關于行政裁決權(quán)力規(guī)范行使及其救濟的研究

摘要：行政裁決作為行政權(quán)力的一種行使方式，在社會生活中發(fā)揮著有效分配社會資源、化解人們之間的矛盾的重要作用。但是在法治不健全的社會環(huán)境中，行政裁決權(quán)力由于缺乏必要的監(jiān)督與制約必將會導致權(quán)力的濫用。行政裁決的主體相對獨立是世界各國行政裁決主體規(guī)范行政裁決權(quán)力行使的大趨勢。在西方法治發(fā)達國家，英美的行政裁決制度和獨立的管理機構(gòu)都是符合世界行政裁決主體相對獨立的發(fā)展趨勢的，因而我國也要順應世界發(fā)展的趨勢。同時，我們也要認識到司法審查對行政裁決權(quán)力運行的制約與監(jiān)督的重要作用。

關鍵詞：行政裁決；權(quán)力限制；司法救濟；法治社會

一、行政裁決權(quán)力需要規(guī)范行使的重要性

20世紀30年代以美國為代表的西方國家發(fā)生了經(jīng)濟大危機，為克服危機以美國為代表實行了羅斯福新政。羅斯福新政加強了國家對經(jīng)濟的控制，凱恩斯經(jīng)濟主義開始興起。國家行政權(quán)力開始大量的介入社會經(jīng)濟生活之中，對社會經(jīng)濟生活開始積極的干預。行政機關開始處理某些傳統(tǒng)上應該有司法機關進行處理的民事爭議。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展社會中也出現(xiàn)了一些新型的民事爭議，例如商標、專利等知識產(chǎn)權(quán)爭議、環(huán)境污染爭議、交通事故爭議，對于這些新型的民事爭議，行政權(quán)力通過行政裁決的方式也廣泛的進行介入①。通過行政裁決使得這些民事爭議得到迅速的解決，對于穩(wěn)定社會、糾正不法行為，建立和維護良好的社會秩序都是十分重要的。

行政裁決作為行政權(quán)力的一種行使方式，在社會生活中發(fā)揮著有效分配社會資源、化解人們之間的矛盾的重要作用②。行政裁決權(quán)力能否依法規(guī)范的行使與人們的社會生活息息相關，任何人都不能簡單的置身事外。如果行政裁決權(quán)力能夠依法規(guī)范行使則能夠有效的保障爭議當事人的合法權(quán)益，同時又能夠有效的分擔人民法院的工作壓力，是一種比較有效的糾紛解決方式。行政裁決制度以其專業(yè)、簡單、快速、價廉的優(yōu)勢成為解決社會糾紛體系中不可或缺的重要組成部分。正所謂遲到的正義非正義，行政裁決的這種速度的優(yōu)勢是不容忽視的。在追求效率的市場經(jīng)濟條件下，時間就是生命，人們維護自己的權(quán)利也是追求效率的，行政裁決權(quán)力的存在對社會經(jīng)濟的發(fā)展和保護糾紛當事人的權(quán)利是十分必要的。在法治社會中，行政裁決在社會生活中發(fā)揮的重要作用非常顯著的。

在我國這種法治社會不是很健全的國家中，法治的精神沒有貫穿到行政裁決權(quán)力運行的程序中，行政裁決權(quán)力更需要去規(guī)范行使。在法治不健全的社會中人治高于法治，行政裁決權(quán)力很容易就會受到外界尤其是領導人的各種干擾而發(fā)揮不出應有的作用。法治社會的一個重要的特點是對權(quán)力的監(jiān)督與制約，行政裁決作為行政權(quán)力的一種行事方式也會受到完善的監(jiān)督與制約，行政裁決權(quán)力是在法治中運行的。因而在法治不健全的社會環(huán)境中，行政裁決權(quán)力由于缺乏必要的監(jiān)督與制約必將會導致權(quán)力的濫用。而行政裁決權(quán)力的濫用和違法行使也必將會損害糾紛當事人的利益。

在我國行政裁決權(quán)力的行使是存在很多的問題的，行政權(quán)力的行使必須獲得法律的授權(quán)，所謂“法無明文規(guī)定即不得為”行政裁決權(quán)力作為行政權(quán)力的一種行使方式，我國的行政裁決權(quán)力的行使缺乏法律的明文授權(quán)，很多種行政裁決權(quán)利的行使僅僅依靠法規(guī)和規(guī)章，我國行政裁決權(quán)力的行使缺乏一部行政裁決法；另外行政裁決所要解決的糾紛的范圍是不明確的，行政權(quán)力的膨脹也導致行政裁決似乎可以裁決所有的社會糾紛，社會法治精神的缺乏也使得社會公眾寧愿相信行政機關的裁決而不相信司法機關的判決，行政裁決很有可能會弱化司法機關的作用；與行政裁決相關的程序性制度并沒有建立起來，行政聽證制度、回避制度、職能分離制度、裁決公開制度等一系列的程序性制度在行政裁決制度中的引入還不充分，另外行政裁決程序中的管轄、申請、受理、證據(jù)、調(diào)解等具體規(guī)定也很不完善③。正是由于我國的法制建設不夠健全，行政裁決制度還存在著許多的問題，行政裁決權(quán)力更需要去依法規(guī)范行使。只有行政裁決權(quán)力的依法規(guī)范行使才能夠更好的保護糾紛當事人的合法權(quán)利。

二、行政裁決權(quán)力的依法限制（參照美國行政裁決職能分離的經(jīng)驗）

一般認為，行政裁決制度是國家行政管理機關根據(jù)法律的授權(quán)，以中間裁判者的身份對特定范圍內(nèi)并且裁決機關行政管理職權(quán)密切相關的民事糾紛依法做出裁判的具體行政行為④。但是，我國的行政裁決制度起源于建國后的計劃經(jīng)濟體制，政府可以無限制的干預社會經(jīng)濟生活，這點與西方國家的行政裁決制度的理論起源是完全不同的。在計劃經(jīng)濟體制中，國家對社會的控制十分的嚴密，社會生活中的大多數(shù)事情都要通過行政途徑來解決，行政裁決是干預民事糾紛的重要手段。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場經(jīng)濟對政府的職能要求也發(fā)生了變化，政府不能對社會生活無限制的進行干預。

首先，行政機關要明確行政裁決事項的范圍。由行政裁決的事項必須要堅持裁決的民事糾紛要和裁決機關的行政管理職權(quán)密切相關的原則。行政管理機關對民事糾紛的裁決，不能涉及所有的民事糾紛領域，只能是在特定的情況下，即民事糾紛與行政管理職能的實現(xiàn)密切相關的情況下，行政機關才能對這類民事糾紛予以裁決。所以成為行政裁決對象的民事糾紛只能是與行政管理活動密切相關的民事糾紛。例如，土地、草原、森林等資源的所有權(quán)和使用權(quán)引起的爭議，因醫(yī)療事故、環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量等引起的賠償爭議，都是與當事人之間履行合同無關的民事爭議，這些民事爭議可以成為行政機關裁決的對象。根據(jù)行政裁決事項與行政管理職能的實現(xiàn)密切相關的原則，行政裁決事項大體上可以分為一下幾大類：對當事人之間財產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)的歸屬產(chǎn)生的爭議進行裁決，對當事人的合法權(quán)益受到他方侵犯而產(chǎn)生的糾紛進行裁決，對損害賠償糾紛的裁決（食品安全、藥品安全、環(huán)境污染、產(chǎn)品質(zhì)量等具有社會公益性的糾紛裁決）。

其次，行政裁決的主體相對獨立是世界各國行政裁決主體發(fā)展的大趨勢。在西方法治發(fā)達國家，如英國和美國的行政裁決制度和獨立的管理機構(gòu)都是符合世界行政裁決主體相對獨立的發(fā)展趨勢的。另外，對行政裁決主體的行政裁決權(quán)的授予都是通過國會等立法機關的立法直接賦予的而不是通過行政機關制定的行政法規(guī)進行授予的，并且行政裁決的主體并不僅僅限于行政機關，只要是能夠滿足和實現(xiàn)行政裁決功能的要求任何具有獨立性的社會機關都可以成為行政裁決的主體，不受必須是行政機關進行裁決的形式限制，美國的獨立管理機構(gòu)就是這種情形。另外，行政裁決的主體有歸為統(tǒng)一的趨勢，英國的行政裁判所、美國的獨立管理機構(gòu)、法國的行政法院都是相對集中的行政裁決機構(gòu)。體系的整齊劃一是行政裁決權(quán)力的發(fā)展趨勢，在統(tǒng)一的機構(gòu)體系中根據(jù)行政裁決的爭議劃分不同的職能部門。盡管我國也存在這相對獨立的行政裁決機構(gòu)例如專利復審委員會對專利權(quán)爭議的行政裁決、商標評審委員會對商標權(quán)爭議的行政裁決、房地產(chǎn)管理部門對拆遷補償糾紛的行政裁決等等，但是眾多的行政裁決任然是通過分散的行政機關各自在自己系統(tǒng)內(nèi)的行政裁決部門進行裁決的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和法治社會的建設人們法治意識的提高，這種分散的行政裁決做法已經(jīng)不能適應社會現(xiàn)實的需要，大量的重疊機構(gòu)導致資源的浪費和裁決程序的不同使得不同的民事爭議可能會得到不同的行政裁決結(jié)果。⑤如果行政裁決機關的獨立性和專業(yè)性不強，那么公正有效的行政裁決就無法保證，行政裁決結(jié)果也容易受到個人偏見的局限和領導人意見的影響。

因此我國也要順應世界行政裁決制度的趨勢，積極的借鑒美國等法治發(fā)達國家的經(jīng)驗，整合行政裁決主體。不但要使行政裁決機關相對獨立于其它的行政機關和上級行政機關，也要將行政裁決權(quán)力相對集中于一個特定的行政裁決部門，使其成為一個專業(yè)性的行政裁決管理部門。行政裁決機關相對獨立于其它的行政機關和上級行政機關使得行政裁決機關在行使裁決權(quán)力時能夠最大限度的減輕外力的干擾做到公正的對民事爭議進行裁決。行政裁決權(quán)力相對集中于一個特定的行政裁決部門使得行政裁決機關更加具備專業(yè)性更加有效率的對民事糾紛進行行政裁決。另外，對行政裁決主體的行政裁決權(quán)的授予都是通過國會等立法機關的立法直接賦予的而不是通過行政機關制定的行政法規(guī)進行授予的這也是世界上許多國家的做法。我國也需要制定一部專門的行政裁決法，使得行政裁決有充分的立法上的依據(jù)。在我國這樣一個法治不夠完善的國家，專門的行政裁決立法不僅使得行政裁決權(quán)力行使有法可依，同時也有利于規(guī)范行政裁決權(quán)力的行使，使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運行更好的保護民事糾紛當事人的合法權(quán)利。

第三，行政裁決作為行政機關的一項具體的行政行為，構(gòu)建一套系統(tǒng)明確的權(quán)力行使程序是非常重要的。行政裁決雖然是行政機關的具體行政行為，但是行政裁決權(quán)力具有十分明顯的司法權(quán)性質(zhì)，因此對行政裁決權(quán)力行使程序的構(gòu)建是非常重要的。如果沒有程序上的正義，就沒有司法上的正義，行政裁決權(quán)力行使沒有程序上的正義行政裁決也就沒有了正義。行政裁決權(quán)力作為帶有明顯司法權(quán)力的性質(zhì)也應當具有司法權(quán)力行使所具有的一些必備程序，也應當包含申請、受理、開庭、裁決、上訴或復議等一些基本程序。但是在我國的相關的法律中對行政裁決權(quán)力的行使卻沒有相應的程序立法。目前行政裁決制度中僅有2003年建設部通過的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》對城市房屋拆遷程序，2007年12月全國人大常委會通過的《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》對勞動仲裁程序做出了較為詳細的規(guī)定，我國的行政裁決權(quán)力行使在程序構(gòu)建上遠遠不足。

促使行政裁決程序符合最低正當程序的要求，這是完善我國行政裁決制度的重點。依法行政、依法行政裁決理應包含程序合法，應當通過立法規(guī)定行政裁決權(quán)力行使的程序。行政實體法更多的是賦予行政主體以公權(quán)力而限制私權(quán)利，而行政程序法卻恰恰相反——行政程序法的主要目的是對行政主體的活動設置一些約束性規(guī)范，以限制公權(quán)力而保障行政相對人的私權(quán)利，通過程序法使公權(quán)力和私權(quán)利達到平衡。⑥我國并沒有專門的法律來規(guī)定行政裁決權(quán)力的行使，我們必須要考慮制定專門的行政裁決程序法來統(tǒng)一、系統(tǒng)的規(guī)定行政裁決權(quán)力行使的一般程序。行政裁決權(quán)力的行使應當遵循申請、受理、審理、裁決和執(zhí)行等一系列的程序。在這一系列的程序中最關鍵的是審理程序中的聽證程序，正當程序中除了“自己不能當自己的法官”外的第二項重要的內(nèi)容就是要給與受裁決決定影響的人以充分的申辯機會。沒有申辯權(quán)利的制約，行政裁決權(quán)力將會變成沒有限制的權(quán)力。在我國現(xiàn)行的法律規(guī)定中除了勞動仲裁規(guī)定開庭審理、聽證外，其它的行政裁決權(quán)力的行使大都沒有規(guī)定審理的聽證程序。在我國行政權(quán)力的行使由于缺乏足夠的監(jiān)督與制約，行政權(quán)力的行使包括行政裁決權(quán)力的行使存在著大量的濫用、違法行使的現(xiàn)象。通過立法規(guī)定詳細、系統(tǒng)的行政裁決權(quán)力行使程序?qū)σ?guī)范行政裁決權(quán)力的行使、依法行使行政裁決權(quán)力具有重要的作用和意義。同時，通過立法規(guī)定詳細、系統(tǒng)的行政裁決權(quán)力行使程序?qū)ΡＷo行政裁決當事人合法的民事權(quán)利也具有重要的作用。

三、行政裁決案件司法救濟的重要性

在權(quán)力制約與監(jiān)督的理論中，行政裁決權(quán)力作為行政權(quán)力運行的一種形式，行政裁決權(quán)力也應當和其它的行政權(quán)力一樣接受司法權(quán)力的審查。將行政裁決權(quán)力納入司法權(quán)力的審查范圍也是維護法制統(tǒng)一、健全法律監(jiān)督機制的需要。人民法院擁有對平等主體之間的民事經(jīng)濟糾紛的最終司法裁判權(quán)。在西方法治社會國家司法機關對民事經(jīng)濟糾紛的最終司法裁判權(quán)是肯定的、毋庸置疑的，即民事經(jīng)濟糾紛的當事人對行政機關的行政裁決不服仍可以向司法機關提起訴訟。這種做法的目的是為了維護一個國家法制的統(tǒng)一性，健全法律監(jiān)督保障機制。否則就相當于實際上賦予行政機關終局裁決權(quán)，或者將會使行政裁決權(quán)力處于法律監(jiān)督體系之外。從行政裁決權(quán)力的性質(zhì)上來看行政裁決在本質(zhì)上仍然是一種具體行政行為，只是行政機關獲得裁決權(quán)的方式及做出這種行為的方式與其他具體行政行為有所差異而已。處理平等主體之間一部分民事經(jīng)濟糾紛的職能一經(jīng)法律規(guī)定從司法機關轉(zhuǎn)到行政機關，就成為行政機關的法定職能。根據(jù)這一法定職能而做出的行政裁決理應歸入具體行政行為之列，若不將這種行為納入行政訴訟的軌道就會游離于法律監(jiān)督的體制之外而造成濫用⑦。所以，為了使司法裁判權(quán)保持統(tǒng)一和有利于法律監(jiān)督行政權(quán)力的運行（當然包括行政裁決權(quán)力的行使），必須將行政裁決權(quán)力的行使納入司法審查的范圍。從人民法院解決民事經(jīng)濟糾紛的程序看，也必須將行政裁決行政裁決權(quán)力納入司法審查的范圍。平等民事主體之間的民事經(jīng)濟糾紛經(jīng)行政機關行政裁決后，平等當事人之間的權(quán)利義務和糾紛的內(nèi)容已由行政機關的行政裁決所確定。而行政裁決行為又是以國家的名義而為具有法律效力的行為，非經(jīng)過法定的程序不能進行更改。因此若要對行政裁決所確定的權(quán)利和義務關系和內(nèi)容進行變更或者從新進行確定，就必須行政裁決行為本身是否合法有效進行確認，否則就無法對行政裁決行為進行調(diào)整。

行政裁決作為眾多民事糾紛解決方法中的一種，應當始終堅持司法最終的原則。但是我國的行政裁決在堅持司法最終的原則方面存在著許多的缺陷。在表面上法律沒有特別的規(guī)定對行政裁決行為不服只能向做出裁決的機關申訴或其上級機關申訴，相反法律規(guī)定對行政裁決不服的，糾紛當事人可以提起行政訴訟或者民事訴訟的方法來維護自己的合法權(quán)益。然而受行政訴訟受案范圍的影響和行政訴訟只審查行政行為的合理性，導致眾多的經(jīng)過行政裁決的民事經(jīng)濟糾紛無法最終通過訴訟的方法進行解決。而對民事糾紛當事人來說其合法權(quán)益應當?shù)玫匠浞值谋Ｗo，司法機關應當應有民事糾紛的最終裁判權(quán)。行政裁決只能是處于便捷、效率等因素的考慮實現(xiàn)民事糾紛解決的一種輔助方式。行政裁決還應當尊重當事人對糾紛解決方式的自主選擇權(quán)，行政裁決對民事糾紛的解決不應當具有排他行，民事經(jīng)濟糾紛當事人應當有權(quán)選擇由人民法院來解決民事經(jīng)濟糾紛。因此，我認為在一些民事經(jīng)濟糾紛中規(guī)定行政裁決前置是一種不正確的做法，這種做法沒有尊重民事經(jīng)濟糾紛當事人自主選擇糾紛解決方式的權(quán)力。

法治社會的一個重要的特點是對權(quán)力的監(jiān)督與制約，行政裁決作為行政權(quán)力的一種行事方式也會受到完善的監(jiān)督與制約，行政裁決權(quán)力是在法治中運行的。在西方法治社會國家司法機關對民事經(jīng)濟糾紛的最終司法裁判權(quán)是肯定的、毋庸置疑的，即民事經(jīng)濟糾紛的當事人對行政機關的行政裁決不服仍可以向司法機關提起訴訟。在我國這種法治社會不是很健全的國家中，法治的精神沒有貫穿到行政裁決權(quán)力運行的程序中，行政權(quán)力更需要司法監(jiān)督去規(guī)范行使。在法治不健全的社會環(huán)境中，行政裁決權(quán)力由于缺乏必要的監(jiān)督與制約必將會導致權(quán)力的濫用和違法行使，而行政裁決權(quán)力的濫用和違法行使也必將會損害糾紛當事人的利益。正是由于我國的法制建設不夠健全，行政裁決制度還存在著許多的問題，行政裁決權(quán)力更需要去依法規(guī)范行使。只有行政裁決權(quán)力的依法規(guī)范行使才能夠更好的保護糾紛當事人的合法權(quán)利。因此行政裁決權(quán)力作為行政權(quán)力運行的一種方式當然需要司法權(quán)力的審查來規(guī)范其權(quán)力的行使。

【注釋】

①姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2015：254.

②周梅.法治原則下行政裁決制度的研究[D].安徽大學出版社，2011.

③周佑勇.我國行政裁決制度的改革與完善[J].法治論叢.上海政法學院學報，2002（05）：32-39.

④應松年.當代中國行政法[M].北京：中國方正出版社，2005：1105.

⑤周佑勇.我國行政裁決制度的改革與完善[J].法治論叢.上海政法學院學報，2002（05）：32-39.

⑥周小明.論民事權(quán)利的行政裁決救濟——以我國的征地及城市房屋拆遷行政裁決為例[J].廣西社會科學，2010（01）：70-74.

⑦謝衛(wèi)華.論賦予法院對行政裁決司法變更權(quán)的重要性[J].行政法學研究，2003（03）：18.

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作者簡介：朱先振（1991.3-）山東滕州人，中南財經(jīng)政法大學，法律碩士專業(yè)研究生。