破解首都“大城市病”

北京今年的政府工作報告明確提出，要適應(yīng)新常態(tài)，落實“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”新定位，邁向“建設(shè)國際一流的和諧宜居之都”新目標(biāo)。但是，當(dāng)前北京城市發(fā)展離新定位、新目標(biāo)的要求還有差距，還面臨一些階段性矛盾和階段性難題，突出表現(xiàn)為人口過快增長、交通嚴(yán)重?fù)矶?、資源環(huán)境壓力日益加大等“大城市病”問題。北京迫切需要直面問題、明確取舍、做好部署，推出重大治理舉措，切實推動首都經(jīng)濟社會與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

“大城市病”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

北京是一個承載了諸多功能的超大型城市，有些功能是首都城市所特有的，如國際交往、中央行政辦公等功能；有些功能是在悠久歷史中積淀形成的，如文化功能、科技功能等。同時，在國家現(xiàn)行財稅體制下，北京城市發(fā)展不得不強化產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟功能，因為只能“通過擴張經(jīng)濟規(guī)模來增強財力，進(jìn)而支撐城市運行和發(fā)展”，發(fā)展經(jīng)濟必然導(dǎo)致人口集聚，而人口集聚又會對城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)提出更大需求，經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)必然產(chǎn)生能源資源消耗，并對生態(tài)環(huán)境造成壓力；為支撐更大規(guī)模城市的運行，又需要更強大的財力支撐，進(jìn)而又不得不進(jìn)入新一輪的經(jīng)濟擴張，從而引發(fā)更多的人口集聚，對資源環(huán)境帶來更大壓力，陷入循環(huán)累積的發(fā)展“怪圈”。

經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致人口過快增長，加劇資源環(huán)境壓力。

2014年，北京常住人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到2151.6萬人，其中外來人口818.7萬人，占總?cè)丝诘?8%。經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致的就業(yè)人口增加，是造成北京人口膨脹的最主要原因。近十年，北京就業(yè)人口總量增長了400多萬，年均就業(yè)人口增量占常住人口增量的65.9%。其中，外來人口構(gòu)成了占北京人口增量的主體，他們的就業(yè)比重很高，80%都實現(xiàn)了就業(yè)，且2/3都集中在批發(fā)零售業(yè)、制造業(yè)、住宿和餐飲、建筑業(yè)四大傳統(tǒng)行業(yè)。特別是吸納了大量外來人口的批發(fā)零售業(yè)，在全市就業(yè)格局中占有相當(dāng)大的比重。第三次經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)顯示，2013年北京批發(fā)零售行業(yè)從業(yè)人員達(dá)到147.8萬人，占全市總就業(yè)人口比重達(dá)到13.3%。

除吸引人口集聚外，經(jīng)濟發(fā)展還對北京的資源環(huán)境帶來較大的壓力。北京還存在一些“三高”行業(yè)和企業(yè)，石油加工業(yè)、電力熱力供應(yīng)業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、化工業(yè)、采礦業(yè)等五大工業(yè)領(lǐng)域能耗占全市能源消費總量的1/5以上。北京的資源能源利用效率在國內(nèi)領(lǐng)先，但與其他世界城市水平相比仍然偏低，2013年北京每萬元GDP能耗是2007年東京的10.4倍、倫敦的5.2倍、紐約的1.6倍。產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是北京環(huán)境污染物排放的重要來源，2013年工業(yè)二氧化硫、煙（粉）塵、氮氧化物排放量分別占全市的59.8%、45.8%和45.3%。

“單中心”格局及功能的空間不匹配，加劇城市運行管理壓力。

隨著北京城市規(guī)模擴張，“單中心”格局的弊端逐步顯現(xiàn)。北京從1983版總體規(guī)劃開始試圖打破單中心格局，2004版規(guī)劃更是明確提出“兩軸兩帶多中心”構(gòu)想，但是“單中心”格局未能實現(xiàn)根本突破。中心城區(qū)功能過度集聚，集中了全市70%的就業(yè)人口和GDP總量。特別是城市在不斷“攤大”的同時，局部又在不斷“攤厚”。位于中心城的CBD、金融街、中關(guān)村西區(qū)等高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，往往成為人口集聚、產(chǎn)業(yè)集中、交通擁堵的區(qū)域。中心城區(qū)空間過度開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重，首都功能核心區(qū)基本達(dá)到飽和狀態(tài)，城市功能拓展區(qū)建設(shè)用地比重也已經(jīng)超過70%，特別是五環(huán)以內(nèi)基本上沒有可再開發(fā)利用的空間資源，致使許多基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃無法有效落實，而且出現(xiàn)了中心城區(qū)邊緣的農(nóng)村建設(shè)用地和綠色空間不斷被城市建設(shè)所侵占的現(xiàn)象，離國際一流和諧宜居之都的要求還相當(dāng)遙遠(yuǎn)。

在“單中心”大格局下，北京還面臨經(jīng)濟功能與居住功能、公共服務(wù)功能等在空間上不匹配的問題。近年來，北京居住功能郊區(qū)化較為明顯，人口向城市功能拓展區(qū)邊緣和城市發(fā)展新區(qū)集聚；但是產(chǎn)業(yè)功能、公共服務(wù)功能沒有跟上，就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等仍然主要集中于四環(huán)以內(nèi)。特別是以昌平區(qū)、通州區(qū)等為代表的幾個重點新城，其職住比嚴(yán)重不平衡。2008年至2013年，昌平新增常住人口94.7萬人，是新增就業(yè)人口（8.3萬人）的11.4倍；通州新增常住人口28.7萬人，是新增就業(yè)人口（3.3萬人）的8.7倍。郊區(qū)縣、新城大量居民需要到中心城區(qū)上班，就形成了“鐘擺式”的通勤格局，這是北京交通擁堵的重要原因。2014年，北京全路網(wǎng)工作日平均交通擁堵指數(shù)達(dá)到了5.5，人均通勤時間52分鐘，高居全國之首。同時，交通運行帶來的資源消耗和污染，也加劇了全市資源環(huán)境壓力。

資源環(huán)境約束趨緊，制約城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展。

隨著經(jīng)濟社會的進(jìn)步尤其是科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，區(qū)域的資源環(huán)境承載力可以不斷提高，但是，如果人口規(guī)模、經(jīng)濟體量過大，超過區(qū)域資源環(huán)境的承載力，就會使區(qū)域發(fā)展環(huán)境嚴(yán)重惡化，反過來又將制約城市的可持續(xù)發(fā)展。

北京生態(tài)環(huán)境問題突出，削弱了北京的宜居宜業(yè)水平，嚴(yán)重影響對海外高端人才、國際組織、跨國總部資源等的吸引力，對北京可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。霧霾是影響北京空氣質(zhì)量的主要因素。2013年，北京空氣中的主要污染物除SO2濃度達(dá)標(biāo)以外，NO2濃度超標(biāo)40%，PM10濃度超標(biāo)54%，PM2.5濃度超標(biāo)156%。北京通過壓減燃煤、污染企業(yè)退出、控車減油等措施，空氣質(zhì)量有所改善。2014年，北京空氣質(zhì)量為優(yōu)的天數(shù)由上年的71天增加到93天，重污染天數(shù)由上年的58天下降到45天，全年空氣中PM2.5的年均濃度實際下降了4%，但未能完成2014年政府工作報告中提出的下降5%左右的目標(biāo)，空氣質(zhì)量距離中央要求、國家標(biāo)準(zhǔn)和市民期盼還有較大差距。

北京水體污染也比較嚴(yán)重，由于污染物排放總量大大超過水環(huán)境容量，且水體長期得不到新鮮水的有效補充，水體自凈功能非常有限，城市中下游河道普遍出現(xiàn)“有水必污”現(xiàn)象，不達(dá)標(biāo)河段占到2/3以上。

推動經(jīng)濟與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展

要找到破解和根治首都“大城市病”的藥方，就要重點推動城市經(jīng)濟與人口資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

加快構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，通過提質(zhì)降速來控制人口過快增長。

治理北京“大城市病”問題，根本上還是要從調(diào)控經(jīng)濟入手。習(xí)近平總書記視察北京時明確指出，北京的經(jīng)濟發(fā)展必須與城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)、相一致、相協(xié)調(diào)。北京不是要放棄經(jīng)濟發(fā)展，而是要放棄發(fā)展“大而全”的經(jīng)濟體系，要構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟發(fā)展更好服務(wù)于城市戰(zhàn)略定位。

一是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“瘦身健體”，明確重點發(fā)展和堅決淘汰的產(chǎn)業(yè)方向。立足首都城市戰(zhàn)略定位及構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的總體要求，嚴(yán)格貫徹落實《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2014版）》，完善和細(xì)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)政策，重點發(fā)展總部經(jīng)濟、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等。同時，確定全市應(yīng)當(dāng)堅決淘汰退出的產(chǎn)業(yè)目錄清單，明確具體的實施方案和時間表，分類逐步搬遷五環(huán)路以內(nèi)小商品批發(fā)市場、建材市場、物流倉儲等低端、低效、低附加值業(yè)態(tài)；著力清退全市高污染、高能耗的低端制造業(yè)。

二是加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益。北京強化落實全國文化中心、科技創(chuàng)新中心定位，構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，都需要把創(chuàng)新驅(qū)動作為重要戰(zhàn)略。在科技創(chuàng)新方面，大力提升基礎(chǔ)和原始創(chuàng)新能力，以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)作為強大引擎和主要陣地，凝聚更多的高端創(chuàng)新資源，承載更多的創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化項目，形成更強大的創(chuàng)新增長極。在文化創(chuàng)新方面，大力促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將北京豐富的文化資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，培育一批有國際影響力的文化領(lǐng)軍企業(yè)和文化精品。

優(yōu)化完善城市發(fā)展格局，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。

促進(jìn)首都經(jīng)濟與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化是一個重要的著力點。在這方面，國外大都市有些經(jīng)驗值得北京借鑒：一是“建”，即通過分階段建設(shè)城市“副中心”來推進(jìn)城市空間優(yōu)化。如東京于1958年開始分三階段實施“副中心”戰(zhàn)略，形成目前“一主七副”城市空間格局。二是“限”，即通過出臺各種限制中心城過度開發(fā)建設(shè)、引導(dǎo)城市中心區(qū)功能有效疏解的政策措施，促進(jìn)城市空間優(yōu)化。比如巴黎市政府于1959年宣布禁止在市區(qū)內(nèi)建造1萬平方米以上規(guī)模的辦公大樓。三是“聯(lián)”，即同步推進(jìn)大容量、網(wǎng)絡(luò)化、高速度的軌道交通體系建設(shè)。如東京修建了一條環(huán)市中心的輕軌線，依托各交通樞紐把多個“副中心”連接起來，使東京的綜合承載力得以提升。

借鑒國際經(jīng)驗，未來北京城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，要“疏堵結(jié)合”，嚴(yán)格控制城市邊界無限蔓延，劃定城市增長邊界，有效提高土地集約化利用水平，力爭形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的合理結(jié)構(gòu)。一方面，要限制中心城區(qū)的再開發(fā)，禁止大型公建項目、商業(yè)項目、商品住宅項目等的開發(fā)建設(shè)，防止中心城區(qū)繼續(xù)“攤大”和“攤厚”，避免人口、產(chǎn)業(yè)等功能向中心城區(qū)再集聚。同時，要積極引導(dǎo)中心城區(qū)的醫(yī)療資源、教育資源等公共服務(wù)資源以及大型公交樞紐等搬遷，推動中心城區(qū)人口和功能向城市“副中心”、“新城”疏解。另一方面，要引導(dǎo)城市發(fā)展重心全面轉(zhuǎn)向城市“副中心”和新城。集中精力加快通州城市“副中心”建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)配置公共服務(wù)資源和基礎(chǔ)設(shè)施，提高對人口和產(chǎn)業(yè)項目的吸引力。

加快大容量、網(wǎng)絡(luò)化軌道交通體系建設(shè)，提高城市運行效率。

一是加密中心城軌道網(wǎng)絡(luò)，著手規(guī)劃主要軌道線路的復(fù)線建設(shè)。未來要著眼于五環(huán)路以內(nèi)的中心城區(qū)域，進(jìn)行軌道交通路網(wǎng)加密，爭取實現(xiàn)由居住小區(qū)、辦公集中區(qū)步行500 米至1000米到達(dá)地鐵站點的目標(biāo)，探討開發(fā)地鐵復(fù)線建設(shè)，通過采用“大站快車”的方式，有效提高軌道交通運行效率。在地鐵線路設(shè)計和換乘車站設(shè)計時，盡可能通過多線路同站臺換乘、平行線路多站臺換乘等方式，實現(xiàn)換乘便捷化、高效化和人性化。

二是加快規(guī)劃和建設(shè)市郊鐵路，在更大尺度上引導(dǎo)城市空間格局優(yōu)化。未來，北京應(yīng)加快市郊鐵路建設(shè)，帶動密云、平谷、懷柔等遠(yuǎn)郊新城以及燕郊、固安、涿州等北京周邊地區(qū)發(fā)展，使中心城區(qū)的居住功能和產(chǎn)業(yè)功能在更大范圍內(nèi)得到有效疏解。市郊鐵路建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃，盡量減少?？空荆瑫r速可達(dá)上百公里，站與站之間建設(shè)綠色隔離帶，以防城市“攤大餅”式蔓延。

多舉措強化生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理，深化資源能源集約節(jié)約利用。

一是構(gòu)建強有力的環(huán)境治理與生態(tài)建設(shè)機制。在國家大氣污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控長效機制，在煤炭消費總量控制、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管、規(guī)劃及重大項目環(huán)境影響評價會商、環(huán)境信息共享等方面加強合作。積極爭取國家層面支持，在京津冀區(qū)域參照耕地保護(hù)政策，建立林地紅線制度、綠地保護(hù)紅線制度，對城市林地、綠地實施“先補后占、占補平衡”的政策，執(zhí)行與耕地相同的懲罰與問責(zé)制度。在京津冀區(qū)域開展節(jié)能量、排污權(quán)、碳排放權(quán)、水權(quán)交易制度等試點工作，探索跨地區(qū)、長效化的生態(tài)補償機制。建立跨區(qū)域水質(zhì)改善目標(biāo)管理制度，共同加大對跨界河流、湖庫的水環(huán)境監(jiān)測、管理和治理力度。

二是強化資源能源集約節(jié)約利用調(diào)控機制。增強水資源危機意識，強化“以水定人”、“量水發(fā)展”，前瞻性研究海水淡化等新的水源供應(yīng)渠道，加強北京水資源保障能力。探索多元化土地集約利用方式，嚴(yán)格限制中心城土地供應(yīng)，提高城市“副中心”、新城、市級重點產(chǎn)業(yè)功能區(qū)等區(qū)域土地供應(yīng)比重；建立有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地整合的利益機制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)?；?。成立專門的能源效率管理部門，全面負(fù)責(zé)能源政策制定、新技術(shù)推廣、能源消費統(tǒng)計、評價考核、運行監(jiān)管等；加快取消高校、大院大所、各類單位分散鍋爐自采暖等現(xiàn)象，逐步推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)集中供熱，提高能源利用效率。

把推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展放在重要位置，推動首都城市功能跨區(qū)域配置。

東京、紐約等世界城市都通過在更大腹地范圍進(jìn)行功能配置來緩解“大城市病”。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，國家層面成立了“京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”及相應(yīng)辦公室，制定了交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等三個率先突破領(lǐng)域的具體工作方案，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》這一頂層設(shè)計也即將出臺。北京、天津和河北三地政府圍繞產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、交通、科技等領(lǐng)域簽署了多項戰(zhàn)略合作協(xié)議，京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)入實質(zhì)性階段。

北京應(yīng)在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略中勇于擔(dān)當(dāng)，主動作為，要舍得“做減法”，強化首都政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新等核心功能，將部分制造、養(yǎng)老休閑、會展、批發(fā)商貿(mào)、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)等城市功能向周邊地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。比如，在批發(fā)商貿(mào)功能疏解方面，重點加快動物園批發(fā)市場、大紅門批發(fā)市場、天意小商品批發(fā)市場等市場的疏解，選擇在五環(huán)以外或者周邊地區(qū)，采取“先建后遷”和適當(dāng)費用補償?shù)却胧?，引?dǎo)整體外遷。在養(yǎng)老服務(wù)方面，可以將北京市新建養(yǎng)老院、養(yǎng)老基地等選址在周邊區(qū)域，探索建立異地養(yǎng)老補貼機制，建立跨區(qū)域養(yǎng)老保險對接制度，鼓勵北京市老年人異地養(yǎng)老。在率先突破的區(qū)域方面，重點推進(jìn)張承生態(tài)功能區(qū)、曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、天津濱?！嘘P(guān)村科技園區(qū)、新機場臨空經(jīng)濟合作區(qū)等區(qū)域的合作。這樣既可以減緩周邊地區(qū)人口向北京集聚的壓力，周邊地區(qū)的發(fā)展又可以吸引一部分外來人口就業(yè)，從而緩解北京的人口資源環(huán)境壓力。

（作者：北京市社科院副院長、研究員）

責(zé)任編輯：譚 丁