中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研與咨詢機(jī)制的建立和發(fā)展

中央領(lǐng)導(dǎo)決策信息主要來(lái)源于中央領(lǐng)導(dǎo)的集體調(diào)研、各機(jī)構(gòu)智庫(kù)提供的信息及決策咨詢。中央領(lǐng)導(dǎo)決策程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是在中央委員會(huì)全體會(huì)議、中央政治局會(huì)議或政治局常委會(huì)議上進(jìn)行集體討論，但集體討論集體決策離不開中央領(lǐng)導(dǎo)集體的調(diào)查研究、專家論證與咨詢、廣泛的多層次協(xié)商等重要環(huán)節(jié)。

中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研機(jī)制的作用及其制度化歷程

重視調(diào)查研究是黨做好決策工作的傳家寶。調(diào)查研究是重大決策的必經(jīng)程序和重要方法。提高決策的科學(xué)化水平，必須把調(diào)查研究貫穿于決策的全過程。毛澤東早在1930年就提出“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權(quán)”的著名論斷。1956年，鄧小平在黨的八大上指出：“離開群眾經(jīng)驗(yàn)和群眾意見的調(diào)查研究，那末，任何天才的領(lǐng)導(dǎo)者也不可能進(jìn)行正確的領(lǐng)導(dǎo)。”1962年，陳云說得更形象：“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定政策，要用百分之九十以上的時(shí)間作調(diào)查研究工作，最后討論作決定用不到百分之十的時(shí)間就夠了?！闭_的決策來(lái)源于對(duì)客觀實(shí)際的周密調(diào)查研究，這是我們黨科學(xué)執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。2011年，習(xí)近平指出，調(diào)查研究是“關(guān)系黨和人民事業(yè)得失成敗的大問題”。因?yàn)檎{(diào)查研究能“從根本上保證黨的路線方針政策和各項(xiàng)決策的正確制定與貫徹執(zhí)行，保證我們?cè)诠ぷ髦斜M可能防止和減少失誤，即使發(fā)生了失誤也能迅速得到糾正而又繼續(xù)勝利前進(jìn)”。

在改革攻堅(jiān)階段，黨中央面臨的各種問題和矛盾異常復(fù)雜，中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研的作用越來(lái)越突出，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：“一是驗(yàn)證所掌握的信息在‘量和質(zhì)’上的準(zhǔn)確度；二是以信息的準(zhǔn)確度來(lái)判斷那些早已成竹在胸的決策，在多大程度上和什么層次上可行；三是通過調(diào)研為即將作出的決策統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)取地方認(rèn)同和支持?！绷?xí)近平更加強(qiáng)調(diào)中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研在解決問題、提出對(duì)策以及形成“決策共識(shí)”中的作用。2011年，他在中央黨校關(guān)于調(diào)查研究的講話中明確指出：第一，調(diào)查研究的根本目的是解決問題。也就是要“把事情的真相和全貌調(diào)查清楚，把問題的本質(zhì)和規(guī)律把握準(zhǔn)確，把解決問題的思路和對(duì)策研究透徹?！钡诙?，調(diào)查研究有利于在中央領(lǐng)導(dǎo)形成決策共識(shí)。“主要負(fù)責(zé)人親自做了調(diào)查研究，同大家有著共同的深切感受和體驗(yàn)，就更容易在領(lǐng)導(dǎo)集體中形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和一致意見，更容易決定?！敝醒腩I(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研有利于掌握基層一手信息，從決策信息上為中央重大決策的科學(xué)性提供重要保證。

中央和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)查研究的制度化、程序化。在實(shí)踐中，中央領(lǐng)導(dǎo)集體實(shí)地調(diào)研考察已經(jīng)制度化、常規(guī)化，形成了調(diào)研機(jī)制，也就是黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體為了解實(shí)際情況而深入全國(guó)各地基層，通過實(shí)地查看或邀請(qǐng)了解實(shí)際情況的人進(jìn)行座談的工作機(jī)制。中央決策層下基層調(diào)研，是中國(guó)共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)。黨的十八大以后，以習(xí)近平為總書記的黨中央圍繞全面深化改革問題開展了密集的國(guó)內(nèi)“集體調(diào)研”。根據(jù)新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等公開報(bào)道提供的信息統(tǒng)計(jì)，習(xí)近平從2012年11月15日就任中共中央總書記、中央軍委主席，至2013年12月末的400余天時(shí)間里，共用了39天，進(jìn)行了14次國(guó)內(nèi)考察調(diào)研，遍及全國(guó)1/3多的省、自治區(qū)、直轄市及七大軍區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2013年末，十八屆中央政治局七位常委共進(jìn)行國(guó)內(nèi)考察調(diào)研38次，遍及全國(guó)六成的省、自治區(qū)、直轄市。中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研及其形成的調(diào)研報(bào)告，成為中央民主決策、科學(xué)決策、依法決策的重要手段和依據(jù)。

中央領(lǐng)導(dǎo)決策咨詢機(jī)制的發(fā)展歷程

中央領(lǐng)導(dǎo)決策咨詢系統(tǒng)是決策鏈不可缺少的一環(huán)。一般來(lái)說，決策咨詢系統(tǒng)根據(jù)決策者要求進(jìn)行深入調(diào)查研究和廣泛論證，站在經(jīng)驗(yàn)科學(xué)和理性的原則立場(chǎng)上形成若干政策方案。在此基礎(chǔ)上，決策者綜合平衡和深入比較各種方案才能形成權(quán)威性決策。改革開放以后，黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體決策開始注重中央決策咨詢機(jī)制建設(shè)，決策咨詢的范圍不斷擴(kuò)大。從重視“專家咨詢”到重視“民主黨派、群眾團(tuán)體、專家學(xué)者”咨詢相結(jié)合、中共“廣大黨員與專家咨詢”相結(jié)合，再到強(qiáng)調(diào)“思想庫(kù)”在決策咨詢中的作用，逐步建立了包括智庫(kù)專家咨詢、中共黨員和黨代表咨詢、民主黨派和群眾團(tuán)體咨詢等在內(nèi)的全面的決策咨詢機(jī)制。

第一個(gè)階段，注重領(lǐng)導(dǎo)決策與專家輔助決策相結(jié)合。1986年，萬(wàn)里在全國(guó)軟科學(xué)研究工作座談會(huì)上提出要建立完善的決策咨詢系統(tǒng)問題。他認(rèn)為，各種智囊團(tuán)、咨詢機(jī)構(gòu)能“把具有不同知識(shí)結(jié)構(gòu)、不同經(jīng)驗(yàn)的專家、謀士集中在一起，借助眾人的頭腦，以彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人才智、經(jīng)驗(yàn)和精力的不足?！?000年12月，江澤民在談到完善科學(xué)決策的機(jī)制和手段時(shí)說：“凡屬重大決策，都應(yīng)該先由決策咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究論證，廣泛聽取專家意見，在多種方案中選擇最佳方案，努力實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策與專家輔助決策相結(jié)合?！币簿褪钦f，要從以往的“領(lǐng)導(dǎo)決策”轉(zhuǎn)向“領(lǐng)導(dǎo)決策與專家輔助決策相結(jié)合”，這就突出了決策咨詢?cè)诩w決策中的作用。

第二個(gè)階段，決策咨詢的范圍由專家學(xué)者擴(kuò)大到中共黨代會(huì)代表、中共普通黨員、民主黨派、群眾團(tuán)體等。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出：在黨內(nèi)，建立和完善“重大決策征求意見制度”；在黨外，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，“對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，要認(rèn)真進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估”，“有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者，建立多種形式的決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)?！?005年2月，中共中央頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》首次明確提出“把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進(jìn)行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則?！睂⒄螀f(xié)商作為中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，突出了政治協(xié)商、各民主黨派在中共中央決策中的作用。2009年，黨的十七屆四中全會(huì)提出要“建立健全黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢”制度，“提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平，加強(qiáng)地方黨委決策咨詢工作，做好重大問題前瞻性、對(duì)策性研究，廣泛聽取黨員、群眾、基層干部意見和建議，發(fā)揮咨詢研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會(huì)聽證在決策過程中的作用?！边@在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上是第一次提出建立黨內(nèi)事務(wù)聽證咨詢制度，也是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的一次創(chuàng)新性發(fā)展。

第三個(gè)階段，將決策咨詢機(jī)構(gòu)的地位上升到“智庫(kù)”或“思想庫(kù)”的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。黨的十八大提出：“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立健全決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度?！痹趯?shí)踐中，中國(guó)的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究扮演著“思想庫(kù)”和“智囊團(tuán)”的角色，為黨中央提供決策咨詢。2013年4月，習(xí)近平對(duì)建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)作出重要批示，將智庫(kù)發(fā)展視為國(guó)家軟實(shí)力的重要組成部分，把智庫(kù)發(fā)展提升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度。2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》指出：“中國(guó)特色新型智庫(kù)是以戰(zhàn)略問題和公共政策為主要研究對(duì)象、以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨的非營(yíng)利性研究咨詢機(jī)構(gòu)”，并提出了中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的總體目標(biāo)，即“到2020年，統(tǒng)籌推進(jìn)黨政部門、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊(duì)、科研院所和企業(yè)、社會(huì)智庫(kù)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國(guó)特色新型智庫(kù)體系，重點(diǎn)建設(shè)一批具有較大影響力和國(guó)際知名度的高端智庫(kù)，造就一支堅(jiān)持正確政治方向、德才兼?zhèn)?、富于?chuàng)新精神的公共政策研究和決策咨詢隊(duì)伍，建立一套治理完善、充滿活力、監(jiān)管有力的智庫(kù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮中國(guó)特色新型智庫(kù)咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、社會(huì)服務(wù)、公共外交等重要功能。”

中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研與咨詢機(jī)制在實(shí)踐中的運(yùn)作過程

中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研機(jī)制與咨詢機(jī)制是兩個(gè)環(huán)環(huán)相扣的組成部分，都是為黨中央集體決策服務(wù)的，二者很難截然分開。2013年7月30日，中共中央政治局召開會(huì)議，分析研究上半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和下半年經(jīng)濟(jì)工作。那么，在此次會(huì)議之前，中央都通過哪些渠道充分掌握相關(guān)信息，以保證科學(xué)決策、民主決策？我們以報(bào)紙上公布的“中央政治局經(jīng)濟(jì)決策過程”為例，探討中央領(lǐng)導(dǎo)集體調(diào)研、決策咨詢、黨外協(xié)商在決策中的作用。

第一，研判統(tǒng)計(jì)局信息。通常，在中央政治局出臺(tái)年中經(jīng)濟(jì)決策之前，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局會(huì)公布上半年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。這些信息將為黨中央決策提供參考。2012年8月，為保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局就曾派出工作組對(duì)地方抽查和調(diào)研，嚴(yán)防決策風(fēng)險(xiǎn)。

第二，“智庫(kù)”提供分析。2013年6月中下旬，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心曾兵分五路，分別奔赴東南沿海、華北東北、中部、西北、西南等地區(qū)調(diào)研并召開座談會(huì)，獲得了大量第一手?jǐn)?shù)據(jù)和資料。在此基礎(chǔ)上，該中心在呼和浩特召開了2013年省區(qū)市經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析座談會(huì)，會(huì)后向國(guó)務(wù)院提交了一份關(guān)于當(dāng)前全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的分析和政策建議報(bào)告。

第三，各部委派出調(diào)研組。國(guó)務(wù)院及各部委派出調(diào)研組分赴各地調(diào)研經(jīng)濟(jì)。2013年6月初開始，國(guó)務(wù)院派出了多個(gè)調(diào)研組。據(jù)了解，僅國(guó)務(wù)院辦公廳派出的調(diào)研組就多達(dá)27個(gè)。另外，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也派出官員前往地方調(diào)研。調(diào)研組將形成調(diào)研報(bào)告，為中央制定政策提供建設(shè)性的建議和意見。

第四，中央領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研。2013年7月8日至9日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在廣西考察調(diào)研，考察了欽州港，還同部分小微企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行座談。7月21日至23日，國(guó)家主席習(xí)近平到湖北考察調(diào)研經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，考察了武漢新港、中國(guó)光谷以及武重等多家企業(yè)。

第五，與省市負(fù)責(zé)人座談。2013年7月9日，在廣西調(diào)研的李克強(qiáng)召集廣西、湖南、廣東、貴州、陜西五省區(qū)負(fù)責(zé)人，就上半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行座談。7月23日，習(xí)近平在武漢主持召開湖北、山西、黑龍江、上海、浙江、湖南等省市負(fù)責(zé)人座談會(huì)，征求對(duì)全面深化改革的意見和建議。

第六，向?qū)＜易稍円庖姟?013年7月16日，為了解專家和企業(yè)家們對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的看法，李克強(qiáng)主持召開了經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)。會(huì)上，來(lái)自研究機(jī)構(gòu)、高校的專家談了看法，來(lái)自機(jī)械、家電、節(jié)能、金融等行業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人反映了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況、存在的問題和建議。

第七，與黨外人士協(xié)商。2013年7月25日，中共中央在中南海召開黨外人士座談會(huì)，就當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和下半年經(jīng)濟(jì)工作聽取各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派人士的意見和建議。習(xí)近平主持座談會(huì)，李克強(qiáng)通報(bào)了上半年經(jīng)濟(jì)工作有關(guān)情況，介紹了中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好下半年經(jīng)濟(jì)工作的考慮。

（作者：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：金蕾蕾