請行政復(fù)議的案件；

第二，北京市市政市容委履行職責(zé)中發(fā)生的行政賠償或行政補(bǔ)償糾紛案件；

第三，公民、法人或者其他組織與北京市市政市容委管理職責(zé)有直接關(guān)聯(lián)的民事糾紛案件；

第四，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以調(diào)解的其他涉及北京市市政市容委管理職責(zé)的行政爭議案件。

三、北京市市政市容委行政調(diào)解工作開展情況

2011年-2013年，北京市市政市容委運(yùn)用行政調(diào)解等手段，成功化解了10起矛盾糾紛。

成功調(diào)解供熱糾紛5起：

2011年，北京市市政市容委成功調(diào)解了北京市虎城小區(qū)供熱服務(wù)中心與北京市運(yùn)安供暖服務(wù)公司；北京房地集團(tuán)有限公司、豐臺供暖所供熱收費(fèi)糾紛；中國制漿造紙研究院與北京市熱力集團(tuán)供用熱合同糾紛。

2013年，北京市市政市容委成功調(diào)解了北京市朝陽區(qū)甘露園地區(qū)供熱保障糾紛；北京市朝陽區(qū)八里莊郵局倉庫熱交換站供熱保障糾紛；北京市朝陽區(qū)望京中環(huán)南路5號院3號樓供熱保障糾紛。

2011年，北京市市政市容委成功調(diào)解了生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)糾紛1起；行政復(fù)議案件調(diào)解結(jié)案4起。

2012年，北京市市政市容委受理了4起政府信息公開行政復(fù)議案件，經(jīng)調(diào)解，4起案件均以申請人撤回申請、終止審理結(jié)案。分別是：

劉某不服北京市豐臺區(qū)市政市容委《政府信息不存在告知書》申請行政復(fù)議案3起；吳某不服北京市朝陽區(qū)市政市容委《非本機(jī)關(guān)政府信息告知書》申請行政復(fù)議案。

（執(zhí)筆人：傅增強(qiáng)）

（責(zé)任編輯：李靜敏）