追求良法之治

2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)立法法》，宣告2000年頒布實(shí)施的《立法法》完成首次大修。在全面推進(jìn)依法治國(guó)開(kāi)局之年，《立法法》的修訂意義重大。

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確指出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。”對(duì)于一個(gè)國(guó)家的法治整體建設(shè)而言，立法、執(zhí)法、司法和守法同等重要，缺一不可。不過(guò)，就法治的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō)，要推進(jìn)法治建設(shè)首先需要立法，沒(méi)有立法，執(zhí)法、司法和守法就會(huì)成為無(wú)源之水?！读⒎ǚā愤@部被稱為“管法的法”，旨在規(guī)范立法活動(dòng)，明確誰(shuí)有權(quán)立法，確定怎樣立法和如何適用這些立法，目的在于防止越權(quán)立法和隨意立法，提高立法質(zhì)量，打造更為科學(xué)、民主的立法程序，為立法本身確立更高的規(guī)矩，為邁向良法之治蓄勢(shì)發(fā)力。

曾于2000 年頒布施行的《立法法》一舉改變了“法出多門(mén)”“法繁擾民”的困境，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)立法的規(guī)范化和制度化，也為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，我國(guó)立法工作遇到一些新情況新問(wèn)題，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作提出了新要求。

落實(shí)稅收法定原則

政府收什么稅、向何人收、收多少、怎么收，既關(guān)系到政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，更關(guān)系到老百姓的“錢袋子”，根本上關(guān)系到人民與政府之間的關(guān)系。在現(xiàn)代法治國(guó)家中，稅收法定原則是解決這一問(wèn)題的基本準(zhǔn)則，它要求征稅問(wèn)題不能由行政機(jī)關(guān)自行決定，而應(yīng)由人民或者人民選舉產(chǎn)生的代表組成的代議機(jī)關(guān)討論決定，在我國(guó)即應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法決定，其目的在于保證稅收的正當(dāng)性和合理性，防止稅負(fù)過(guò)重和征收的隨意性。

不過(guò)，由于種種原因，稅收法定原則并未得到完全有效的落實(shí)。目前，全國(guó)18個(gè)稅種中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅三種稅種，是經(jīng)過(guò)人大立法確立的，所占比重甚小，多數(shù)稅種事實(shí)上由國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)開(kāi)征。近年來(lái)，一些地方自行決定開(kāi)征某一稅收，一些部門(mén)調(diào)整稅率的做法，遭到社會(huì)非議，引發(fā)了公眾要求落實(shí)稅收法定原則的呼聲。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要“落實(shí)稅收法定原則”。

此次《立法法》的修訂，充分關(guān)注了我國(guó)社會(huì)發(fā)展和公眾呼聲，在《立法法》第8條中明確把“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”列入只能制定法律的事項(xiàng)。雖然根據(jù)《立法法》第9條規(guī)定，對(duì)這一事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，不過(guò)這應(yīng)當(dāng)屬于例外情形。因而，這短短的不足30個(gè)字的規(guī)定，事實(shí)上意味著稅收立法權(quán)的上收或者回歸，代表著全新的理念和精神，蘊(yùn)含著對(duì)通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)決定稅收的強(qiáng)調(diào)和對(duì)公眾權(quán)益的尊重。

對(duì)地方立法權(quán)的重大調(diào)整

除中央層面的立法機(jī)關(guān)外，在對(duì)地方層面上誰(shuí)應(yīng)享立法權(quán)問(wèn)題上，從相關(guān)制度安排看，立法總體上采取了審慎態(tài)度，把能夠享有立法權(quán)的地方一直限定在高層級(jí)之上。除賦予自治地方自治立法權(quán)外，高層級(jí)的地方具體指省、自治區(qū)和直轄市（31個(gè)），以及較大的市49個(gè)。兩項(xiàng)合計(jì)，共80個(gè)。這些地方的人大及其常委會(huì)、人民政府均享有地方立法權(quán)，前者可制定地方性法規(guī)，后者可制定地方政府規(guī)章，《立法法》對(duì)它們的立法權(quán)限的規(guī)定較為原則和籠統(tǒng)。此次修訂對(duì)地方的立法權(quán)調(diào)整可以用“有放有收”四個(gè)字來(lái)概括。

“有放”，指《立法法》把享有立法權(quán)的地方擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，即把原有的“較大市”擴(kuò)大到“設(shè)區(qū)的市”，這意味著從原來(lái)的49個(gè)擴(kuò)大到284個(gè)。雖然一直有人擔(dān)心賦予太多的地方，特別是低層級(jí)的地方立法權(quán)會(huì)造成立法不統(tǒng)一和立法質(zhì)量下降，但《立法法》最終選擇對(duì)享有立法權(quán)的地方進(jìn)行“擴(kuò)容”實(shí)源于地方的客觀需要。由于城市的發(fā)展階段不同，特點(diǎn)各異，統(tǒng)一的規(guī)則難以適應(yīng)地方的發(fā)展，賦予相應(yīng)地方以立法權(quán)有利于調(diào)動(dòng)地方積極性和發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)。

不過(guò)，鑒于各個(gè)地方的情況不同，《立法法》并沒(méi)有“直接”開(kāi)放所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，而是采取循序漸進(jìn)的“間接”方式。除原已享有立法權(quán)的49個(gè)較大的市，其他設(shè)區(qū)的市開(kāi)始享有立法權(quán)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。

“有收”，指明確限定了設(shè)區(qū)的市的地方立法事項(xiàng)。為防止把享有地方立法權(quán)的地方擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市之后，可能帶來(lái)的立法不統(tǒng)一，《立法法》明確規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的立法事項(xiàng)。具體為，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)、人民政府，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)進(jìn)行立法，但法律對(duì)設(shè)區(qū)的市進(jìn)行立法的事項(xiàng)另有規(guī)定的不受此限。結(jié)合《立法法》的相關(guān)規(guī)定，地方可以進(jìn)行立法的事項(xiàng)，在《立法法》修訂前后變化的一般情形（自治地方的立法在此不予分析）可以概括為下列三種情形：

第一，省、自治區(qū)、直轄市的立法事項(xiàng)無(wú)變化。修訂后的《立法法》對(duì)這一層級(jí)的地方立法權(quán)基本未作調(diào)整，保持原有范圍，總體上采取原則規(guī)定。

第二，較大的市的立法事項(xiàng)調(diào)整明顯。修訂前，這一層級(jí)的地方的立法權(quán)并無(wú)具體立法事項(xiàng)的限制；修訂后，則被基本限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面。這是對(duì)地方立法權(quán)“收”的明顯體現(xiàn)。不過(guò)，考慮到這一重大調(diào)整可能帶來(lái)的影響，《立法法》同時(shí)規(guī)定較大的市針對(duì)“涉及上述事項(xiàng)范圍以外的”事項(xiàng)“已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章”“繼續(xù)有效”。

第三，較大的市之外的其他設(shè)區(qū)的市的地方立法事項(xiàng)原則限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面。這些地方的立法權(quán)雖為《立法法》所新賦予，但《立法法》在賦予其立法權(quán)所能涉及的事項(xiàng)既進(jìn)行了明晰限定，也體現(xiàn)了“放中有限”的思路。

規(guī)范規(guī)章的立法權(quán)限

在我國(guó)的立法等級(jí)序列中，規(guī)章處于最低層級(jí)，享有規(guī)章制定權(quán)的主體既包括國(guó)務(wù)院組成部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)，也包括前述的地方人民政府，數(shù)量眾多，因而規(guī)章的質(zhì)量和水平可能參差不齊。近年來(lái)，一些地方政府通過(guò)制定規(guī)章甚至規(guī)范性文件采取對(duì)汽車進(jìn)行限行、限購(gòu)等限制性措施，其合法性與正當(dāng)性均引發(fā)了不少爭(zhēng)議，以致被貼上“任性”的標(biāo)簽。

此次《立法法》修訂關(guān)注了這一問(wèn)題，著力規(guī)范規(guī)章的立法權(quán)限。一方面，采取了限制措施?！读⒎ǚā沸略鲆?guī)定：沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)；針對(duì)地方政府規(guī)章也新增類似規(guī)定：沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。另一方面，針對(duì)地方的實(shí)際需要，《立法法》也為地方政府通過(guò)制定規(guī)章采取相關(guān)行政措施留下了必要空間，規(guī)定：本應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，允許地方先制定地方政府規(guī)章。但是，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，制定規(guī)章采取措施當(dāng)屬權(quán)宜之計(jì)，規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。

實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)?！碧岢鲞@一要求的目的在于妥善處理法治與改革的關(guān)系，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！读⒎ǚā返男抻唶?yán)格貫徹和落實(shí)這一要求，并將其精神充分體現(xiàn)在《立法法》的相關(guān)規(guī)定之中。

《立法法》先是在體現(xiàn)立法總體精神和要求的“總則”部分，將第6條規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容修改為“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任?！痹撘?guī)定明確增加了立法要“適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求”。在此基礎(chǔ)上，《立法法》除完善在特定情況下由全國(guó)人大及其常委會(huì)特別授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)先行先試的授權(quán)立法制度外，同時(shí)新增規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。”

推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法

立法質(zhì)量是立法的生命線，是實(shí)現(xiàn)良法之治的關(guān)鍵。如果說(shuō)立法體制的完善從宏觀上為立法質(zhì)量的提升奠定了基礎(chǔ)，那么立法程序的完善則為某一特定立法的質(zhì)量提升提供了具體支撐?！读⒎ǚā返男抻啺焉钊胪七M(jìn)科學(xué)立法、民主立法，作為提高立法質(zhì)量的根本途徑，著力完善相關(guān)立法程序。

《立法法》先是在第1條中增加“提高立法質(zhì)量”規(guī)定，開(kāi)宗明義地把提高立法質(zhì)量作為立法的一項(xiàng)基本要求，彰顯了《立法法》對(duì)立法質(zhì)量的高度重視和極力強(qiáng)調(diào)。為此，《立法法》或規(guī)定新措施或強(qiáng)化已有制度。一是強(qiáng)調(diào)立法公開(kāi)。例如，規(guī)定凡列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，原則上應(yīng)當(dāng)在常務(wù)委員會(huì)會(huì)議后將法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，且征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于30日，并把征求意見(jiàn)的情況向社會(huì)通報(bào)。二是充分發(fā)揮專家作用。如，對(duì)法律案中專業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)論證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)專家、部門(mén)和全國(guó)人民代表大會(huì)代表等方面的意見(jiàn)。三是拓寬公民有序參與立法的途徑。例如，法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)基層和群體代表、部門(mén)、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)。四是增加法律通過(guò)前評(píng)估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評(píng)估等一系列措施。

（作者：國(guó)家行政學(xué)院政府法治咨詢研究中心主任、教授）

責(zé)任編輯：杜梅萍