依法治軍的精神實(shí)質(zhì)和科學(xué)內(nèi)涵

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出創(chuàng)新發(fā)展依法治軍理論和實(shí)踐的要求，并在“深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍”標(biāo)題之下設(shè)置六個段落的內(nèi)容，對我們更好地學(xué)習(xí)理解和準(zhǔn)確把握依法治軍的精神實(shí)質(zhì)和科學(xué)內(nèi)涵，具有重要的指導(dǎo)意義。

依法治軍的核心是實(shí)現(xiàn)黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)

《決定》明確指出：“黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)是依法治軍的核心和根本要求”，這與《決定》提出的“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治”的原則要求相切合。長期以來，有人總習(xí)慣把黨對軍隊(duì)絕對領(lǐng)導(dǎo)與依法治軍對立或割裂開來，這是片面和錯誤的。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治軍的基本前提和本質(zhì)要求。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)的核心力量，黨在國家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、外交等各個領(lǐng)域、各個方面發(fā)揮著決定性的領(lǐng)導(dǎo)作用。體現(xiàn)在軍事領(lǐng)域方面，就是一切有關(guān)國防和武裝力量建設(shè)的重大決策部署都由黨中央、國務(wù)院、中央軍委作出，并通過法定程序上升為國家意志，形成全黨、全軍和全國人民的法定活動準(zhǔn)則，從而保證“治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防”一體實(shí)現(xiàn)。因此，只有堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，國防和武裝力量的制度化、規(guī)范化建設(shè)才能保持正確的政治方向，依法治軍從嚴(yán)治軍的推進(jìn)才有可靠保障。另一方面，依法治軍要求必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國防和武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記在《決定》的說明中，闡述第七部分加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)時，其中第五部分就是“深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍”，意義非同一般，這充分表明堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治軍兩者之間并非相互排斥、相互對立的關(guān)系，而是有機(jī)統(tǒng)一、相互促進(jìn)的關(guān)系。各級黨、政、軍機(jī)關(guān)及其廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能否嚴(yán)格遵守和執(zhí)行憲法和法律的規(guī)定，依法做好國防和武裝力量建設(shè)的各項(xiàng)工作，不僅關(guān)系到黨的主張和人民意志的實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)系到黨的執(zhí)政權(quán)威的樹立，執(zhí)政地位的鞏固。在黨和國家全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家基本方略的新趨勢下，法治作為一種集權(quán)威性、連續(xù)性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性為一體的治黨治國治軍方式，不僅為發(fā)揚(yáng)我黨治軍優(yōu)良傳統(tǒng)、鞏固治軍成功經(jīng)驗(yàn)提供有力保障，而且對在新的歷史條件下提高我黨執(zhí)政能力，更好地實(shí)現(xiàn)黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，具有極為重要的作用。

依法治軍的依據(jù)是憲法、法律和軍事規(guī)范性文件

《決定》指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提，堅(jiān)持依法治國首先要依憲治國，這表明憲法和法律毫無疑問是依法治軍的基本依據(jù)。然而，《決定》同時強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格規(guī)范軍事法規(guī)制度的制定權(quán)限和程序，將所有軍事規(guī)范性文件納入審查范圍，完善審查制度，增強(qiáng)軍事法規(guī)制度科學(xué)性、針對性、適用性”。顯然，依法治軍中的“法”的范圍比過去更加嚴(yán)格和規(guī)范，即應(yīng)當(dāng)是符合社會主義法治原則和要求的一切“良法”和“規(guī)范性文件”。經(jīng)過長期努力，中國特色軍事法規(guī)制度體系已經(jīng)基本形成。截至2014年8月，軍事法律、軍事法規(guī)和軍事規(guī)章數(shù)量已經(jīng)達(dá)4000多件。其中，各總部和國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定的軍事行政規(guī)章與各總部、軍兵種、軍區(qū)和武警部隊(duì)制定的軍事規(guī)章共計(jì)3700件（含部分規(guī)范性文件）。按照我國統(tǒng)一的、分層次的立法體制，依法治軍中的“法”，首先包括全國人大及其常委會制定的憲法和軍事法律，其次是國務(wù)院、中央軍委依據(jù)上位法制定的軍事行政法規(guī)、軍事法規(guī)，至于軍委各總部、軍兵種、軍區(qū)根據(jù)法律和中央軍委的軍事法規(guī)、決定、命令，在其權(quán)限范圍內(nèi)制定的軍事規(guī)章，只要不與上位法相抵觸，并符合立法權(quán)限和程序要求的，也可成為依法治軍的依據(jù)。 至于軍隊(duì)各級機(jī)關(guān)制定的大量規(guī)范性文件能否成為依法治軍的依據(jù)，必須通過專門法制工作機(jī)構(gòu)的審查、評估、備案、解釋、處理等制度認(rèn)可后方可確定。必須明確的是，所有軍事規(guī)范性文件，本質(zhì)上都應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)黨和人民的意志，充分反映全軍官兵的意愿，維護(hù)國家軍事利益和軍人合法權(quán)益；都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循立法法確定的原則，符合法定權(quán)限和程序，所有軍事法律、法規(guī)和規(guī)章、規(guī)范性文件等都不得與憲法相抵觸，下位法不得與上位法相沖突，凡是違背法律、法規(guī)規(guī)定而自行制定的“土政策”、“土規(guī)定”，都不能作為依法治軍的依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)通過審查制度予以及時修改和廢除，切實(shí)維護(hù)軍事法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

依法治軍的范圍包括國防和軍隊(duì)的建設(shè)與改革

《決定》明確指出，堅(jiān)持在法治軌道上積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國防和軍隊(duì)改革。以往在我們的思想認(rèn)識中，一是容易將依法治軍的“軍”，只狹義理解為“軍隊(duì)”，而忽視其也泛指國防和武裝力量建設(shè)事務(wù)的意涵；二是側(cè)重強(qiáng)調(diào)依法保障國防和軍隊(duì)建設(shè)，而忽視法治在促進(jìn)和保障國防和軍隊(duì)改革的作用。通過黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》，以及四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，我們可以清楚地看到國防和軍隊(duì)改革與建設(shè)是緊密聯(lián)系在一起的，正如習(xí)近平所言“我們要讓全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪。”根據(jù)我國憲法和國防法的有關(guān)規(guī)定，全國人大及其常委會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，依照憲法規(guī)定，決定戰(zhàn)爭與和平等問題，并行使憲法規(guī)定的國防方面的職權(quán)，其中包括制定國防和軍隊(duì)建設(shè)領(lǐng)域方面的法律的職權(quán)；國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理國防建設(shè)事業(yè)，并行使法律規(guī)定的與國防建設(shè)事業(yè)有關(guān)的其他職權(quán)；中央軍委領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量，并會同國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理有關(guān)國防建設(shè)事業(yè)的其他職權(quán)。在新的歷史條件下，軍隊(duì)建設(shè)與國防建設(shè)關(guān)系日益密切，二者互為依存、高度融合，深化軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)制、力量結(jié)構(gòu)、政策制度等方面重大改革，推進(jìn)各項(xiàng)改革措施的落實(shí)，無不與各級人大、政府依法履行國防方面的職能和權(quán)限息息相關(guān)，無不與每個公民依法行使國防權(quán)利、履行國防義務(wù)密不可分。因此，堅(jiān)持在法治軌道上積極穩(wěn)妥推進(jìn)國防和軍隊(duì)改革，建設(shè)一個以現(xiàn)代化正規(guī)化的革命軍隊(duì)為主體的強(qiáng)大國防，是全黨全軍全國人民共同的事業(yè)。將依法治軍的“軍”定位在國防和武裝力量建設(shè)領(lǐng)域，可以最大限度發(fā)揮依法治軍的綜合效能，整體推進(jìn)國防和軍隊(duì)建設(shè)的法治化進(jìn)程，確保國防和軍隊(duì)改革各項(xiàng)任務(wù)的如期實(shí)現(xiàn)。

依法治軍的任務(wù)是構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系

按照《決定》確定的全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，構(gòu)建完善的中國特色軍事法治體系是依法治軍的基本任務(wù)。中國特色軍事法規(guī)體系主要包括軍事法規(guī)制度體系、軍事法治實(shí)施體系、軍事法治監(jiān)督體系和軍事法治保障體系等方面，具體路徑是通過科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、完善司法、全軍守法、機(jī)構(gòu)建設(shè)、人才培養(yǎng)、軍事法學(xué)理論研究等各個環(huán)節(jié)著力實(shí)現(xiàn)。其一，科學(xué)的軍事法規(guī)制度體系是依法治軍的首要條件。新形勢下，必須緊緊圍繞黨的新形勢下的強(qiáng)軍目標(biāo)，加強(qiáng)軍事法規(guī)制度體系的頂層設(shè)計(jì)，固強(qiáng)補(bǔ)弱，突出重點(diǎn)立法項(xiàng)目，盡快完善保障打仗、思想政治建設(shè)和作風(fēng)紀(jì)律等方面的法規(guī)制度建設(shè)，改進(jìn)和完善軍事立法體制機(jī)制，科學(xué)界定立法權(quán)限和程序，做到“有良法可依”，才能保證國防和軍隊(duì)建設(shè)與改革沿著法治軌道積極穩(wěn)妥推進(jìn)。其二，嚴(yán)格的軍事執(zhí)法是依法治軍的關(guān)鍵。習(xí)近平指出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。當(dāng)前，軍事法規(guī)制度執(zhí)行不力的問題還比較突出，對國防和軍隊(duì)建設(shè)造成不利影響。必須抓緊理順科學(xué)體制，明確執(zhí)法責(zé)任，完善執(zhí)法制度，盡快構(gòu)建完善軍事法治實(shí)施體系。各級應(yīng)當(dāng)在首長依法決策、機(jī)關(guān)部門依法指導(dǎo)、部隊(duì)依法行動、官兵嚴(yán)格守法這四個方面聚焦用力，嚴(yán)格按照軍事法律、法規(guī)、規(guī)章辦事，依法治軍從嚴(yán)治軍才能切實(shí)落到實(shí)處。其三，嚴(yán)密的法治監(jiān)督是依法治軍的重點(diǎn)。當(dāng)前，軍事法治監(jiān)督還存在監(jiān)督體制不夠健全、監(jiān)督制度不夠完善、監(jiān)督實(shí)施不夠規(guī)范、責(zé)任追究不夠嚴(yán)格等問題，按照《決定》要求，必須采取相應(yīng)的措施，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、層級監(jiān)督、專門監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督機(jī)制和手段，構(gòu)建完善嚴(yán)密的軍事法治監(jiān)督體系，確保依法治軍從嚴(yán)治軍目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要通過進(jìn)一步加大國家和軍隊(duì)立法力度，進(jìn)一步厘清軍隊(duì)黨委、政治機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與軍事審判、檢察機(jī)關(guān)等的領(lǐng)導(dǎo)和組織關(guān)系，保證黨的十八大提出的公正司法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提升軍事司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性。其四，健全的保障體系是實(shí)現(xiàn)依法治軍的基本保證。構(gòu)建軍事法治保障體系，目的是著力營造良好的氛圍，創(chuàng)造必要的條件，確保依法治軍從嚴(yán)治軍有可靠的思想、文化、組織機(jī)構(gòu)、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面的重要支撐。軍事法治意識和行為規(guī)范集中體現(xiàn)了人民群眾和廣大官兵的意愿，因而在實(shí)施中必須建立在人們自覺遵守的基礎(chǔ)之上。只有從事和參與國防和軍隊(duì)建設(shè)的所有人員對依法治軍的地位、作用、意義及內(nèi)容等認(rèn)識到位了，并養(yǎng)成自覺守法的良好習(xí)慣，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守和維護(hù)國家法律、法規(guī)，依法治軍從嚴(yán)治軍的深入推進(jìn)才有更加堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，才能收到更好的實(shí)際效果。此外，健全軍事法制工作機(jī)制、建立軍事法律顧問咨詢制度、創(chuàng)新軍事法治理論研究、造就高素質(zhì)軍事法律人才隊(duì)伍等方面，也是依法治軍需要一并解決的配套保障措施。

（作者：中國政法大學(xué)法學(xué)院教授、中央軍委法制局原研究員）

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