提升地方巡視工作實效性的路徑選擇

楊軍　吳菁

摘 要：巡視工作是中國共產(chǎn)黨深化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要舉措，十多年來巡視工作取得了積極的成效，積累了豐富的經(jīng)驗。但如何提高巡視工作的實效性，仍然是地方（省、自治區(qū)、直轄市）巡視機構(gòu)面臨的一個重要課題。具體說來，提高地方巡視機構(gòu)巡視工作的實效性，可從以下三個方面入手：進一步優(yōu)化體制機制，形成上下聯(lián)動的戰(zhàn)略態(tài)勢；抓住核心環(huán)節(jié)，在信息收集、專題調(diào)查、結(jié)果運用上下工夫；大力提高巡視人員業(yè)務(wù)水平，增強發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力。

關(guān)鍵詞：地方巡視工作；實效性；路徑選擇

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）01-0068-05

巡視工作是加強黨的建設(shè)的重要舉措，也是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。2003年8月，中共中央正式組建了專門的巡視工作機構(gòu)；同年12月，頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，把“巡視”作為黨內(nèi)監(jiān)督的十項制度之一，以黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來，這是我黨建立巡視制度、開展巡視工作的重要依據(jù)。巡視制度已經(jīng)運行十多年，不僅克服了對黨的中、高級干部，特別是對“一把手”監(jiān)督普遍薄弱、甚至處于虛化狀態(tài)的弊端，而且推進了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭；十八大以來，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會和中紀委的有關(guān)要求，在組織結(jié)構(gòu)、巡視內(nèi)容和方式等方面進行改革和完善，明確提出巡視工作的四個“著力點”和巡視人員的職責定位，兩年的巡視工作成效尤其顯著，對腐敗分子形成了強大震懾。目前，各省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視組都加大了工作力度，著力完善巡視工作，但是如何在體制機制上有所突破，抓住核心環(huán)節(jié)，提高巡視人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，發(fā)揮好巡視工作的利劍作用，仍是省區(qū)市巡視機構(gòu)面臨的一個重要課題。筆者從事巡視工作十多年，擬結(jié)合多年工作實踐就這些方面做一些探討。

一、優(yōu)化體制機制，形成上下聯(lián)動的戰(zhàn)略態(tài)勢

黨內(nèi)巡視制度是加強黨的建設(shè)、完善黨內(nèi)監(jiān)督的一項制度創(chuàng)新，但是巡視制度在實際運作中還存在一定的局限性，需要進一步完善和改進。

2009年頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》[1]明確規(guī)定：黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專門巡視機構(gòu)對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行巡視監(jiān)督。從中央到省區(qū)市級的巡視工作，實行的是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀委和組織部組織指導(dǎo)、巡視機構(gòu)具體實施、有關(guān)部門和單位共同參與、黨委常委會研究決策重大問題的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。其組織機構(gòu)主要是由巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和巡視組構(gòu)成（見圖1）。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長一般由紀委書記擔任，副組長由組織部部長、紀委副書記擔任，向同級黨委負責。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的日常辦事機構(gòu)，主任由紀委副書記兼任或由廳局級干部專任，組織部有關(guān)負責人兼任副主任，履行對巡視工作的組織指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、服務(wù)保障、監(jiān)督管理等職責。巡視組是巡視的工作機構(gòu)，組長由正廳局級干部擔任，副組長由副廳局級干部擔任，實行組長負責制和重大事項報告制度。目前，各地巡視機構(gòu)在機構(gòu)設(shè)置、人員配備與管理、職級待遇和后勤保障等方面做法不一；巡視規(guī)劃和任務(wù)目標不明晰；沒有建立巡視成效考評機制；巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和巡視組雖然是相對獨立的工作機構(gòu)，但是巡視干部分別歸屬紀委和組織部，他們的提拔、交流等仍由紀委和組織部負責，不利于充分調(diào)動巡視干部的積極性。

2014年，中央調(diào)整了巡視領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對省區(qū)市巡視工作的關(guān)系由“指導(dǎo)”改為“領(lǐng)導(dǎo)”，這是巡視領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制的重大創(chuàng)新，實現(xiàn)了巡視業(yè)務(wù)的“準垂直化”管理，有利于打破地方保護，進一步確保了中央政令暢通。新的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制為“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、省區(qū)市黨委具體負責、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織實施、紀委和組織部支持協(xié)助”。如何真正實現(xiàn)上下聯(lián)動，形成全國巡視工作“一盤棋”的戰(zhàn)略態(tài)勢，需要各省區(qū)市黨委高度重視巡視工作，進一步優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和工作機制、完善人員配置和保障機制。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組要建立考核評估體系，強化各省區(qū)市黨委主體責任，推進省區(qū)市巡視工作按照標準化體系建設(shè)、整改，落實到位。

在機構(gòu)設(shè)置和工作機制方面。首先，要完善黨委巡視工作五人小組、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、巡視組的組織架構(gòu)（見圖2）。黨委巡視工作五人小組由省（區(qū)、市）委書記、省長（主席、市長）、紀委書記、組織部長、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長組成。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長可以考慮由省（區(qū)、市）委專任副書記擔任，副組長由紀委書記、組織部長擔任。其次，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)成為黨委工作部門，與組織部、宣傳部等黨委機構(gòu)并列，獨立機構(gòu)設(shè)置，獨立辦公地點，獨立工作經(jīng)費。黨委要明確其統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)、創(chuàng)新的職責定位。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要在規(guī)定時間內(nèi)完成對省（區(qū)、市）管地方、部門、企事業(yè)單位巡視的“全覆蓋”，確保絕大數(shù)單位和重點地區(qū)及單位在一屆任期內(nèi)至少巡視一次。為此，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要根據(jù)巡視任務(wù)科學(xué)增設(shè)巡視組或調(diào)配組建巡視小組，有計劃地安排巡視任務(wù)。再者，巡視組向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副組長負責，對于巡視工作中的重大問題，巡視組組長可向擔任巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的主要負責人匯報工作，必要時還可直接向?。▍^(qū)、市）委書記匯報。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組要在規(guī)定時間內(nèi)聽取巡視情況匯報，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室綜合各組巡視情況，在規(guī)定時間內(nèi)向?。▍^(qū)、市）委五人小組匯報。?。▍^(qū)、市）委常委會每半年專題研究一次巡視工作，聽取?。▍^(qū)、市）委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作情況匯報。

在人員配置和保障機制方面。首先，巡視組人員配置可以采取專兼結(jié)合的方式，巡視組日常配備一名副組長、一名聯(lián)絡(luò)員、一名案件管理人員。巡視工作開始時，根據(jù)巡視任務(wù)在全省范圍內(nèi)選調(diào)有關(guān)專業(yè)的人員參與巡視工作，也可以選派后備干部和優(yōu)秀年輕干部到巡視組掛職鍛煉；巡視工作結(jié)束后，除專職人員外，其他人員均回到各自的崗位。建立巡視組組長、巡視干部和相關(guān)專業(yè)干部庫，組長應(yīng)選擇有紀檢、組織、審計、司法系統(tǒng)等工作經(jīng)歷的正廳級領(lǐng)導(dǎo)干部，組長可為兼職人員，一次一授權(quán)，可以嘗試實行在全國范圍內(nèi)交叉安排巡視組長的制度，回避和減少來自地方政府的影響和干擾。巡視干部可在紀檢、組織、司法等系統(tǒng)抽調(diào)，也可結(jié)合任務(wù)抽調(diào)相關(guān)專業(yè)人員參與巡視工作。其次，目前在中央層面，出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《關(guān)于巡視工作的暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》三個指導(dǎo)性文件，沒有出臺具體實施辦法，筆者認為，應(yīng)該出臺相關(guān)文件，明確巡視工作人員的任期制度、交流制度、培訓(xùn)制度、考核制度、責任追究制度。還應(yīng)建立由紀檢、組織、檢察、審計、信訪等機關(guān)和部門的聯(lián)席會議制度，保證巡視工作順利開展；巡視組開展集中巡視前，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要組織這些機關(guān)和部門在巡視組進駐前提供有參考價值的信息，以公函方式向省紀委、省委組織部、省檢察院、省審計廳、省信訪局等單位，提出被巡視地區(qū)和單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員相關(guān)信息清單，各承辦單位在5個工作日內(nèi)按要求提供。巡視組組長亦可直接同省紀委相關(guān)案件檢查室和省委組織部干部監(jiān)督處負責同志約談會商，深入了解被巡視地區(qū)和單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員有關(guān)情況。再者，制定巡視機構(gòu)干部管理辦法，巡視機構(gòu)干部由巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、省紀委和省委組織部共同管理，日常管理工作由巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責對巡視組和巡視干部實施績效考核，建立巡視干部選配任用、正常交流、立功受獎、管理監(jiān)督、責任追究制度。巡視干部的提拔任用需要聽取巡視組和巡視辦的意見和建議，考核測評應(yīng)該在巡視組和巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室范圍內(nèi)進行。還要健全巡視機構(gòu)黨組織，教育巡視干部嚴守政治紀律、組織紀律、廉政紀律和保密紀律，成為“忠誠、干凈、盡責”的楷模。

二、抓住核心環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮巡視的利劍作用

2013年，習(xí)近平總書記首次明確提出了“一個中心、四個著力、一個目的”的中央巡視工作新方針。[2]“一個中心”：即巡視工作要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作這個中心進行；“四個著力”：即著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在違反黨的政治紀律問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題；“一個目的”：即巡視組要善于發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)揮震懾力，遏制腐敗蔓延勢頭。2014年，習(xí)近平總書記再次做出重要指示，要求拓展巡視監(jiān)督內(nèi)容，加強對“兩責任、一紀律”的檢查，即對黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責任、監(jiān)督責任落實情況和執(zhí)行組織紀律情況的檢查；發(fā)揮“三個”作用，即發(fā)揮巡視的震懾、遏制、治本作用；推進“一個”傳導(dǎo)，即層層傳導(dǎo)壓力，加強對省區(qū)市巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)。[3]這些新精神，為深入推進新形勢下的巡視工作指明了方向。

各省、自治區(qū)、直轄市黨委按照中央對巡視工作的新要求、新部署改進巡視工作，取得很大成效。但是，仍有一些地方因循“老套路”，存在巡視效果不明顯、巡視整改不到位等問題。筆者認為，巡視工作要不斷創(chuàng)新巡視工作的方式方法，實行巡視組組長不固定、巡視對象不固定、巡視組與巡視對象關(guān)系不固定；還需要重點抓住三個環(huán)節(jié)：一是信息收集，二是專題調(diào)查，三是巡視成果運用。這三個環(huán)節(jié)是巡視的核心環(huán)節(jié)，它是巡視成效和公信力的關(guān)鍵所在。

信息收集環(huán)節(jié)。第一，巡視前，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室召開聯(lián)席會議，紀檢監(jiān)察、組織、信訪、審計、檢察、公安等機關(guān)和部門按照要求提供被巡視地區(qū)和單位的情況，尤其是被巡視地區(qū)和單位存在的問題；巡視組再通過調(diào)閱資料、聽取情況介紹等進一步掌握被巡視單位情況，然后帶著這些問題去巡視；還可以先以暗訪的形式進行調(diào)查摸底，掌握基本信息，再公開派巡視組下去，增強巡視的威懾力；與此同時，還應(yīng)該運用現(xiàn)代科技手段來增強巡視工作的效率及科技含量。第二，巡視動員后，向社會公布巡視組的聯(lián)系電話、郵箱、意見箱和接訪地點，多渠道收集干部群眾對被巡視單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的意見和反映。第三，巡視中，一般通過個別談話、實地考察、暗訪等方式了解情況。巡視人員要注意從群眾的街談巷議中發(fā)現(xiàn)問題；要經(jīng)常深入到街道、社區(qū)和各類公共場所，傾聽群眾的意見和反映，從中發(fā)現(xiàn)問題及線索；要通過網(wǎng)絡(luò)和媒體來發(fā)現(xiàn)被巡視地區(qū)和單位存在的主要問題。同時還需要增加查賬的手段，一切違規(guī)、利益輸送、經(jīng)濟腐敗都會在經(jīng)濟賬目中留下痕跡，這也是定性“腐敗”的主要指標。

專題調(diào)查環(huán)節(jié)。第一，認真梳理群眾反映的問題，進行分析研判，分類列出專題。對于反映已調(diào)離、退居二線、退休干部的問題，不能放棄調(diào)查了解；對于群眾反映強烈的小官也要緊緊盯住，防止忽視小官大貪。第二，成立專題調(diào)查小組，將需要深入調(diào)查的專題分配到各調(diào)查小組。如有的小組負責全面檢查單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員報告?zhèn)€人事項情況，抽查中層干部報告?zhèn)€人事項情況；有的小組重點抓住信訪問題深入基層調(diào)查核實。第三，“下沉一級”開展調(diào)查，巡視組可以到有反映有舉報的領(lǐng)導(dǎo)干部曾經(jīng)擔任過重要職務(wù)的地區(qū)和部門進行延伸了解。調(diào)查中可以選派有經(jīng)驗的辦案人員參加巡視，實現(xiàn)巡視監(jiān)督與查辦案件“無縫銜接”；甚至可以根據(jù)案情提審已被判刑的犯罪分子。

巡視結(jié)果運用環(huán)節(jié)。巡視的目的是促進地區(qū)或單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)，創(chuàng)設(shè)風(fēng)清氣正的社會氛圍。當前，一些地方巡視組和被巡視單位不同程度地存在一些不足之處，一是巡視結(jié)束后不能及時匯報，對一些重要的線索，紀委沒有及時配合，錯過最佳的辦案時機；二是巡視中發(fā)現(xiàn)的問題沒有得到及時整改和有效的解決；三是對被巡視單位的問題，沒有相應(yīng)的責任追究制度；四是巡視成果并沒有體現(xiàn)在干部任用上，沒有成為上級黨委決策用人的重要依據(jù)。這在一定程度降低了廣大群眾對巡視的期盼值，也讓巡視工作的成效大打折扣。為此，巡視工作結(jié)束后，第一，要在規(guī)定的時間內(nèi)向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組要研究提出巡視成果運用的意見建議；案件線索也要在規(guī)定的時間移交給紀委，紀委要做到件件有落實，件件有結(jié)論。第二，要向社會公布巡視地區(qū)和單位存在的問題，公布被巡視地區(qū)和單位的整改報告，讓廣大群眾參與監(jiān)督問題的整改。第三，要開展巡視回訪，對巡視時提出的問題和意見建議的整改情況進行跟蹤督查，對不認真整改存在問題，整改停留在總結(jié)上的單位和個人，追究黨委和主要領(lǐng)導(dǎo)的責任。第四，對巡視中發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)班子及成員在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作、落實中央八項規(guī)定、執(zhí)行政治紀律和民主集中制等方面存在的問題，同時要向省委組織部匯報，作為干部任用的重要依據(jù)，確保巡視工作成效取信于民眾、取信于社會。

三、提高業(yè)務(wù)能力，及時深地入發(fā)現(xiàn)問題解決問題

巡視工作政治性、政策性很強，這就要求從事此項工作的同志必須具有較高的政治素質(zhì)和較強的工作能力，敢于堅持原則，能否發(fā)現(xiàn)和揭露問題，是對巡視人員黨性修養(yǎng)和工作水平的最好檢驗。

巡視人員具備的能力：一是準確把握政策的能力。巡視人員要掌握黨的路線、方針、政策，黨內(nèi)法律法規(guī)，巡視工作條例。巡視人員不但要了解掌握其基本內(nèi)涵，而且要領(lǐng)會其精神實質(zhì)，把握其基本要求。例如有些巡視人員認為《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定：“巡視工作不查辦案件?！盵4]有些巡視組對發(fā)現(xiàn)的一些問題不進行深入核實，僅僅將群眾反映的問題作為案件線索移交。再如，對于在巡視中發(fā)現(xiàn)被巡視單位經(jīng)濟審計中的問題，不深入核查其背后的腐敗行為。如此種種，都使巡視工作在質(zhì)量上大打折扣。二是發(fā)現(xiàn)問題的能力。目前發(fā)現(xiàn)問題往往依靠談話、群眾舉報和走訪調(diào)研。訪談是巡視人員的基本功，談話前要做好充足的準備，被談話對象的基本情況（如：經(jīng)歷、學(xué)歷、年齡、職務(wù)、背景等），要針對被巡視談話對象情況和群眾的反映做好訪談提綱，學(xué)會在談話中發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡、捕捉有價值的情況。談話可以不受“兩個以上談話人”的限制，實行“一對一”的談話，打消被談話人的顧慮，讓其講實情、說真話，從中發(fā)現(xiàn)問題；同時巡視中的個別談話不同于辦案，其主要目的是了解真實情況，不是調(diào)查取證，巡視組人員要以謙虛、平等、友善的態(tài)度對待談話對象，使談話對象解除心理顧慮，真誠地與巡視人員交流、交心，從而為巡視組提供真實、客觀的情況，切忌以勢壓人、居高臨下。三是調(diào)查研究的能力。巡視人員要深入基層、深入群眾中開展調(diào)查研究，將明察和暗訪有機結(jié)合起來，創(chuàng)新工作方法和手段，切實把握真實情況，努力破解巡視工作中的重點難點問題，不斷提高巡視工作的效率和質(zhì)量。在巡視過程中，巡視組、紀委派駐機構(gòu)、紀檢監(jiān)察機關(guān)要打好組合拳，巡視組進駐后，派駐機構(gòu)要給巡視組提供近年來群眾反映強烈的問題和個人情況；對于已經(jīng)核實清楚、確實涉嫌嚴重違紀違法的官員，紀委立即采取措施進行組織調(diào)查，對巡視地區(qū)和單位形成震懾；對于巡視組和紀委同時關(guān)注、并需進一步核實的問題官員，了解調(diào)查的主導(dǎo)權(quán)應(yīng)該由巡視組負責，不能相互推脫或者重復(fù)調(diào)查。

巡視工作是中國共產(chǎn)黨深化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的重要舉措，盡管已經(jīng)有十多年的實踐經(jīng)驗，但還需要不斷探索巡視工作的方式方法，靈活采取一般巡視和重點巡視相結(jié)合、全面巡視與專項巡視相結(jié)合、定期巡視與突擊巡視相結(jié)合、回查巡視與暗訪巡視相結(jié)合等多種形式，增強工作的主動性、靈活性和創(chuàng)新性，進一步提高巡視工作的實效性，更好地回應(yīng)廣大人民群眾的期盼。

參考文獻：

[1] 中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）[EB/OL].（2009-07-13）[2014-12-05].http：//fanfu.people.com.cn/GB/64380/9639565.html.

[2] 鐘龍彪.中國共產(chǎn)黨巡視制度的演進[J].觀察與思考，2014（12）：63-68.

[3] 堅持發(fā)現(xiàn)問題不動搖 堅持四個著力不放松[N].中國紀檢監(jiān)察報，2014-04-09.

[4] 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）[EB/OL]. （2007-04-27）[2014-12-05].http：//www.china.com.cn/policy/zhuanti/jd86zn/

2007-04/27/content_8471428.htm.

責任編校 王學(xué)青

Abstract： The work of inspection is an important measure for the CCP to deepen the construction of Party style and clean government， and fight against corruption. During the past ten years， we have achieved positive effects and accumulated rich experience. However， it still remains a significant task to improve the effectiveness of inspection work for the local inspection agencies， including provinces， autonomous regions and municipalities directly under the central government. To reach the aim， we can set about from the following three aspects. First， we should further the optimization of the system and mechanism， and form a strategic posture with the local areas and the central government closely connected. Second， we should focus on the key links and pay attention to information collection， special subject investigation， and experience application. Third， its important to improve the inspection personnels professional level and enhance the ability to find and solve problems.

Key words： local inspection work； effectiveness； choice of paths