我國文化產(chǎn)業(yè)政策展望

從2000年中央提出完善文化產(chǎn)業(yè)政策以來，我國文化產(chǎn)業(yè)政策從無到有再到初成體系、不斷完善，在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、規(guī)范文化市場秩序、促進文化資源有效配置等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，但也存在著政策之間協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性不強，政策體系不夠健全；政策執(zhí)行監(jiān)管不嚴、缺乏績效評估；部分政策設(shè)計不周密、政策效果不佳，政策的公平性仍有待提高等問題。針對這些問題，未來我國文化產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展需要著重從以下六個方面入手。

堅持以培育文化市場為核心

黨的十六大以來，我國文化產(chǎn)業(yè)政策在價值取向上經(jīng)歷了從組建文化集團到重塑國有文化市場主體，從促增長、擴規(guī)模到調(diào)結(jié)構(gòu)、保質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，這種價值取向在當(dāng)時有一定的合理性，但忽視了培育文化市場這個核心問題，導(dǎo)致我國文化市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位等問題一直存在。完善文化產(chǎn)業(yè)政策就要以市場為導(dǎo)向，以建立健全現(xiàn)代文化市場體系為核心，重點解決以下三個問題。

首先，大力促進公平競爭。當(dāng)前，我國文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域還存在政府對市場主體區(qū)別對待、人為破壞競爭規(guī)則的現(xiàn)象，尤其是對國有文化企業(yè)提供過度扶持保護和設(shè)置行業(yè)壁壘的問題還普遍存在。實際上，目前我國文化市場已經(jīng)“超越短缺”，政府無需對企業(yè)過度保護，未來文化產(chǎn)業(yè)政策制定的重點，是要沖破基于部門行業(yè)的壁壘和固守地方利益的行政管轄壁壘，放開文化市場的自由準(zhǔn)入和退出，放開文化企業(yè)的自由競爭和兼并重組。同時，要堅持對公有和非公有制文化企業(yè)一視同仁，推動實現(xiàn)二者之間的權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，打造公平競爭的市場環(huán)境。

其次，加強文化市場支撐體系建設(shè)。建立公平的市場競爭秩序是要解決“政府越位”，而建立市場支撐體系則是要彌補“政府缺位”。市場支撐體系不健全是我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板之一。因此，今后完善文化產(chǎn)業(yè)政策，就要在加強文化市場支撐體系建設(shè)上下功夫，通過促進文化要素市場建設(shè)、加快市場信用體系建設(shè)、健全市場監(jiān)管體系和完善知識產(chǎn)權(quán)保護、文化人才教育與培養(yǎng)等市場配套服務(wù)機制建設(shè)，推進文化市場支撐體系的完善。

第三，促進文化消費。文化產(chǎn)業(yè)政策要通過消費結(jié)構(gòu)和水平的不斷調(diào)整提升，促進文化產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。未來我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心支撐在于擴大內(nèi)需，而當(dāng)下文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處在初級階段，依然沒有擺脫政府投資刺激和改革紅利釋放的影響。真正的產(chǎn)業(yè)驅(qū)動力，即公眾的文化消費需求尚未完全得以開發(fā)，文化消費習(xí)慣也未形成，因此，需要政府通過政策培育公眾文化消費意識、引導(dǎo)居民文化消費，為公眾文化消費創(chuàng)造適宜的條件，讓公眾樂于、敢于、善于消費。

加快文化產(chǎn)業(yè)立法

當(dāng)前，我國文化管理以行政管理方式為主，主要依賴發(fā)紅頭文件、領(lǐng)導(dǎo)批示、試點引路、靠典型事件決策等方式。文化產(chǎn)業(yè)政策制定也存在類似問題，影響了政策的可執(zhí)行力和可預(yù)期性。

因此，今后完善文化產(chǎn)業(yè)政策，首先要樹立法治意識。政府在制定文化產(chǎn)業(yè)政策時需要尊重法律權(quán)威，履行法律所賦予的職能，法無明文授權(quán)的領(lǐng)域則禁止進入。其次要大力推動基本文化法律建設(shè)。該由法律規(guī)范的領(lǐng)域不能長期依靠政策調(diào)控，已成型的政策該上升為法律的要上升為法律。要加快《文化產(chǎn)業(yè)促進法》、《圖書館法》、《出版法》、《電影法》、《文化市場管理法》等文化產(chǎn)業(yè)基本法的立法進程。第三，在目前黨委和政府共同主導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實情況下，要推動法律法規(guī)與黨的規(guī)章的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。黨委同樣不能任意出臺政策與法律法規(guī)相違背。最后，對于各類政策的出臺要有嚴格的程序性限制和效力層次劃定。要明確劃分政策的中央事權(quán)和地方事權(quán)，政策制定不能越級越位，中央和地方政策的出臺實施均要遵循政府規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)，做到依法行政、合法有據(jù)、公開透明。

重視與公共文化服務(wù)政策配套

在傳統(tǒng)文化管理思想中，文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)之間涇渭分明，而實際上在市場經(jīng)濟條件下，文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)既有不同點，也有共同點，兩者不存在無法逾越的鴻溝。公益性文化事業(yè)需要重視開拓市場，經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)也要重視公共價值，兩者并不相互排斥。只有經(jīng)濟和社會效益都得到體現(xiàn)，文化產(chǎn)品才能實現(xiàn)價值最大化。

但是，當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)特別是公共文化服務(wù)體系建設(shè)“兩張皮”的現(xiàn)象還普遍存在，兩方面的政策銜接配套不足。因此，今后在文化產(chǎn)業(yè)政策制定上要破除陳規(guī)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共文化服務(wù)體系建設(shè)有機結(jié)合。一方面，在公共文化服務(wù)體系政策制定上，要強化產(chǎn)業(yè)思維。轉(zhuǎn)變公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給模式，由“包辦”走向“引導(dǎo)”，形成政府資金引導(dǎo)、政策鼓勵扶持、社會主體廣泛參與的公共文化服務(wù)供給格局，引入競爭機制，提高社會力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)的積極性，形成公共文化服務(wù)體系建設(shè)與文化產(chǎn)業(yè)相互促進、相互扶持的良性循環(huán)機制。另一方面，在文化產(chǎn)業(yè)政策制定上，也要強化事業(yè)思維。要堅持兩種屬性、兩個效益、兩個目標(biāo)，在強調(diào)產(chǎn)業(yè)價值和經(jīng)濟效益的同時，強調(diào)文化產(chǎn)業(yè)在傳承文化、價值引領(lǐng)、愉悅身心特別是培育和踐行社會主義核心價值觀方面的人文價值和功能。

增強文化產(chǎn)業(yè)政策與一般產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)性

文化產(chǎn)業(yè)是一種的特殊的產(chǎn)業(yè)，既具有國民經(jīng)濟一般產(chǎn)業(yè)的屬性和功能，也有文化自身的屬性和功能，在遵循文化自身發(fā)展規(guī)律和要求的同時，也要體現(xiàn)國民經(jīng)濟一般產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律和要求，尤其是文化產(chǎn)業(yè)政策要注重于一般產(chǎn)業(yè)政策銜接配套，體現(xiàn)國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管的一致性。但是，受多種原因影響，當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)政策與一般產(chǎn)業(yè)政策一直未能有效融合，導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)處于小文化的自我封閉的狀態(tài)。

今后，在文化產(chǎn)業(yè)政策制定上必須全面考慮文化產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，在政策制定規(guī)劃上要形成文化經(jīng)濟的戰(zhàn)略思維，堅持“大文化”的整體發(fā)展思路。要適應(yīng)目前文化與科技等相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢，通過產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)造條件，形成多產(chǎn)業(yè)鏈條，充分發(fā)揮文化創(chuàng)意在賦予其他產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品文化內(nèi)涵而間接創(chuàng)造價值上的作用，形成關(guān)聯(lián)帶動效應(yīng)，最大限度地影響帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過制定政策鼓勵文化產(chǎn)業(yè)與相關(guān)成熟產(chǎn)業(yè)接軌，形成與其相匹配的經(jīng)濟規(guī)模，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，與之實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展，形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和素質(zhì)。要加強宣傳文化部門與相關(guān)部門之間的溝通協(xié)作，突破文化產(chǎn)業(yè)僅是宣傳文化部門熱衷推動而綜合經(jīng)濟部門卻積極性不高的發(fā)展瓶頸，推動相關(guān)部門在其他產(chǎn)業(yè)政策制定過程中，將與文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)系納入考量，形成相互銜接、聯(lián)通合作、配合無間的產(chǎn)業(yè)政策體系，將文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展由部門推動上升為全社會推動。

促進政策制定過程的開放透明公開

目前在文化產(chǎn)業(yè)政策制定過程的開放、透明、公開方面依然存在一些需要改進的地方。因此，在文化產(chǎn)業(yè)政策過程中要注重廣泛征求公眾意見，注重開放透明公開。在政策起草過程中積極引入非利益攸關(guān)方加入，確保政策制定的客觀性和公正性；在政策討論階段，在符合相關(guān)保密規(guī)定的情況下，應(yīng)考慮適時舉辦公開的政策聽證會聽取包括政策服務(wù)對象、基層政府部門和社會公眾等在內(nèi)的各方意見，確保政策的科學(xué)性和可行性。政策制定完成后，在綜合考慮政策實行范圍和不違反相應(yīng)法律法規(guī)的前提下，應(yīng)當(dāng)及時向社會公開政策內(nèi)容，并由相關(guān)政策制定主體做好相應(yīng)的政策解讀和執(zhí)行信息公開。政策執(zhí)行過程中，在允許的范圍內(nèi)，要擴大執(zhí)行主體范圍，引入?yún)f(xié)會、中介組織等社會力量參與，尊重行業(yè)自治。在政策效果評估中，建立公正高效的政策績效評估體系，著力改變目前重制定、輕評估的現(xiàn)狀。要重視政策終結(jié)，進一步推動整體產(chǎn)業(yè)政策體系的“立、改、廢”，形成政策調(diào)整退出機制，促進文化產(chǎn)業(yè)政策體系自身的“新陳代謝”，更好地發(fā)揮其服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、助推產(chǎn)業(yè)升級的宏觀調(diào)控作用。

強化政策程序性保障

好的政策不僅要目標(biāo)明確，內(nèi)容合理，更是執(zhí)行有力、保障完善、監(jiān)管到位的一系列機制的集合體。現(xiàn)在很多文化產(chǎn)業(yè)政策之所以影響不大，效率不高，一個重要的原因就是政策程序性保障不得力。因此未來的文化產(chǎn)業(yè)政策需要完善以下程序保障。

第一，夯實基礎(chǔ)。在文化產(chǎn)業(yè)政策制定之前要做好充分的調(diào)研和數(shù)據(jù)搜集工作。重點解決現(xiàn)有的文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計制度和監(jiān)測體系滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，對于尚未建立起獨立的統(tǒng)計監(jiān)測體系的行業(yè)，要盡快建立、完善產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)體系和統(tǒng)計制度。同時，為進一步提升文化產(chǎn)業(yè)政策的時效性和適用性，要形成相對有效的動態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測體系，及時反映階段性政策效果，為政策調(diào)整提供依據(jù)。

第二，注重綜合協(xié)調(diào)。目前我國文化產(chǎn)業(yè)政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督牽涉多個部門，而且產(chǎn)業(yè)政策的制定主體和實施主體存在分離。為此，在政策制定過程中必須將可能涉及的執(zhí)行部門盡可能納入，加強部門間的信息溝通與協(xié)調(diào)，防止政策偏向某一方利益訴求或執(zhí)行責(zé)任不明，影響政策公平性和可行性。要進行多方協(xié)調(diào)，減少政策執(zhí)行阻力。政策頒布過程中，要考慮執(zhí)行主體的多樣性，盡量以政府（如國務(wù)院、北京市人民政府）名義或部門聯(lián)合發(fā)文形式，提升政策本身的權(quán)威性，強化對執(zhí)行主體的約束。

第三，要體現(xiàn)靈活多樣。首先，要強化政策體系觀念，既要有宏觀規(guī)劃導(dǎo)向類政策，也要有具體部署落實類政策；既要有針對文化產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展政策，也要有單獨產(chǎn)業(yè)門類扶持政策；既要有整體普惠類政策，也要有針對單一主體的特惠類政策。其次，在政策調(diào)節(jié)手段上要拓展思路。在扶持類政策上，要綜合運用財政、土地、稅收、金融等多種手段，引導(dǎo)為主，投入為輔；在管理類政策上，要加強司法與行政手段的相互結(jié)合與配合，形成社會綜合治理機制。再次，在政策形式上要量體裁衣。要選取適合并有利于政策推進執(zhí)行的頒布形式。對于具體政策，考慮到政策對象、執(zhí)行主體和時效性等因素，完全可以采取部門規(guī)章的形式確保政策盡快出臺并發(fā)揮作用；而綜合性、長期性和宏觀性較強的政策，則考慮用更高層次，提升權(quán)威性并獲得更多部門支持。

（作者：祁述裕，國家行政學(xué)院社會和文化教研部主任、教授；曹偉，中宣部全國宣傳干部學(xué)院副處長；紀芬葉，河北行政學(xué)院講師；孫博，北京市文化局研究室工作人員）

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