農(nóng)村土地管理法治建設(shè)的思考鄒世享

土地是國(guó)家最重要的物質(zhì)資源。我國(guó)的憲法、綜合法、專門法都對(duì)土地資源管理作出了相應(yīng)的規(guī)定，基本形成了比較完善的土地資源管理法制體系。但是，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐的加快，農(nóng)村土地管理中存在的一些法治缺陷日益凸顯，在十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的大背景下，如何推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地管理法治化建設(shè)值得我們思考并進(jìn)行深入探討。

農(nóng)村土地管理存在的法治缺陷

隨著我國(guó)人口的不斷增長(zhǎng)、社會(huì)體制的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展，人地矛盾更加突出，堅(jiān)守耕地紅線的任務(wù)更加艱巨，農(nóng)村土地管理法治建設(shè)滯后日益顯現(xiàn)。當(dāng)前，農(nóng)村土地管理中存在的問(wèn)題主要有：

第一，宅基地集體所有與農(nóng)民私有觀念的矛盾。《中華人民共和國(guó)憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定，農(nóng)村的土地包括宅基地歸集體所有，農(nóng)民只有占有權(quán)和使用權(quán)。我國(guó)的農(nóng)民總體文化素質(zhì)不高，有關(guān)部門對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村的法律知識(shí)宣傳和普及不夠。農(nóng)民的法律意識(shí)比較淡漠，對(duì)于農(nóng)村土地集體所有制理解模糊，不清楚自己作為村民集體組織的一員，享有一戶擁有一處合法宅基地的權(quán)利，并且對(duì)村集體的宅基地分配擁有一定的決策權(quán)。部分農(nóng)民受封建小生產(chǎn)觀念和故土觀念影響，將宅基地視為自己的私有財(cái)產(chǎn)，建新不拆舊、不愿將舊宅基地交還集體。有的農(nóng)民認(rèn)為，宅基地是一種私有財(cái)產(chǎn)，可以祖祖輩輩傳承下去。這就形成了集體所有制與農(nóng)民私有觀念的矛盾。

第二，房產(chǎn)與地產(chǎn)的矛盾?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》和《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地所有權(quán)屬于集體，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百五十二條明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)人享有占有和使用的權(quán)利。而農(nóng)民所建住宅是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，所有權(quán)、使用權(quán)都?xì)w農(nóng)民自己。這就導(dǎo)致農(nóng)民房屋與宅基地所有權(quán)的矛盾，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民行使權(quán)利上的矛盾。

第三，禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民房產(chǎn)物權(quán)的矛盾。我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)民每戶只能擁有一處合法的宅基地，宅基地不能流轉(zhuǎn)，農(nóng)民出租、出賣住房后，不得再申請(qǐng)宅基地。農(nóng)民在合法的宅基地上建造的房屋都是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，屬于不動(dòng)產(chǎn)。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)民應(yīng)該享有完全的物權(quán)，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保權(quán)。但是《土地管理法》規(guī)定，宅基地歸集體所有，農(nóng)民不能隨意流轉(zhuǎn)，所以，農(nóng)民建在宅基地上的房屋雖然是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，也與宅基地一起不能隨意流轉(zhuǎn)，這就形成了禁止宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民任意處置自己房產(chǎn)物權(quán)的矛盾。

完善農(nóng)村土地管理的法治措施

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！边@為我國(guó)農(nóng)村土地管理的法治化建設(shè)指明了方向。針對(duì)農(nóng)村土地管理中存在的法治缺陷，我們要按照面向城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的原則，在進(jìn)一步推動(dòng)現(xiàn)代化、法治化的新農(nóng)村建設(shè)中，不斷完善農(nóng)村土地管理法治體系。

加強(qiáng)法制宣傳，提高農(nóng)民的法律意識(shí)。農(nóng)民的法治觀念不強(qiáng)，最主要的原因是農(nóng)村的法制宣傳不夠，農(nóng)民的文化科技素質(zhì)不高。因此，我們不僅要提高農(nóng)民的法律意識(shí)，規(guī)范農(nóng)村宅基地管理等；而且要大力開展農(nóng)村普法宣傳和教育，在有關(guān)宅基地管理的普法宣傳中要重點(diǎn)宣傳以下事項(xiàng)：《中華人民共和國(guó)憲法》中有關(guān)農(nóng)村基本土地制度、財(cái)產(chǎn)制度的內(nèi)容；《中華人民共和國(guó)土地管理法》中有關(guān)土地的所有權(quán)制度、規(guī)劃制度、登記制度、“一戶一宅”的管理制度等內(nèi)容；《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)等內(nèi)容以及相關(guān)規(guī)定。通過(guò)普法宣傳，逐步清除部分農(nóng)民頭腦中的宅基地私有觀念，明確在宅基地管理、使用、承包地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利和義務(wù)。

明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定。我國(guó)法律明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地的集體所有權(quán)屬性，只能自己使用，不能流轉(zhuǎn)。于此，我們要努力做到農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)和宅基地上所建房產(chǎn)的使用權(quán)一致，同時(shí)又為引導(dǎo)農(nóng)民集約化居住、進(jìn)城鎮(zhèn)居住奠定必要的法律制度基礎(chǔ)。根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐發(fā)展，我們建議在《中華人民共和國(guó)土地管理法》等相關(guān)法律中明確規(guī)定：農(nóng)民的宅基地屬于集體所有，但使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、置換，但轉(zhuǎn)讓必須符合“一戶一宅”的原則。農(nóng)村宅基地的置換還要打破鄉(xiāng)村集體組織的界限。只有這樣，才能引導(dǎo)農(nóng)民建房向中心城鎮(zhèn)集聚、向多層建筑發(fā)展、向新型城鎮(zhèn)化方向發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)、節(jié)約集約建設(shè)用地。

發(fā)揮村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃在土地管理中的引導(dǎo)作用。規(guī)劃是先導(dǎo)，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃對(duì)實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)“村容整潔”的目標(biāo)具有重要的導(dǎo)向作用?？茖W(xué)的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和集約居住，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。第一，要科學(xué)制定村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，合理確定村莊發(fā)展規(guī)模和發(fā)展空間，合理安排公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，以節(jié)約集約利用土地為目的，通過(guò)村民大會(huì)等民主形式不斷修正完善規(guī)劃。第二，要切合實(shí)際，充分了解村鎮(zhèn)土地使用實(shí)際、自然村落狀況、農(nóng)民住宅整理周期、村鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)，制定分階段、分步驟實(shí)施的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。第三，要注重不同規(guī)劃的銜接，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要與村鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、城市土地利用總體規(guī)劃、耕地保護(hù)復(fù)墾規(guī)劃相銜接。第四，要提升規(guī)劃的執(zhí)行力，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃制定以后，要廣泛宣傳，使村民家喻戶曉，提升規(guī)劃執(zhí)行的法制效力，對(duì)違規(guī)的村民住宅建設(shè)要堅(jiān)決糾正，保證規(guī)劃執(zhí)行的權(quán)威性。

建立面向城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的農(nóng)村土地利用激勵(lì)制度。結(jié)合國(guó)家耕地保護(hù)、土地整理的要求，建立一套面向城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的農(nóng)村土地利用激勵(lì)機(jī)制。特別要強(qiáng)調(diào)以人為本，重視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。建立“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)操作、各方支持、群眾參與”的資金投入機(jī)制。充分利用國(guó)家的土地整理基金、宅基地復(fù)墾基金，補(bǔ)貼農(nóng)民到村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的住宅基地建房、以原有宅基地置換房產(chǎn)；鼓勵(lì)基層政府利用非農(nóng)建設(shè)用地開發(fā)的收益設(shè)立建設(shè)開發(fā)公司，先期投入建設(shè)規(guī)劃住宅區(qū)的水、電、路等公共設(shè)施，利用部分資金在規(guī)劃住宅區(qū)、中心村鎮(zhèn)建設(shè)多層公寓、農(nóng)民社區(qū)，在形成農(nóng)民社區(qū)的過(guò)程中引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等；按照農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，引導(dǎo)農(nóng)民將承包地流轉(zhuǎn)，入股、轉(zhuǎn)包經(jīng)營(yíng)，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。

（作者單位：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）思想政治教育學(xué)院）

責(zé)任編輯：鄭 建