創(chuàng)新管理模式 治理城市頑疾

流動商販不僅是城市治理的難點(diǎn)，也是社會關(guān)注的熱點(diǎn)。近幾年來，為加強(qiáng)對流動商販的規(guī)范管理，廣州市在“包容性發(fā)展”理念的指導(dǎo)下，通過建章立制、因地治宜、建立流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)，初步形成了由“禁”到“治”、由“強(qiáng)制”到“疏導(dǎo)”、由“管理”到“管理與服務(wù)”的機(jī)制。

一、建設(shè)背景

在流動商販不斷增長的情況下，如何有效管理這一特殊群體，為城管執(zhí)法與商販生存尋求一個(gè)均衡點(diǎn)，緩解執(zhí)法部門與流動商販的矛盾，解決流動商販給城市管理帶來的問題，促進(jìn)城市有序發(fā)展，成為城市管理部門亟待解決的問題。

（一）地?cái)偨?jīng)濟(jì)門檻低

廣州市作為全國的第三大城市，有著強(qiáng)大的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、優(yōu)越的就業(yè)環(huán)境和條件，充滿了商機(jī)，成為吸引外來人口的巨大磁石。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州市目前有流動商販約23萬-25萬人，最多時(shí)超過了30萬人。流動商販作為一種地?cái)偨?jīng)濟(jì)，進(jìn)入門檻低、進(jìn)入障礙小，這是流動商販集聚的主要因素，也是其謀生的重要手段之一。

（二）影響城市管理

流動商販數(shù)量的逐年增加，帶來了嚴(yán)重的負(fù)效應(yīng)。為了追求利益最大化，流動商販多在主要路口、交通要道、居民小區(qū)、學(xué)校周邊等人流量大的地段擺攤設(shè)點(diǎn)，而且時(shí)間往往集中在人流和車流的高峰期，不僅占用了大量公共空間、影響市容市貌，而且占道經(jīng)營，嚴(yán)重影響了社會秩序，給社會安全帶來風(fēng)險(xiǎn)。

（三）傳統(tǒng)管理方式低效

以往，對于流動商販的治理，廣州市主要采取“堵”和“趕”，形成了取締→回潮→再取締→再回潮的怪圈，管理手段單一且缺乏彈性，容易引發(fā)群體事件，造成公共管理危機(jī)。

二、疏導(dǎo)區(qū)建設(shè)成效

2011年，廣州市進(jìn)一步加強(qiáng)了對流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的管理，先后頒布、實(shí)施了《廣州市流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)管理試行辦法》和《關(guān)于劃定亂擺賣嚴(yán)禁區(qū)的通知》等管理辦法?！掇k法》和《通知》要求，廣州市各區(qū)要建立流動商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)，實(shí)行“劃地經(jīng)營、分區(qū)管理”；對流動商販的管理要從“無序變有序、粗放變精細(xì)、流動變固定、擾民變便民”，實(shí)現(xiàn)為流動商販提供專業(yè)服務(wù)和精細(xì)化管理的目標(biāo)。按照《辦法》和《通知》要求，廣州市各區(qū)積極行動，經(jīng)過5年建設(shè)，截止到今年3月，在廣州市城管委網(wǎng)站公示的流動商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)已有103處，總面積約87767平方米，攤位戶數(shù)7677個(gè)。

（一）疏堵治理新模式見成效

疏導(dǎo)區(qū)既是流動商販新政的創(chuàng)新點(diǎn)，也是治理的關(guān)鍵所在。按照《辦法和通告》要求，執(zhí)法部門對全市的148條主要道路、82個(gè)重點(diǎn)地區(qū)，實(shí)行嚴(yán)禁亂擺賣管理，其他區(qū)域按照“做好布局規(guī)劃、控制規(guī)模數(shù)量、提高準(zhǔn)入門檻、優(yōu)化管理措施”的原則，實(shí)行疏導(dǎo)管理，要求做到“嚴(yán)禁區(qū)禁得住、疏導(dǎo)區(qū)管得好”。各街道和社區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃集中場地、規(guī)定經(jīng)營時(shí)間，為流動商販提供固定的經(jīng)營場所。在規(guī)定的經(jīng)營地點(diǎn)、經(jīng)營時(shí)間、經(jīng)營范圍內(nèi)，讓有意愿進(jìn)入疏導(dǎo)區(qū)的流動商販，按照規(guī)定程序進(jìn)行申請，并在繳納一定的管理費(fèi)用后入場經(jīng)營，從而既保障了流動商販有了依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的場地，也為流動商販的集中化管理提供了條件。五年來，廣州市通過這種“有的放矢”的差別化管理方式，探索了一條具有中國城市特色的流動商販治理的新模式。

（二）改善流動商販生存環(huán)境

在進(jìn)入流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)之前，流動商販工作地點(diǎn)不固定、工作環(huán)境差，風(fēng)吹日曬。而在進(jìn)入疏導(dǎo)區(qū)后，流動商販有了固定的工作地點(diǎn)和工作時(shí)間，不必忍受烈日暴曬、風(fēng)雨侵?jǐn)_，可以更好地經(jīng)營生意。比如，京溪街流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)交通便利，靠近地鐵和公交車站。疏導(dǎo)區(qū)環(huán)境好、攤位多、客流量大，地理位置優(yōu)越，擺攤時(shí)段為18時(shí)至22時(shí)。

（三）緩解執(zhí)法矛盾

近年來，城管部門和流動商販之間的矛盾不斷增多，削弱了執(zhí)法效果，影響了社會安定。據(jù)報(bào)道，2013年1-8月，廣州市城管執(zhí)法共發(fā)生暴力抗法199宗，城管人員受傷（含輕微傷）99人，幾乎平均每個(gè)星期就有三名城管隊(duì)員受傷。流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的建立，有效避免或減少了此類事件的發(fā)生。疏導(dǎo)區(qū)的建立有利于形成有序管理機(jī)制，給流動商販提供了一個(gè)合法、有保障和受扶助的經(jīng)營環(huán)境，也讓流動商販可以安心做生意，減少了和城管的沖突，城管與流動商販的關(guān)系也從對立轉(zhuǎn)向合作。疏導(dǎo)區(qū)建立后，城管對流動商販的管理更有程序性和條理性，大大提升了城管文明執(zhí)法的形象，樹立了良好的為民服務(wù)的政府形象。

（四）提升市容市貌

市容市貌是人們對城市的第一印象，是對外開放的窗口、城市管理的重要內(nèi)容，同時(shí)也是衡量一個(gè)城市文明程度的重要標(biāo)志、衡量政府執(zhí)政能力和管理水平的重要因素之一。作為全國衛(wèi)生城市、全國創(chuàng)建文明城市工作先進(jìn)城市、國際花園城市、中國最具幸福感城市、國家森林城市、國家環(huán)境保護(hù)模范城市，廣州市的市容市貌直接影響到其在國內(nèi)外的整體形象。

廣州市在建立流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)之前，經(jīng)過了科學(xué)合理的規(guī)劃，大的框架是在不影響交通通暢的情況下，要與城市風(fēng)貌相契合，因此對選址的要求比較高。實(shí)踐表明，流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的建立，既吸引了大量的流動商販入場經(jīng)營，亂擺賣明顯減少，又保證了城市交通安全有序，城市環(huán)境得到了明顯改觀。

（五）方便市民生活

在城市規(guī)劃過程中，由于商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和農(nóng)貿(mào)市場布局的不合理，造成部分區(qū)域商業(yè)覆蓋面不高，加之交通上的不便利，在一定程度上給市民的生活帶來不便，如買菜、買水果、購買日常生活用品等，需花費(fèi)一定的交通費(fèi)和時(shí)間，出行成本較高，流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的建立則有效彌補(bǔ)了這一短板。比如，食品類的疏導(dǎo)區(qū)建在地鐵口、公交車站附近，為來往上下班的市民提供了生活上的便利；綜合類的疏導(dǎo)區(qū)距離居民生活區(qū)較近，給居民生活帶來了方便，符合城市居民日益加快的生活節(jié)奏。此外，疏導(dǎo)區(qū)物品的價(jià)格較為便宜，滿足了普通市民的消費(fèi)需求。有部分疏導(dǎo)區(qū)屬于“夜市”，可以逛地?cái)偂⒊韵梗粌H提高了流動商販的經(jīng)濟(jì)收益，也增加了城市的活力，成為廣州市夜生活的一道景觀。

三、經(jīng)驗(yàn)和啟示

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，創(chuàng)新城市管理模式，廣州市有效運(yùn)行的對流動商販 “疏堵結(jié)合”的管理模式得益于以下幾個(gè)措施。

（一）轉(zhuǎn)變觀念從管理到服務(wù)

在城市管理者眼里，流動商販影響市容市貌，制造臟亂差，是城市管理的負(fù)擔(dān)、城市問題的制造者，因此對他們一直持排斥態(tài)度。近年來，政府部門逐漸認(rèn)識到，流動商販?zhǔn)浅鞘薪?jīng)濟(jì)發(fā)展的組成部分，對他們不能排斥，不能簡單地“堵”和“趕”。流動商販大多是社會的底層群體，他們主要由“種田無出路、就業(yè)無門路”的農(nóng)民、城市下崗工人，以及少數(shù)城市就業(yè)困難群體構(gòu)成，允許流動商販的存在，無疑可以解決這類群體的生活問題。同時(shí)，流動商販也方便了市民生活，為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了生機(jī)和活力。

廣州市是一個(gè)包容性很強(qiáng)的城市，城市管理部門將流動商販看作是“新廣州人”的重要組成部分，態(tài)度由過去的排斥轉(zhuǎn)變?yōu)榻蛹{，管理理念由單一的管控轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。這一轉(zhuǎn)變，在廣州市流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的標(biāo)識上可以得到體現(xiàn)。標(biāo)識的兩旁是兩只手，中間代表一個(gè)人，又似一棵新芽，還像貨幣符號；流動商販像一株新苗，需要公眾的幫助和支持，希望流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)能在政府和社會“兩只手”的共同呵護(hù)下健康發(fā)展，成為市場經(jīng)濟(jì)的組成部分。

廣州市城管部門還組織開發(fā)了《廣州市流動商販公眾網(wǎng)上服務(wù)系統(tǒng)》，舉辦流動商販管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，對各區(qū)、街（鎮(zhèn)）相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)和攤位申請工作規(guī)范透明。同時(shí)，從政策上給予傾斜，經(jīng)濟(jì)上給予扶持，加快建立流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)，積極協(xié)助做好疏導(dǎo)區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生和消防等工作，盡可能多地為流動商販提供良好的經(jīng)營環(huán)境。此外，廣州市的各區(qū)、街（鎮(zhèn)）均成立了流動商販管理領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室（流動商販管理服務(wù)中心），按照“疏導(dǎo)、規(guī)范、服務(wù)、和諧”的管理思路，為流動商販提供日常管理服務(wù)。

（二）完善體系 制度先行

建立流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)離不開制度保障，只有從法規(guī)層面解決流動商販的合法性問題，才能讓流動商販獲得正式身份，同時(shí)也只有完善的制度，才能為流動商販提供較為穩(wěn)定的空間使用權(quán)。

當(dāng)前，在國家、省級層面并沒有關(guān)于流動商販的明確法律規(guī)定，我國《個(gè)體工商戶條例》僅在第29條規(guī)定：“無固定經(jīng)營場所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定?！?011年，廣州市率先頒布、實(shí)施了《廣州市流動商販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)管理試行辦法》、《關(guān)于劃定亂擺賣嚴(yán)禁區(qū)的通告》、《廣州市整治和規(guī)范流動商販管理工作方案》等管理法規(guī)，并制定了流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)《擺賣準(zhǔn)入制度》、《持證擺賣制度》、《進(jìn)場承諾制度》、《違規(guī)記分制度》、《對話溝通制度》、《場地達(dá)標(biāo)制度》等。每年，市、區(qū)流動商販管理領(lǐng)導(dǎo)小組要對流動商販的疏導(dǎo)工作進(jìn)行考核，考核結(jié)果納入城市管理綜合考評體系。《廣州市流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)管理試行辦法》，為流動商販管理提供了法規(guī)保障和依據(jù)，從制度上解決了流動商販的身份和規(guī)范管理等問題，使流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)做到了標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、劃線統(tǒng)一、標(biāo)識統(tǒng)一，保證了疏導(dǎo)區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展。

（三）循序漸進(jìn) 因地制宜

廣州市流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)的管理實(shí)行市、區(qū)兩級政府統(tǒng)籌，街（鎮(zhèn)）具體管理，區(qū)、街（鎮(zhèn)）、居（村）委會和物業(yè)小區(qū)按規(guī)范設(shè)置的模式，本著“成熟一個(gè)、批準(zhǔn)一個(gè)、建設(shè)一個(gè)”的原則，因地制宜設(shè)置，疏導(dǎo)區(qū)的面積、攤位數(shù)量、擺賣時(shí)間、擺賣商品范圍，根據(jù)不同情況具體規(guī)定。正是這種良性循環(huán)的管理發(fā)展機(jī)制，有效避免了“一哄而上、管理混亂”，確保了疏導(dǎo)區(qū)的特色和穩(wěn)步健康發(fā)展。目前，在廣州市的103個(gè)流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)中，面積最大的有6萬多平方米，最小的僅有20多平方米；規(guī)模最大的擁有1000多個(gè)攤位，最小的僅有6個(gè)攤位。各區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)和實(shí)際需要，建立了多種形式的流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)。例如：黃埔區(qū)的流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)有五種類型：

1.結(jié)合旅游文化特色，在旅游景區(qū)附近建立的流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)；

2.通過規(guī)范城中村自發(fā)形成的流動商販聚集地建立的疏導(dǎo)點(diǎn)；

3.依托農(nóng)貿(mào)市場、專業(yè)市場，建立的流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)；

4.結(jié)合村莊的趕圩習(xí)俗，合理規(guī)劃的流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)；

5.結(jié)合波羅誕廟會、長洲楊桃文化節(jié)、長洲龍舟賽等重大活動，設(shè)置的臨時(shí)流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)。

從經(jīng)營時(shí)間來看，全市大約有70處疏導(dǎo)區(qū)為全天經(jīng)營，一般為早6時(shí)開始，晚11時(shí)結(jié)束，僅有個(gè)別的疏導(dǎo)點(diǎn)經(jīng)營至凌晨。全天經(jīng)營的疏導(dǎo)點(diǎn)一般主要經(jīng)營服飾、食品、雜貨等，經(jīng)營環(huán)境相對較好，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，一般都會有固定的篷房或帳篷。有的流動商販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)僅在周六、日經(jīng)營，如海珠區(qū)遠(yuǎn)安路疏導(dǎo)區(qū)；有的疏導(dǎo)區(qū)僅在夜間經(jīng)營，恢復(fù)了廣州市傳統(tǒng)的夜市。分時(shí)段經(jīng)營的疏導(dǎo)點(diǎn)，主要以新鮮蔬菜、水果、宵夜為主。此外，還有的疏導(dǎo)區(qū)根據(jù)所在地的文化與習(xí)俗，確定擺賣時(shí)間，如越秀區(qū)解放北路901號蘭圃公園正門，經(jīng)營時(shí)間為9時(shí)-17時(shí)，以及每周五或伊斯蘭教節(jié)日，根據(jù)地理位置來看，附近主要為伊斯蘭教民眾聚集地，因此經(jīng)營時(shí)間也在一定程度上凸顯了這一區(qū)域的特色。又比如：番禺區(qū)海傍街、新麗園一街、新麗園三街疏導(dǎo)區(qū)，每逢農(nóng)歷五、十才會擺賣，契合了當(dāng)?shù)孛袼?。由以上可以看出，廣州市疏導(dǎo)區(qū)選址具有一定的可調(diào)節(jié)性及適用性，配合本區(qū)域居民的生活習(xí)俗，既規(guī)劃了流動商販的經(jīng)營場所，又為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝吮憷⑶页蔀榱水?dāng)?shù)氐囊环N文化符號，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會文化的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：李靜敏）