淺析我國土壤環(huán)境保護法規(guī)與標準體系建設(shè)

周友亞　李發(fā)生　顏增光

土壤環(huán)境質(zhì)量關(guān)乎生態(tài)環(huán)境和人體健康的安全。在社會飛速發(fā)展的今天，土壤污染問題尤其突出。我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，從立法、監(jiān)管、標準建設(shè)及資金保障等多個管理環(huán)節(jié)加強土壤污染治理工作。

土壤是不可再生資源，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，土壤環(huán)境質(zhì)量的好壞直接關(guān)乎生態(tài)環(huán)境和人體健康的安全。土壤污染是一個世界性的環(huán)境問題，中國也不例外，面對這些問題，國家在加強土壤污染監(jiān)管的同時，也在積極開展相關(guān)法規(guī)和標準的研究和制定工作。相關(guān)法規(guī)及標準的出臺對于規(guī)范我國污染場地的環(huán)境管理具有重要意義。

我國土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

我國土壤污染的主要根源來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和工業(yè)生產(chǎn)活動。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動主要涉及農(nóng)藥和化肥的施用、污水灌溉、污泥應(yīng)用等。農(nóng)業(yè)土壤污染方式有點源污染與面源污染，點源污染指有固定排放點的污染源，面源污染指分散的小企業(yè)和居民在大面積范圍內(nèi)分散排放的污染。目前的污染狀況是點源污染與面源污染共存，生活污染和工業(yè)污染疊加，工業(yè)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。全國范圍內(nèi)耕地受到重金屬、化肥和有毒有機物污染的狀況呈日益嚴重的趨勢，部分耕地已喪失生產(chǎn)力，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和保住18億畝耕地的“紅線”產(chǎn)生了壓力。

工業(yè)生產(chǎn)活動造成的污染主要是工業(yè)廢物的排放和危險廢物的處理、處置不當，如垃圾填埋、廢物傾倒、危險物質(zhì)堆存與埋藏、工業(yè)廢水圍壩和筑塘貯存、廄糞大量堆腐、尾礦長期堆放、工業(yè)原料與化工產(chǎn)品貯藏和運輸過程中的意外濺漏、化石燃料大量燃燒、固體廢物集中焚燒等。目前污染場地多數(shù)位于城市中心區(qū)和城郊地區(qū)，主要源于企業(yè)搬遷，場地土壤和地下水都存在較高污染風險。

2014年4月17日《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》公布的數(shù)據(jù)表明，在630萬公里²調(diào)查范圍內(nèi)，土壤污染總超標率為16.1%，其中輕微污染所占比重較高；耕地、林地和草地土壤均有一定程度污染；重點區(qū)域八大類土地類型（重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)、固體廢物集中處置地、采油區(qū)、采礦區(qū)、污水灌溉區(qū)和干線公路兩側(cè)）也均有相當程度的污染，其中很大一部分為典型工業(yè)污染場地，且其修復費用及修復后的增值遠高于其他污染場地。污染類型以無機型為主，有機型次之，復合型污染比重較小。

我國土壤環(huán)境保護法規(guī)與標準建設(shè)現(xiàn)狀

隨著國家“退二進三”政策的實施導致城市出現(xiàn)大量遺留、遺棄場地，亟待開展風險評估與修復治理。以北京為例，在近30年的時間里，城市面積擴張了五六倍，原來位于城市內(nèi)部的工業(yè)企業(yè)已基本搬遷完畢，所遺留場地的調(diào)查、評估和修復均需相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)導則和標準來指導并完成治理工作。

我國土壤環(huán)境保護理念和策略的變遷大致經(jīng)歷了三個階段。從1949到1978年的第一個階段，重點關(guān)注土壤肥力問題；從1978到1992年的第二個階段，開始關(guān)注土壤質(zhì)量和土壤污染問題；最近20多年里則重點關(guān)注土壤污染防治的問題，尤其是關(guān)注風險管理和風險控制，注重社會經(jīng)濟與環(huán)境發(fā)展的綜合收益。

我國土壤污染防治的立法始于1970年代末，大體分為三個階段。

第一階段是1979-1986年。該階段的土壤污染防治立法具體表現(xiàn)為“相關(guān)立法對土壤污染防治只作原則性規(guī)定”。我國最早涉及保護土壤的法律文件是1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，此外1982年頒布的《中華人民共和國憲法》第10條原則性地提出“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”，1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第二章第九條規(guī)定“使用土地的單位和個人有保護、管理和合理利用土地的義務(wù)”，這些法律只原則性地規(guī)定了“合理利用土地”的問題，并無具體的制度和規(guī)定。

第二階段是1987—2004年。該階段的土壤污染防治立法具體表現(xiàn)為“許多單行環(huán)境法律、法規(guī)和行政規(guī)章中都出現(xiàn)了有關(guān)土壤污染防治的零散規(guī)定”。如《中華人民共和國水污染防治法》第57條規(guī)定“利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進行灌溉，應(yīng)當防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品”、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第68條規(guī)定“未采取相應(yīng)防范措施，造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者造成其他環(huán)境污染的處以罰款”等，這些法規(guī)凡涉及土壤污染防治問題，主要強調(diào)污染源的控制，并無系統(tǒng)或?qū)ｉT的規(guī)定。

第三階段是2005年至今。該階段的突出特點是，國家明顯開始對土壤污染防治立法給予極大關(guān)注。國務(wù)院2005年12月頒布的《關(guān)于落實科學發(fā)展觀進一步加強環(huán)境保護的決定》中明確提出了加強土壤污染防治的問題；國家環(huán)保局2005年11月發(fā)布的《“十一五”全國環(huán)境保護法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》中明確指出要抓緊制定《土壤污染防治法》；2006年3月14日通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》要求“開展全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。2014年我國一系列針對土壤污染防治工作的法律法規(guī)編制工作已進入尾聲，《土壤污染防治法》草案已完成，《土壤污染防治行動計劃》也有望出臺。

縱觀30多年的土壤環(huán)境保護和污染防治立法歷程，應(yīng)該說在當時的歷史背景下對防治土壤污染起到了一定的積極作用，但也存在一些不足之處。如從立法形式上來說，這些規(guī)定過于分散、不成體系，沒有一以貫之的原則、目標和措施；對土壤污染防治方面的規(guī)定通常只是附帶性的，沒有把土壤作為一個獨立的環(huán)境要素加以考慮和保護。從立法內(nèi)容上來講，不同法規(guī)中均存在重復規(guī)定現(xiàn)象，且管理界限不清，各職能部門（如國土、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門）根據(jù)自身部門的需要對土壤防治做出規(guī)定，造成管理權(quán)限沖突，在實際管理過程中，于己有利時爭權(quán)，于己不利時推諉；相關(guān)規(guī)定過于原則化、可操作性不強，具明顯的滯后性。隨著土壤污染問題的日益嚴峻，這些不成系統(tǒng)的零星規(guī)定難以從根本上保障土壤污染的防治工作。

為保障人體健康和維護場地正常生產(chǎn)建設(shè)活動，防止因場地性質(zhì)變化帶來新的環(huán)境問題，近10年來國務(wù)院、環(huán)保部陸續(xù)發(fā)布了一系列文件和行政規(guī)定，包括：《關(guān)于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》《關(guān)于土壤污染防治工作的意見》《近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導意見》《關(guān)于加強工業(yè)企業(yè)關(guān)停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》。

這些文件明確要求：地方各級環(huán)保部門要積極配合國土、建設(shè)部門，對于擬開發(fā)利用的關(guān)停搬遷企業(yè)場地，未按有關(guān)規(guī)定開展場地環(huán)境調(diào)查及風險評估的、未明確治理修復責任主體的，禁止進行土地流轉(zhuǎn)；污染場地未經(jīng)治理修復的，禁止開工建設(shè)與治理修復無關(guān)的任何項目。

針對污染場地的問題，我國環(huán)保部門和科技工作者已經(jīng)做了大量工作。2012年8月1日頒布的《污染場地土壤環(huán)境保護監(jiān)督管理暫行辦法》（征求意見稿）從場地調(diào)查、風險評估、修復治理到環(huán)境監(jiān)理和驗收等環(huán)節(jié)，提出了污染場地土壤環(huán)境保護監(jiān)督的管理程序，使場地管理有章可循。尤其令人欣慰的是，2014年2月頒布了場地管理的系列標準和技術(shù)規(guī)范，包括《污染場地術(shù)語》《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導則》《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導則》《污染場地風險評估技術(shù)導則》《污染場地土壤修復技術(shù)導則》，另外《污染場地鉛風險評估技術(shù)導則》和《污染場地修復技術(shù)應(yīng)用指南》也已進入征求意見階段。這些導則、規(guī)范和指南對于規(guī)范污染場地的環(huán)境管理起到了舉足輕重的作用。但令人遺憾的是，系列標準導則中暫時缺少污染場地的篩選標準，而這個標準是場地污染識別和關(guān)注污染物初步篩查的一個非常重要且實用的工具。

制定區(qū)域性土壤（場地）標準

我國地域遼闊，土壤類型多樣，土壤性質(zhì)高度分異（如pH4.0～pH9.0），所含元素背景濃度高低不均，而所有這些因素都是影響土壤篩選或修復標準制定的重要因素，因此想要制訂出一套全國通用的既能有效保護人體健康和生態(tài)環(huán)境，又不過分影響土地資源開發(fā)利用的土壤環(huán)境質(zhì)量標準，是目前我國土壤環(huán)境管理面臨的巨大挑戰(zhàn)。從世界發(fā)達國家的情況來看，但凡國土面積比較大的國家，例如美國、加拿大，不僅在國家層面建立土壤污染篩選和清潔標準，而且在各地區(qū)層面也建立了相應(yīng)的更為具體的操作性更強的標準。以美國為例，在國家層面有區(qū)域篩選值（regional screening levels，RSL），主要用于指導超級基金場地的篩查和管理，而且各州根據(jù)自己的實際情況也都制定了各自的篩選標準或清潔標準。

曹云者等在國內(nèi)選取了13種有代表性的質(zhì)地差別較大的土壤類型，采用國際通用的基于風險的評估模型，計算了土壤有機質(zhì)含量對萘土壤標準取值的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)最大值和最小值相差7倍左右，表明在我國制定一個統(tǒng)一的土壤篩選或修復標準是一個很大的挑戰(zhàn)。

事實上，在地方層面上制定區(qū)域土壤篩選或修復標準相對來說更切實可行。我國也鼓勵各地以省市為單位制定區(qū)域性土壤標準。目前北京、上海、重慶、浙江、天津、湖南等省市已經(jīng)或正在制訂區(qū)域性場地（土壤）篩選值或相關(guān)標準，但大多數(shù)省市還未啟動相關(guān)工作。以北京市為例，早在2005年左右就已啟動系列污染場地導則和標準的制定工作。從2009年到2011年間已正式頒布包括《場地環(huán)境評價技術(shù)導則》《場地土壤環(huán)境風險評價篩選值》《重金屬污染土壤填埋場建設(shè)與運行技術(shù)規(guī)范》《污染場地修復驗收技術(shù)規(guī)范》在內(nèi)的4種導則、標準和規(guī)范，尤其《場地土壤環(huán)境風險評價篩選值》是我國第一套場地土壤篩選值，該標準采用國際先進的基于風險的技術(shù)方法制訂而成，對于推動和規(guī)范場地環(huán)境評價及場地環(huán)境管理具有重要意義。

關(guān)于我國政策法規(guī)標準建設(shè)方面的一些思考

綜上所述，可以看出我國在土壤環(huán)境監(jiān)管方面還存在著一些問題：如缺乏土壤環(huán)境保護與污染控制專項法律；土壤環(huán)境監(jiān)管能力偏弱，缺乏有效監(jiān)管體系；土壤環(huán)境標準體系不健全：污染土壤修復技術(shù)支撐能力不強；污染土壤修復治理資金缺乏有效保障等。應(yīng)借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，從立法、監(jiān)管、標準建設(shè)及資金保障等多個管理環(huán)節(jié)對我國土壤（場地）法規(guī)及標準體系加以完善。

建議針對土壤環(huán)境保護與污染控制專項法律缺乏的問題，成立跨部門工作組，明確相關(guān)部門的責任和義務(wù)，明晰土壤環(huán)境保護和污染控制的監(jiān)督管理體系，兼顧土壤污染的預防和治理，開展土壤環(huán)境保護和污染控制的立法研究，力爭《土壤污染防治法》早日出臺。

在環(huán)境監(jiān)管對象角度方面，建議在關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動污染土壤的同時，高度重視工業(yè)生產(chǎn)活動引起的土地污染問題。加強對基本農(nóng)田、重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管，重視高風險工業(yè)污染土壤的監(jiān)管工作，集中力量干預和整治工業(yè)企業(yè)搬遷所導致的遺留、遺棄污染場地。

在管理理念上，應(yīng)借鑒和強化國際上較普遍采用的基于風險的土壤環(huán)境管理模式，積極宣傳和貫徹綠色、可持續(xù)修復的管理理念，吸取發(fā)達國家在污染場地管理上的經(jīng)驗和教訓，少走彎路。

在環(huán)境監(jiān)管手段和措施方面，應(yīng)逐步推動土壤環(huán)境標準體系建設(shè)，鼓勵以省市為單位，制定區(qū)域性土壤環(huán)境質(zhì)量標準和土壤修復標準。探索和建立適合中國國情的土壤環(huán)境管理制度；建立污染場地產(chǎn)權(quán)交易登記制度；建立完善土壤環(huán)境標準體系；制定國家和地方土壤環(huán)境質(zhì)量指導標準。

在土壤污染的控制和治理方面，國家應(yīng)通過指導工程示范的實施，開展污染土壤修復治理，研究解決資金機制。土壤污染控制和治理重點地區(qū)包括重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地和高風險的遺留、遺棄工業(yè)場地：地方人民政府是土壤污染防治項目實施的責任主體，土壤污染防治項目投入應(yīng)以地方為主，中央財政資金重在引導，鼓勵社會資本參與其中。

關(guān)鍵詞：土壤 環(huán)境保護 污染防治 法規(guī) 標準