權(quán)衡利弊

伊利運(yùn)河，全長(zhǎng)為584公里（363 英里），是第一條連通美國(guó)東海岸與西部?jī)?nèi)陸的快速運(yùn)輸通道。伊利運(yùn)河的修建提高了運(yùn)輸速度，降低了運(yùn)輸成本，并帶來(lái)了美國(guó)中西部人口的快速成長(zhǎng)。

南北戰(zhàn)爭(zhēng)前，州政府參與或?qū)徟慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍很廣。運(yùn)河通常既由政府修建，又由政府經(jīng)營(yíng)，這點(diǎn)與后來(lái)的鐵路不同。既然政府在運(yùn)河的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中起核心作用，且運(yùn)河收益具有明顯的地理分布特點(diǎn)，因此在決策和為落實(shí)決策而拉選票的過(guò)程中，會(huì)牽涉到政治因素，而這些政治因素會(huì)導(dǎo)致運(yùn)河的過(guò)度建設(shè)。過(guò)度建設(shè)會(huì)拉高總成本。在紐約州，許多地區(qū)都想加入到低成本的水上運(yùn)輸之列，那么，伊利運(yùn)河（和其他運(yùn)河）的具體線路是如何選擇的呢？控制運(yùn)河實(shí)際建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的規(guī)則和管制計(jì)劃，又是如何在法律上得以通過(guò)的呢？

伊利運(yùn)河是一項(xiàng)規(guī)模和社會(huì)成本空前的公共工程，但作為一條將中西部、伊利湖與哈得遜河連接起來(lái)的運(yùn)河，伊利運(yùn)河所選擇的路線顯然并非最佳。有一條更短、更廉價(jià)的線路，可將尼亞加拉瀑布附近的一條運(yùn)河與另一條從安大略湖到奧斯威戈河的運(yùn)河連接起來(lái)。這就是艾伯特·加勒廷在其《1808年運(yùn)河報(bào)告》中向紐約市政府推薦的線路。在報(bào)告中，他還出色地設(shè)計(jì)出了南北戰(zhàn)爭(zhēng)前詳細(xì)的運(yùn)河網(wǎng)絡(luò)。不過(guò)，伊利運(yùn)河線路的設(shè)計(jì)有其嚴(yán)格的邏輯，從州政府的觀點(diǎn)看尤其如此。加勒廷提出的運(yùn)河線路，有可能導(dǎo)致中西部產(chǎn)品的貿(mào)易分流到加拿大（蒙特利爾）而不是紐約市。伊利運(yùn)河線路有它的好處，它能帶來(lái)較高的預(yù)期收益，因?yàn)樵谖骷~約還有大量未開(kāi)墾的土地，可籍由運(yùn)河成為重要的生產(chǎn)基地。實(shí)際上，為了誘使伊利運(yùn)河經(jīng)過(guò)自己的土地，包括霍蘭土地公司在內(nèi)的多家公司以劃撥巨額土地的形式支持伊利運(yùn)河籌資。

伊利運(yùn)河在投票中并非是一致通過(guò)的，因?yàn)槠渲袪可娴讲块T和政治爭(zhēng)議。實(shí)際上，伊利運(yùn)河是在1817年以微弱多數(shù)通過(guò)的。哈得遜河流域中部的農(nóng)民反對(duì)修建運(yùn)河，因?yàn)閺V袤的中西部地區(qū)和偏遠(yuǎn)的北部地區(qū)的產(chǎn)品進(jìn)入紐約市，會(huì)對(duì)他們?cè)斐赏{。紐約市的堅(jiān)決反對(duì)讓人難以理解。伊利運(yùn)河可以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這能否足以證明伊利運(yùn)河這樣一項(xiàng)浩大的公共工程應(yīng)該上馬——從某種程度上講具有極大的不確定性。因此，伊利運(yùn)河在經(jīng)濟(jì)上能否取得成功（甚至它能否在合理的期限內(nèi)完工），事先并不明朗。甚至以卓絕膽識(shí)聞名的托馬·杰斐遜在1808年也認(rèn)為伊利運(yùn)河工程在當(dāng)時(shí)超前了一個(gè)世紀(jì)。紐約市民則擔(dān)心，他們可能會(huì)因這項(xiàng)社會(huì)投資而承擔(dān)沉重的稅收負(fù)擔(dān)，但得不到什么收益。紐約市不支持的第二個(gè)原因是紐約州內(nèi)部存在著嚴(yán)重的政治分歧。德威特·克林頓（1817年當(dāng)選州長(zhǎng)）和他的聯(lián)邦主義追隨者們，為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)提升自己的政治利益，大力推動(dòng)運(yùn)河建設(shè)。而當(dāng)時(shí)控制紐約市的民主黨人，則本能地加以反對(duì)，目的在于阻止自己的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手由此提升政治聲譽(yù)。來(lái)自不同地區(qū)和黨派的代表之間的這種政治斗爭(zhēng)，一直延續(xù)到隨后有關(guān)運(yùn)河建設(shè)、維修、擴(kuò)建的支出，以及運(yùn)河就業(yè)的政治庇護(hù)等問(wèn)題的爭(zhēng)論上。

運(yùn)河建設(shè)最為關(guān)鍵的問(wèn)題自然是如何籌資。雖然聯(lián)邦政府早先曾表示愿意為跨州公共工程提供支持，但紐約州所提出的正式援助申請(qǐng)還是被聯(lián)邦政府拒絕了，理由是，該工程所帶來(lái)的收益僅為有限地區(qū)的居民所獲得，對(duì)這樣的工程提供聯(lián)邦資金是不適當(dāng)?shù)?。隨后，紐約州組織了一次申請(qǐng)，試圖爭(zhēng)取聯(lián)邦政府旨在改善地方公共設(shè)施的一般轉(zhuǎn)移支付，但也被拒絕了。最后，在1817年4月，即在麥迪遜總統(tǒng)否決向紐約州提供資金的提案之后的第六周，州議會(huì)果斷呼吁修建運(yùn)河，并認(rèn)可紐約州承擔(dān)運(yùn)河修建的全部責(zé)任。1817年7月4日，伊利運(yùn)河破土開(kāi)工。

法律規(guī)定，運(yùn)河債務(wù)將由運(yùn)河基金償還，由州長(zhǎng)以外的所有州官員進(jìn)行監(jiān)督。基金收入將來(lái)自運(yùn)河收費(fèi)、州內(nèi)鹽稅、物品拍賣稅、輪船旅客稅、撥款、捐款和沿運(yùn)河25英里以內(nèi)的房地產(chǎn)稅（最后一種稅似乎沒(méi)曾征收過(guò)）。由于需要在紐約州內(nèi)征稅，這就不可避免地導(dǎo)致可望直接從中受益的人群與不能直接從中受益的人群之間的沖突，還導(dǎo)致了關(guān)于如何分配所增加的稅收收入的爭(zhēng)議。

對(duì)于那些不能直接從運(yùn)河受益的地區(qū)，吸引其代表投票的一種辦法是采取傳統(tǒng)的互投贊成票，即保證在對(duì)方未來(lái)的運(yùn)輸項(xiàng)目決策中報(bào)以同樣的支持。例如，為促使建設(shè)伊利運(yùn)河的法案獲得批準(zhǔn)所作的大量立法操作，促成了在1817年的法案中納入對(duì)尚普蘭運(yùn)河（連接哈得遜河與尚普蘭湖）建設(shè)的授權(quán)。在伊利運(yùn)河和尚普蘭運(yùn)河竣工后，互投贊成票似乎發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，這在當(dāng)時(shí)逐漸形成了運(yùn)河熱，州議會(huì)在1825年通過(guò)了17條運(yùn)河線路的勘查，在隨后的10年內(nèi)，又實(shí)際修建了5條較短的運(yùn)河。

互投贊成票看似缺乏效率（或存在腐敗），但這種推動(dòng)議案在議會(huì)通過(guò)的做法，不但過(guò)去不少見(jiàn)，今天仍很普遍。在南北戰(zhàn)爭(zhēng)前，只要工程議案提請(qǐng)議會(huì)審議，地理沿線互投贊成票就是一種普遍存在的、靈活的政治聯(lián)盟形式，在賓夕法尼亞州、俄亥俄州、肯塔基州和紐約州最為明顯。如果議案獲得成功，互投贊成票意味著，工程成本將高于核心工程建設(shè)所必需的成本。如果互投贊成票未獲得成功，則盡管從一方面看可節(jié)省下州政府的成本，但另一方面，它也意味著州政府將失去公共工程可能的收益，因?yàn)楣补こ掏顿Y僅憑私人資金往往是難以承受的。由此可見(jiàn)，對(duì)于那些為自己選民的利益而投票的議員而言，互投贊成票不應(yīng)在本質(zhì)上視為一種腐敗行為。

在有關(guān)伊利運(yùn)河建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的大量議會(huì)聽(tīng)證會(huì)中，并沒(méi)有提及伊利運(yùn)河議案的通過(guò)中有行賄問(wèn)題，而自該運(yùn)河修建以來(lái)所發(fā)表的有關(guān)這一浩大公共工程的許多學(xué)術(shù)論述中，也沒(méi)有提及行賄問(wèn)題。在伊利運(yùn)河的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中，腐敗和欺詐行為受到全州的高度關(guān)注，或者說(shuō)受到了公共資金責(zé)任人的高度關(guān)注。政策規(guī)定州雇員不能承擔(dān)工程建設(shè)，而是把工程建設(shè)承包給自備設(shè)備和自雇人工的私人企業(yè)或個(gè)人。絕大部分技術(shù)和設(shè)計(jì)問(wèn)題由少數(shù)幾位工程師（他們大部分是運(yùn)河委員會(huì)的成員）負(fù)責(zé)，這些工程師及其助理工程師監(jiān)督各個(gè)承包人的工作。部分由于那個(gè)時(shí)代的企業(yè)規(guī)模小，每個(gè)承包人只能承包一小段運(yùn)河（不會(huì)超過(guò)幾英里，有時(shí)只有1/4英里長(zhǎng)）。這個(gè)政策也意味著，工程的費(fèi)用支出非常分散，惠及到了當(dāng)?shù)氐脑S多承包人，在支付承包人的工程款之前（通常按月支付），工程師要對(duì)作業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和驗(yàn)收。

伊利運(yùn)河采用這種建設(shè)形式的基本原因是當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)情況：工程作業(yè)分散在十分廣闊的地理區(qū)域，而那個(gè)時(shí)代的建設(shè)企業(yè)規(guī)模又很小，且主要是地方性企業(yè)。這就迫使負(fù)責(zé)每個(gè)區(qū)段的工程師，將工程任務(wù)切割為相當(dāng)短的工段，使之與投標(biāo)合同相稱。從一個(gè)角度看，由于對(duì)簽約程序缺乏集中的控制和監(jiān)督，所雇用的建設(shè)企業(yè)規(guī)模小，且工程師與承包人之間的個(gè)人關(guān)系又非同一般，這很有可能助長(zhǎng)腐敗行為。但換一個(gè)角度來(lái)看，又可以認(rèn)為，上述情況恰恰不利于不正當(dāng)行為。一方面，運(yùn)河建設(shè)技術(shù)不但使得每英里的工程成本容易在實(shí)施監(jiān)督的工程師或承包人之間做出比較，而且也易于查出那些低于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的河段；另一方面，單個(gè)腐敗事件所獲得的利益絕對(duì)量無(wú)疑是很小的。

1825年官方舉辦的伊利運(yùn)河整體竣工儀式飽受贊譽(yù)，但此前觀察家們已對(duì)伊利運(yùn)河財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)上的成功了然于心。的確，在伊利運(yùn)河中段開(kāi)通后不久，就有大筆收費(fèi)入賬。正因?yàn)槿绱?，為剩余工程籌資而發(fā)行的證券，甚至引起了遠(yuǎn)在倫敦的投資者的興趣。

伊利運(yùn)河竣工后，即使不存在腐敗，超支問(wèn)題在紐約州也變得日益嚴(yán)重。如上所述，伊利運(yùn)河不但在刺激沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展上成效顯著，而且它的收費(fèi)帶來(lái)收入盈余，以至于在州議員中間掀起了一股通過(guò)借款在全紐約州修建更多運(yùn)河的熱潮。五年之內(nèi)，他們連續(xù)批準(zhǔn)了一系列運(yùn)河的修建，盡管運(yùn)河委員會(huì)提交的一份報(bào)告預(yù)測(cè)，所規(guī)劃的運(yùn)河中至少有一些是入不敷出的，盡管州審計(jì)長(zhǎng)和州長(zhǎng)多次提出嚴(yán)重警告，表示這些項(xiàng)目的收益不可能彌補(bǔ)成本。州政府年度支出不斷增長(zhǎng)，而州議會(huì)又不愿增稅，因而，政府只好更多地依靠運(yùn)河收費(fèi)收入或累計(jì)盈余，以及外部融資款，如以低于市場(chǎng)的利率從公共教育基金借款，這就使情況變得更糟。盡管出現(xiàn)了財(cái)政不平衡的征兆，但州議會(huì)卻在1835年和1836年再次否決州長(zhǎng)的提議，不但批準(zhǔn)了大規(guī)模擴(kuò)建和改建伊利運(yùn)河（人們廣泛認(rèn)為這是由于運(yùn)輸量大于預(yù)期，以致伊利運(yùn)河通航能力不足），而且批準(zhǔn)了其他幾項(xiàng)水道工程項(xiàng)目和一筆300萬(wàn)美元的貸款用以資助紐約與伊利鐵路建設(shè)。盡管其間政府權(quán)力發(fā)生了黨派更迭（從民主黨到輝格黨），盡管有一位膽識(shí)過(guò)人的州審計(jì)長(zhǎng)，盡管1837年的金融危機(jī)和隨后出現(xiàn)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)低迷（運(yùn)河收益隨之下降）促使人們收縮注意力，但州議會(huì)依然奉行鋪張政策。結(jié)果，州政府無(wú)論是償還舊債的能力還是獲得新貸款的能力都遭到明顯削弱。

（摘自商務(wù)印書館《腐敗與改革——美國(guó)歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》 ）