疏解北京非首都功能問題研究

疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和重中之重，是一項復雜的系統(tǒng)工程，對于推動京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要的先導作用。自去年習近平總書記視察北京并發(fā)表重要講話以來，市委市政府堅決貫徹落實講話精神和《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，把有序疏解北京非首都功能作為首要任務來抓，堅持嚴格控制增量、有序疏解存量，積極穩(wěn)妥推動一般性制造業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場、部分教育醫(yī)療機構等重點領域調(diào)整疏解，并取得了初步成效。但同時也存在以下問題：一是推動非首都功能疏解的體制機制還不順暢;二是疏解非首都功能的政策還不完善;三是承接地的基礎設施和公共服務等配套條件還存在差距;四是在功能疏解的同時帶動人口疏解的有效措施還比較缺乏。在深入調(diào)研的基礎上，市政協(xié)聯(lián)合調(diào)研組對有序疏解北京非首都功能若干重點問題進行了綜合分析研究。

明晰實現(xiàn)路徑

切實加強疏解非首都功能市級層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。疏解工作應強化市、區(qū)聯(lián)動，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是在市級層面建立疏解非首都功能專項工作小組的基礎上，注重整合各部門及部分區(qū)縣已有的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接平臺，建立市級疏解工作對接體系，實現(xiàn)各平臺信息資源共享，并由市級層面整體與周邊省市進行對接，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有效有序推進，避免出現(xiàn)“多區(qū)對一市、一企多地爭”的無序競爭局面;二是考慮到疏解工作的長期性和復雜性，有必要組建一個機構來專門研究調(diào)整疏解非首都功能問題，為市級層面加強調(diào)整疏解頂層設計提供智力支持。

把疏解非首都功能深度融入京津冀“十三五”規(guī)劃。按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》和《關于貫徹〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉的意見》的要求，加快修改北京城市總體規(guī)劃，重新調(diào)整區(qū)縣功能定位，精心編制“十三五”規(guī)劃，推進“多規(guī)合一”，加強與津冀的規(guī)劃銜接，推動完善跨行政區(qū)、跨領域規(guī)劃對接機制，將有序疏解非首都功能相關內(nèi)容深度融入京津冀“十三五”規(guī)劃之中，按照京津冀區(qū)域整體功能定位和三省市功能定位，形成三地統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃和上下游聯(lián)動機制，促進產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。

進一步夯實有序疏解非首都功能的法律基礎。依法疏解、依規(guī)操作是國外特大城市功能疏解的寶貴經(jīng)驗。比如為解決首都人口與產(chǎn)業(yè)過度集中問題，東京1956年制定了《首都圈整備法》，首爾1982年頒布了《首都圈整備規(guī)劃法》，通過強制措施推動產(chǎn)業(yè)和人口向外疏解。疏解北京非首都功能也必須有充分的法律依據(jù)，應在中共中央、國務院頒發(fā)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》基礎上，進一步運用法治思維和法治手段，積極推動京津冀區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的立法進程，并考慮將北京市疏解非首都功能實施方案提交市人大審議，用法律保障來夯實京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的嚴肅性和權威性，為疏解非首都功能執(zhí)行層面打造有力的法律法規(guī)保障。

把握好疏解非首都功能的層次和節(jié)奏。疏解非首都功能重在優(yōu)化北京空間布局，首先一定要做好本市城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃;疏解非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和重中之重，還必須做好與津冀兩地的對接工作;疏解非首都功能應體現(xiàn)首都經(jīng)濟服務全國、輻射全國的特點，疏解的承接地可以不局限于京津冀。另外，疏解北京非首都功能不可能一蹴而就，必須把握好疏解的節(jié)奏和時序。一是按照“先易后難”的原則，對于能夠達成共識、把握準確的領域和項目，要抓緊實施、全力推進;對于牽涉眾多、關系全局的復雜問題，要深入研究、謀定后動。二是對于工業(yè)企業(yè)的疏解，應根據(jù)各地區(qū)企業(yè)集聚程度，結(jié)合我市總部經(jīng)濟特征和科技資源優(yōu)勢及企業(yè)實際情況，由內(nèi)而外、先小后大分層有序疏解，可率先疏解三環(huán)以內(nèi)的禁限企業(yè)，近期應把非總部企業(yè)或產(chǎn)品科技含量低的一般制造業(yè)作為主要疏解目標。

完善相關配套政策

科學評定疏解對象，統(tǒng)一執(zhí)行層面的疏解標準。一是全市在執(zhí)行疏解政策上要按照區(qū)域要求統(tǒng)一并細化標準，特別是統(tǒng)計與財稅、工商等部門對于疏解項目或企業(yè)的評定標準要予以統(tǒng)一;二是北京市疏解后騰退出來的空間也需要規(guī)劃、工商、消防等部門對新入駐企業(yè)使用統(tǒng)一規(guī)范的準入標準;三是要把非首都功能和城市保障功能區(qū)分開來，對一些保障城市運行和民生需求的功能不能簡單地關停或疏解，比如生活性服務業(yè)和資源回收產(chǎn)業(yè)，可以通過加強管理、轉(zhuǎn)型升級，使其更好地服務于城市運轉(zhuǎn)和民生需求。

制定相關鼓勵政策，調(diào)動疏解對象外遷積極性。為解決關停企業(yè)和外遷企業(yè)搬遷動力問題，提高其調(diào)整搬遷的積極性，在市級層面統(tǒng)一制定相關政策非常有必要。一是對本市調(diào)整疏解的企業(yè)在稅收、土地、資金、人員安置補償標準以及主動搬遷的獎勵政策等方面，盡早出臺詳細規(guī)定，避免不同企業(yè)及職工相互攀比;二是對搬遷企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和拆遷補償收入免征增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，對搬遷企業(yè)購置房屋土地減免契稅;三是對調(diào)整疏解企業(yè)職工安置、分流、培訓等方面給予政策支持，并盡早研究轉(zhuǎn)移人群在京津冀區(qū)域內(nèi)社保同城化相關政策措施。通過引導企業(yè)主動轉(zhuǎn)型或搬遷，有效降低北京疏解非首都功能的實施風險。

開辟多元化融資渠道，彌補調(diào)整疏解資金缺口。企業(yè)調(diào)整疏解和停產(chǎn)退出涉及的人員比較多、歷史包袱較重，資金缺口較為明顯，單憑企業(yè)自身的力量是難以籌集的。建議：一是統(tǒng)籌疏解非首都功能所涉及的財稅、土地政策和補償機制，通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、提前搬遷獎勵、人員安置補償、政策性銀行貸款等多種方式，建立多元化的融資渠道;二是市級財政設立非首都功能疏解專項資金，加大對區(qū)縣重點疏解項目財政專項轉(zhuǎn)移支付的力度;三是區(qū)分不同情況，允許被疏解的企業(yè)對原址土地在符合規(guī)劃的前提下進行合理開發(fā)，并將土地開發(fā)所得資金用于企業(yè)搬遷、人員安置、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和解決歷史遺留下來的問題。

提高禁限企業(yè)經(jīng)營成本，促進存量產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)型。對于合法合規(guī)經(jīng)營的企業(yè)，疏解工作推進中缺乏政策依據(jù)的，不宜用行政手段進行強制搬遷，尤其是對具有經(jīng)營性質(zhì)的企事業(yè)單位，必須尊重市場規(guī)律，主要依靠經(jīng)濟手段進行疏解，充分發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。一是通過加強公共資源使用管理提高需要疏解產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營成本。按照差別化、階梯式方式，推進水、電、氣、熱等資源性產(chǎn)品價格改革，統(tǒng)籌研究本市不同區(qū)域的非居民差別電價、差別水價等一系列政策，并對禁限產(chǎn)業(yè)提高用電、用水價格。二是通過加強稅收征管、嚴格排放標準提高需要疏解產(chǎn)業(yè)或商戶的經(jīng)營成本。三是通過加強農(nóng)村合同規(guī)范管理提高土地收益，研究制定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地租金標準、產(chǎn)業(yè)準入標準等，引導其吸引規(guī)?；a(chǎn)業(yè)集約型的項目入駐。通過以上政策措施，努力推動部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移疏解和低端業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型升級，引導經(jīng)營者主動選擇是否經(jīng)營、在哪兒經(jīng)營，進而實現(xiàn)存量疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

優(yōu)化疏解項目承接地產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境

努力縮小承接地與北京基礎設施和公共服務的差距。要盡快改變目前津冀兩地尤其是河北省產(chǎn)業(yè)承接地基礎設施、公共服務與北京差距大的狀況，以調(diào)動本市企業(yè)外遷的積極性。一是在加強京津冀三地交通、物流網(wǎng)絡體系建設基礎上，協(xié)調(diào)當?shù)卣涌飚a(chǎn)業(yè)承接園區(qū)水、電、氣、熱等基礎設施建設，注重教育、醫(yī)療等公共服務機構的規(guī)劃配套，切實縮小與遷出地的差距。二是協(xié)調(diào)承接地政府出臺鼓勵北京的教育醫(yī)療機構搬遷到當?shù)亍⒃诋數(shù)剞k分校分院以及開展合作的相關政策，有效帶動承接地提高公共服務水平。

明確承接地鼓勵疏解企業(yè)在當?shù)匕l(fā)展的各項政策。津冀兩省市一些產(chǎn)業(yè)承接地相關政策不明確，也影響了企業(yè)轉(zhuǎn)移疏解的積極性。建議北京市加強與承接地對接協(xié)調(diào)，明確承接地的各項鼓勵政策：一是協(xié)調(diào)承接地進一步明確對搬遷企業(yè)在稅收、土地、人才、社保等方面的優(yōu)惠政策，推動完善跨區(qū)域的人才流動、子女入學、就醫(yī)結(jié)算、養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移等政策，建立京津冀相互銜接的勞動用工和企業(yè)資質(zhì)互認制度;二是協(xié)調(diào)承接地做好園區(qū)規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，為落戶企業(yè)建立綠色通道，幫助企業(yè)在當?shù)芈涞厣⒏闹妻D(zhuǎn)型、升級壯大;三是協(xié)調(diào)國家相關部門，爭取在承接地建設的中關村科技園區(qū)分園享受中關村園區(qū)的同等政策，并協(xié)調(diào)推動將入園企業(yè)的新產(chǎn)品、新技術優(yōu)先納入京津冀政府采購目錄;四是積極爭取將現(xiàn)行的中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)先行先試政策的適用范圍擴大至北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)、濱海新區(qū)、曹妃甸現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及京津冀區(qū)域其他符合條件的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

積極推進共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，創(chuàng)新利益分享機制。異地共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)是彌補疏解非首都功能對北京市財政收入影響的有效辦法。北京應在落實好《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，解決稅收大戶外遷造成收入損失過渡期補償問題的基礎上，積極推動中關村科技園區(qū)及其分園在津冀兩地和其他省市共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這種方式既可打造北京產(chǎn)業(yè)疏解轉(zhuǎn)移的有效平臺，又可長期分享共建園區(qū)產(chǎn)值和稅收分成。一是應借鑒長三角地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的成功經(jīng)驗，積極探索援建、托管、股份合作、總部經(jīng)濟異地生產(chǎn)等多種合作模式，創(chuàng)新共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)稅收分成、投資支持、稅費優(yōu)惠等互利共贏政策;二是在異地共建園區(qū)企業(yè)資質(zhì)跨區(qū)域互認、產(chǎn)值核算入統(tǒng)、轉(zhuǎn)移企業(yè)優(yōu)惠政策、節(jié)能減排責任分擔等方面強化制度對接協(xié)同，從而使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接有規(guī)可依、進程提速。

試點聯(lián)合政府采購，促進京津冀金融協(xié)同發(fā)展。根據(jù)政府采購法律規(guī)定，圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展的重點任務，建議在環(huán)境保護、交通建設、藥品采購等領域，試點京津冀聯(lián)合政府采購，統(tǒng)一技術標準，降低服務成本。在推進京津冀金融協(xié)同發(fā)展方面，應重點解決金融政策銜接不足、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不夠、金融發(fā)展水平差距大等問題，建議：一是以金融政策協(xié)同、金融監(jiān)管協(xié)同、金融資源協(xié)同為重點，制定京津冀金融合作規(guī)劃，打造三地一體的監(jiān)管體制，三地金融機構在區(qū)域內(nèi)設置分支機構，視同在同一行政區(qū)劃內(nèi)，整體提升區(qū)域金融發(fā)展層次，使金融業(yè)能夠更好地支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;二是鼓勵區(qū)域內(nèi)金融機構跨行政區(qū)劃參股，設立京津冀開發(fā)銀行或組建跨行政區(qū)劃的金融控股公司，為區(qū)域發(fā)展提供長期穩(wěn)定的支撐;三是發(fā)起設立京津冀協(xié)同發(fā)展國家基金，為京津冀地區(qū)基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)合作等有關項目提供投融資支持。

把北京郊區(qū)縣作為疏解非首都功能的重要承接地。一是要把北京郊區(qū)縣作為承接北京中心城區(qū)非首都功能和人口疏解的重要承接地，中心城區(qū)需要疏解的教育、醫(yī)療機構要優(yōu)先考慮遠郊區(qū)縣，并采取整體搬遷、辦分校分院等多種方式，爭取每個郊區(qū)縣都有1—2所優(yōu)質(zhì)中學、高等院校和三級甲等醫(yī)院，以吸引中心城區(qū)人口到遠郊區(qū)縣發(fā)展和居住，緩解中心城區(qū)人口、交通壓力;二是進一步明確北京各類產(chǎn)業(yè)的疏解方向，哪些產(chǎn)業(yè)去天津，哪些產(chǎn)業(yè)去河北，哪些產(chǎn)業(yè)去遠郊區(qū)縣，要按照各區(qū)縣功能定位，做好全市城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，把適合在北京遠郊區(qū)縣發(fā)展的產(chǎn)業(yè)留在北京，解決遠郊區(qū)縣職住不平衡問題;三是進一步加大對郊區(qū)縣基礎設施、公共服務設施投入力度，大力推進公共服務均等化，為郊區(qū)縣承接部分非首都功能的疏解打好基礎。

把人口調(diào)控任務落到實處

充分認識人口調(diào)控任務的艱巨性，把人口疏解作為頭等大事來抓?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對本市城六區(qū)人口調(diào)控和全市人口總量提出了明確要求，這是疏解北京非首都功能最艱巨的一項任務。建議認真總結(jié)北京過去人口調(diào)控的經(jīng)驗和教訓，把人口疏解作為頭等大事來抓，盡快修訂完善相關法規(guī)，單獨制定北京市人口調(diào)控工作方案，分解工作任務，明確鼓勵政策，制定具體措施，深入研究人往哪里走、怎么走等現(xiàn)實問題，并做到全市一盤棋，防止被疏解人群在北京范圍內(nèi)轉(zhuǎn)圈;各區(qū)縣也必須制定各自的人口調(diào)控方案，把人口疏解任務逐項落實到需要搬遷的企業(yè)、機構和項目，落實到每項具體行動和措施。

建立健全財政轉(zhuǎn)移支付機制，鼓勵人口疏解轉(zhuǎn)移。圍繞全市人口疏解的任務目標，發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)控作用。一是按照各區(qū)縣人口調(diào)控目標，根據(jù)“多疏多得、少疏少得”的原則，建立市對區(qū)縣一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配與人口調(diào)控掛鉤機制，鼓勵區(qū)縣降低人口總量。二是調(diào)整現(xiàn)行人口疏解過程中的公共資源建設和后期社會管理費用補償機制，由市、區(qū)縣共擔補償費用改為全部由市級財政負擔，支持輸入?yún)^(qū)承接核心區(qū)疏解人口。

嚴格規(guī)范騰退空間、土地的利用與開發(fā)，防止疏解后人口再度聚集。對城六區(qū)疏解轉(zhuǎn)移騰退出的建筑和土地，要區(qū)別不同情況審慎進行利用和開發(fā)，防止過度利用開發(fā)再度出現(xiàn)新的人口大量聚集。建議五環(huán)內(nèi)的騰退土地禁止進行商業(yè)開發(fā)，主要用于增加城市綠地、增加停車位、改善居民生活條件等公共服務設施;騰退出的違規(guī)建筑應堅決拆除，恢復原定土地用途;騰退出的合法建筑除用于改善公共服務、提升生活服務業(yè)品質(zhì)外，可適量發(fā)展聚人少的高精尖業(yè)態(tài)。五環(huán)至六環(huán)的騰退土地應限制進行商業(yè)開發(fā)，按照新修改的城市總體規(guī)劃及土地利用規(guī)劃的要求，在符合土地使用方向前提下適度進行騰退土地二次開發(fā)，且開發(fā)項目要符合首都新增產(chǎn)業(yè)目錄要求。

進一步加大城市管理力度，遏制外來常住人口過快增長。要順利完成北京人口調(diào)控任務，必須扭轉(zhuǎn)外來常住人口增長過快態(tài)勢，同時還要避免人口疏解后又重新出現(xiàn)新的外來人口無序聚集，加大城市管理力度勢在必行，應從合法住所、合法租賃、合法經(jīng)營、合法就業(yè)等方面來夯實執(zhí)法依據(jù)，盡快解決北京城市管理“松”和“軟”兩大問題。一是加快破解直管公房管理滯后難題，在中心城區(qū)試點直管公房租金調(diào)整、房屋租賃、使用權交易以及準物業(yè)管理等方面改革政策，嚴禁新增直管公房擅自改變用途、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借等行為發(fā)生，防止造成與舊城文化保護不相符的一些低端產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)大量聚集;二是堅決嚴厲打擊違法建設，建立拆違綜合執(zhí)法長效機制，對從事生產(chǎn)經(jīng)營、出租牟利、占壓公共空間、影響城市景觀、存在安全隱患的違法建設進行重點拆除，并完善違法建設發(fā)現(xiàn)機制和執(zhí)法機制，把違法建設消滅在初始階段，防止積重難返;三是配合提升生活性服務業(yè)品質(zhì)三年行動計劃的實施，堅決取締無照經(jīng)營、違法經(jīng)營和占道經(jīng)營，擠壓低端業(yè)態(tài)生存空間;四是對臨街住宅拆墻打洞、群租房和地下空間違規(guī)住人等問題必須持續(xù)加大治理力度。

（作者單位：北京市政協(xié)經(jīng)濟委員會）

責任編輯：譚 " 丁