北京農(nóng)村公共文化服務(wù)現(xiàn)狀與建議

在社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的建設(shè)中，農(nóng)村文化建設(shè)是不可或缺的重要一環(huán)。要做好農(nóng)村文化建設(shè)，一個(gè)基礎(chǔ)就是不斷提升和完善現(xiàn)有的農(nóng)村公共文化服務(wù)。

農(nóng)村公共文化服務(wù)的主要需求

農(nóng)村公共文化服務(wù)，主要是為農(nóng)村民眾提供基本的文化服務(wù)需求。它大體上包括適應(yīng)需求的內(nèi)容體系、層級(jí)分明的責(zé)任體系和協(xié)同高效的運(yùn)行體系。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定快速發(fā)展，北京市農(nóng)民的精神文化需求發(fā)生了一些明顯的甚至是質(zhì)的變化，主要表現(xiàn)在農(nóng)民從過(guò)去的追求物質(zhì)滿足，到現(xiàn)在的渴望文化滿足；從單一的甚至單調(diào)的文化需求，轉(zhuǎn)為多樣化、多層次的文化需求；對(duì)于文化服務(wù)從被動(dòng)接受，轉(zhuǎn)為主動(dòng)尋求和自發(fā)開(kāi)展文化活動(dòng)。

在文化需求上，農(nóng)村也與城區(qū)不同，主要集中在以下五大類：一是種類豐富、貼近生活、強(qiáng)調(diào)參與的文藝演出服務(wù)；二是更新及時(shí)、方便借閱、實(shí)用有效、數(shù)量充足的圖書(shū)、報(bào)刊借閱和電子信息服務(wù)；三是城鄉(xiāng)同步、技術(shù)先進(jìn)、頻次適當(dāng)、廣泛覆蓋的廣播和電視、電影放映服務(wù)；四是范圍廣泛、形式多樣、切合實(shí)際、緊跟時(shí)代的宣傳教育和科普培訓(xùn)服務(wù)；五是便于參與、設(shè)施齊全、環(huán)境良好、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的休閑娛樂(lè)和體育健身服務(wù)。

就北京而言，這五大類農(nóng)村文化需求不盡相同。文藝演出服務(wù)方面，市場(chǎng)需求雖然旺盛，但設(shè)施承載能力明顯不足；演出資源雖然豐富，但對(duì)資源的開(kāi)發(fā)利用并不充分；農(nóng)民自辦演出團(tuán)體的意愿雖然強(qiáng)烈，但缺乏有效的扶持機(jī)制。

圖書(shū)信息服務(wù)方面，服務(wù)設(shè)施數(shù)量雖然龐大，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村圖書(shū)室基本處于閑置狀態(tài)；服務(wù)網(wǎng)絡(luò)雖然開(kāi)始建立，但圖書(shū)信息資源遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)有效調(diào)配；政府雖然于此加大了支持力度，但缺少相互統(tǒng)籌和后期管理，實(shí)際效果還不明顯。

影視放映服務(wù)方面，基本的設(shè)施建設(shè)雖然全面齊備，但尚未實(shí)現(xiàn)廣泛覆蓋；投入雖然初見(jiàn)成效，但服務(wù)質(zhì)量與實(shí)際需求存在差距；政策措施雖然有力，但部門(mén)之間的協(xié)同性有待加強(qiáng)。

教育培訓(xùn)和文化活動(dòng)服務(wù)方面，設(shè)施總量雖然迅速增長(zhǎng)，但存在結(jié)構(gòu)和功能缺陷；公共文化資源雖然豐富，但缺乏統(tǒng)籌利用和整合；雖然有一定的基本文化服務(wù)內(nèi)容，但由于經(jīng)費(fèi)和人員條件的限制，活動(dòng)開(kāi)展得不到有力保證。

農(nóng)村公共文化服務(wù)運(yùn)行的現(xiàn)狀與問(wèn)題

通過(guò)多次調(diào)查研究，北京市農(nóng)村公共文化服務(wù)的基本情況如下：

第一，投資持續(xù)增長(zhǎng)，但資金利用缺乏效率。具體而言，一是預(yù)算總量增速不足。農(nóng)村的文化建設(shè)投入雖然比以前大幅提高，但與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的快速發(fā)展并不同步，增長(zhǎng)的幅度與文化需求不太適應(yīng)。二是預(yù)算依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)不合理。比如，公共文化設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，而缺乏對(duì)區(qū)域差異的考慮，預(yù)算分配偏向均等化。三是管理部門(mén)之間缺乏協(xié)同。政府諸多部門(mén)的職責(zé)雖然相對(duì)獨(dú)立，但相互之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)，資金來(lái)源分散，到位而不同步，撥付流程長(zhǎng)、截留多。四是三級(jí)政府支出責(zé)任失衡。政府間財(cái)政資源的分配關(guān)系存在結(jié)構(gòu)性缺陷，預(yù)算分配過(guò)于剛性，未充分考慮現(xiàn)有財(cái)稅體制對(duì)區(qū)（縣）、鄉(xiāng)政府在財(cái)政收支上的影響。五是運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)相對(duì)短缺，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的文化運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，一般只能保證人員的基本開(kāi)支。

第二，設(shè)施建設(shè)機(jī)制雖然基本確立，但科學(xué)性、規(guī)范性不足。截至2014年，仍有7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和22%的行政村應(yīng)建而未建文化站、室，加上已建未達(dá)標(biāo)的設(shè)施，農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入仍存在歷史“欠賬”。在結(jié)構(gòu)上，北京市農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施的結(jié)合也不盡合理，面積、功能、類型比較龐雜，設(shè)備配置區(qū)別也比較大。僅從面積上看，至少有64%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和73%的村文化室不能達(dá)標(biāo)。在設(shè)施功能上，只有57%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站具有影視、演出、排練、展覽等功能，只有56%的有書(shū)報(bào)閱覽及信息查詢功能，只有44%的可開(kāi)展會(huì)議及輔導(dǎo)、宣傳、培訓(xùn)等功能，只有52%的可開(kāi)展健身、休閑、娛樂(lè)活動(dòng)。在設(shè)施布局上，不均衡的特點(diǎn)比較明顯。文化設(shè)施的服務(wù)人口，最大差距可達(dá)3至4倍。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村文化室均未實(shí)現(xiàn)100%覆蓋。在設(shè)施閑置現(xiàn)象上，有建設(shè)無(wú)管理、有設(shè)施無(wú)內(nèi)容的現(xiàn)象較為普遍。由于設(shè)備功能滿足不了需求，至少六成公眾感覺(jué)文化站、室缺乏有吸引力的文化活動(dòng)，文化活動(dòng)缺乏參與性，并且設(shè)施占用、挪用情況時(shí)有發(fā)生。

第三，運(yùn)營(yíng)服務(wù)雖然有所改善，但質(zhì)量和效率亟待提升。首先，服務(wù)內(nèi)容與實(shí)際需求脫節(jié)嚴(yán)重。農(nóng)村文化站、室的服務(wù)功能設(shè)計(jì)基本是自上而下的，缺少適用性，缺乏調(diào)整彈性。其次，服務(wù)規(guī)范與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失。農(nóng)村公共文化服務(wù)運(yùn)營(yíng)缺乏明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，容易導(dǎo)致考核和監(jiān)督機(jī)制的不健全。再次，運(yùn)營(yíng)資金缺乏保障。市和區(qū)縣兩級(jí)政府對(duì)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)無(wú)專項(xiàng)預(yù)算，資金壓力都?jí)涸谪?cái)力普遍不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村，從而導(dǎo)致設(shè)施難以更新、文化活動(dòng)難以開(kāi)展、人員隊(duì)伍不穩(wěn)定等問(wèn)題。最后，運(yùn)營(yíng)模式過(guò)于單一。目前，農(nóng)村公共文化服務(wù)是依靠行政直屬事業(yè)單位來(lái)運(yùn)營(yíng)的，這些事業(yè)單位因?yàn)槭钦闹睂賳挝?，所以相?duì)而言缺少對(duì)于服務(wù)質(zhì)量的責(zé)任心。而且，由于缺少資金投入和激勵(lì)機(jī)制，服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和業(yè)績(jī)壓力，服務(wù)質(zhì)量也差強(qiáng)人意。

第四，行政管理能力雖然持續(xù)改善，但管理機(jī)制完善緩慢。一方面，治理結(jié)構(gòu)條塊分割，缺乏協(xié)同配合。各級(jí)行政管理部門(mén)組成的橫向“塊狀”管理體系和由各級(jí)文化系統(tǒng)、基層文化基礎(chǔ)設(shè)施的事業(yè)運(yùn)營(yíng)單位組成的縱向“條狀”管理體系，處于“條塊”分割、多頭管理的狀態(tài)，部門(mén)之間存在利益博弈，相互沒(méi)有足夠的協(xié)同配合。另一方面，資金管理缺乏透明度，難以確立科學(xué)的檢查、懲罰和激勵(lì)機(jī)制。在一些地方，政府預(yù)算及資金撥付透明度低，資金流向、到位時(shí)間和具體用途不是特別明確，經(jīng)費(fèi)支出情況也無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確把握。這樣，就容易導(dǎo)致虛報(bào)資金申請(qǐng)和資金到賬率不足的情況并存。此外，公共文化服務(wù)運(yùn)營(yíng)管理缺少系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化流程和制度，從而難以進(jìn)行考核和問(wèn)責(zé)。由于缺少行之有效的財(cái)務(wù)責(zé)任制度，績(jī)效考評(píng)制度沒(méi)有或流于形式，缺乏實(shí)際操作層面上的信息公開(kāi)和問(wèn)責(zé)機(jī)制，所以科學(xué)的檢查、懲罰和激勵(lì)機(jī)制難以建立。

農(nóng)村公共文化服務(wù)的應(yīng)對(duì)策略與措施

針對(duì)以上情況，應(yīng)在認(rèn)真貫徹中央以及北京市委市政府關(guān)于文化體制改革精神的基礎(chǔ)上，立足于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的全局，從以下幾個(gè)方面提升和完善現(xiàn)有的農(nóng)村公共文化服務(wù)：

在核心策略上，要注重農(nóng)村公共文化服務(wù)內(nèi)容體系和運(yùn)行體系建設(shè)。第一，構(gòu)建適應(yīng)需求的農(nóng)村公共文化服務(wù)內(nèi)容體系。文藝演出服務(wù)方面，通過(guò)加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村各類文化設(shè)施的復(fù)合利用；圖書(shū)信息服務(wù)方面，通過(guò)加大資金投入，完善全市公共圖書(shū)信息服務(wù)體系的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)工作；廣播影視服務(wù)方面，通過(guò)增加資金，重點(diǎn)提高邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)設(shè)施設(shè)備的覆蓋率；教育培訓(xùn)和文化活動(dòng)服務(wù)方面，提高設(shè)施運(yùn)營(yíng)能力，尤其是運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的投入，采用“活動(dòng)采購(gòu)”的公共財(cái)政投入方式提高農(nóng)民參與積極性。第二，構(gòu)建層級(jí)分明的責(zé)任體系和協(xié)同高效的運(yùn)行體系。政府提供公共文化服務(wù)，要樹(shù)立兩個(gè)核心理念：一是重新界定政府角色，政府是社會(huì)公共服務(wù)的付費(fèi)者和監(jiān)管者，但不一定是直接提供者；二是明確政府投資目的，政府付費(fèi)的目的是使社會(huì)公眾獲得適應(yīng)需求的公共服務(wù)，不是為提供這種服務(wù)的機(jī)構(gòu)、組織或人員付費(fèi)。

在改善預(yù)算機(jī)制上，要重點(diǎn)提高供給效率。一方面，要提高預(yù)算總量，并向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜。建立公共財(cái)政支出持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，加大向農(nóng)村的文化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政支出向農(nóng)村公共文化服務(wù)傾斜、向文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜。另一方面，要明確預(yù)算依據(jù)，制定投資標(biāo)準(zhǔn)。按照政府層級(jí)，區(qū)分平原和山區(qū)、遠(yuǎn)郊和近郊、人口密度大和人口稀疏地區(qū)以及民族地區(qū)，按照資金使用類別，制定有針對(duì)性的預(yù)算投資標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)籌部門(mén)預(yù)算，統(tǒng)一資金投放。同時(shí)，要著力調(diào)整各級(jí)單位支出責(zé)任，優(yōu)化資金撥付流程。按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，逐步完善市與區(qū)縣分稅制公共財(cái)政管理體制，規(guī)范資金審批和劃撥的監(jiān)管制度，減少資金挪用和占用現(xiàn)象。

在運(yùn)營(yíng)機(jī)制上，要大力改善供給質(zhì)量。要改變單一運(yùn)營(yíng)模式，大力推動(dòng)現(xiàn)有行政直屬事業(yè)單位的改革，制定地方性政策法規(guī)，鼓勵(lì)政府進(jìn)行采購(gòu)和外包服務(wù)，調(diào)動(dòng)社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人參與的積極性。推行“菜單式”服務(wù)，變“我給你接”為“你需我送”，讓文化項(xiàng)目與群眾需求有效對(duì)接。建立健全文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，在公共圖書(shū)館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，把公共文化服務(wù)的選擇權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)交給群眾；提高政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的水平，推行項(xiàng)目外包和設(shè)施委托管理，鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施等形式參與公共文化服務(wù)，形成以政府為主、社會(huì)力量積極參與的公共文化服務(wù)投入機(jī)制，形成文化服務(wù)均等享受、文化發(fā)展同步推進(jìn)的城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展格局。

要提高公共文化服務(wù)質(zhì)量，還要在全面調(diào)研、摸清需求的基礎(chǔ)上重新界定發(fā)展目標(biāo)、服務(wù)范圍、服務(wù)項(xiàng)目和具體服務(wù)內(nèi)容。針對(duì)新的服務(wù)需求，結(jié)合現(xiàn)有財(cái)力狀況，對(duì)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模、設(shè)備配置和功能設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更新，促進(jìn)設(shè)施升級(jí)，增加承載能力，提高達(dá)標(biāo)比例。同時(shí)，制定新的農(nóng)村公共文化服務(wù)最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)規(guī)范并對(duì)社會(huì)公開(kāi)，將服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與獎(jiǎng)懲制度掛鉤，使服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)成為促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提高的有力工具。

在治理結(jié)構(gòu)調(diào)整上，要加強(qiáng)監(jiān)管問(wèn)責(zé)。重點(diǎn)是著力改變目前政府部門(mén)“管辦不分”的情況，改“條塊”分割管理為“條狀”集中垂直管理，將對(duì)農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)、以及管理中的行政管理和專業(yè)管理職能集中到專業(yè)部門(mén)。同時(shí)，大力完善公眾對(duì)政府部門(mén)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，建立政府與公眾的信息溝通和雙向反饋機(jī)制，通過(guò)訂立合約強(qiáng)化政府對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)。

具體措施上，按照政事分開(kāi)、政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、政資分開(kāi)的原則，推動(dòng)政府直屬事業(yè)單位改革，理順政府與企業(yè)、事業(yè)單位的關(guān)系，政府部門(mén)主要加強(qiáng)宏觀管理，為文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和文化服務(wù)的提供主體營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。同時(shí)，改進(jìn)投入方式，改善投資重點(diǎn)，資金向基層傾斜，提高服務(wù)水平，進(jìn)一步構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的演出服務(wù)、電影服務(wù)、文化活動(dòng)體系以及公共圖書(shū)館服務(wù)體系和“文化信息資源共享工程”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）

責(zé)任編輯：鄭 建