法治是青海生態(tài)文明建設的根本保障

張鳳云

全面推進依法治國，是深刻總結我國社會主義法治建設成功經驗和深刻教訓作出的重大抉擇，是全面建成小康社會和全面深化改革開放的重要保障，是著眼于實現中華民族偉大復興中國夢、實現黨和國家長治久安的長遠考慮。黨的十八屆四中全會指出，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。省委十二屆七次全會通過的《中共青海省委關于貫徹黨的十八屆四中全會決定全面推進依法治省的實施意見》是新時期指導我省全面推進依法治省、建設法治青海的重要文件，對于不斷把法治青海建設全面推向前進具有重要意義。省委十二屆七次全會強調，圍繞建設國家生態(tài)文明先行區(qū)，加強生態(tài)立法。因此，如何從法治的層面，推動這些問題的依法解決，是青海生態(tài)文明建設必須正確處理好的重大問題。

青海是“三江源頭”“中華水塔”，在維護國家生態(tài)安全中具有不可替代的重要地位。從青海生態(tài)保護與建設實踐來看，近年來，在黨中央、國務院的重視支持下，我省大力實施三江源生態(tài)保護等重大生態(tài)工程，啟動了三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)建設，邁出了創(chuàng)建全國生態(tài)文明先行區(qū)的行動步伐，并對生態(tài)文明制度建設進行了一些積極探索，生態(tài)保護與建設取得了積極成效。但與生態(tài)文明的目標要求相比，我省生態(tài)環(huán)境局部好轉、整體惡化趨勢尚未得到根本遏制，生態(tài)保護和建設的任務依然繁重而艱巨。搞好生態(tài)文明建設，必須加強生態(tài)文明制度建設，用制度來支撐、來保障，進一步承擔起構筑國家生態(tài)安全屏障的重大歷史責任，不斷深化對生態(tài)文明制度體系建設的探索。

一、科學立法，搞好生態(tài)文明法治體系設計

生態(tài)文明建設中法律保障體系的完善，是實現生態(tài)文明這一目標的重要抓手和支撐。習近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。2014年中國立法七大看點之一就是修改了《環(huán)境保護法》，修改后的《環(huán)境保護法》彰顯了以最嚴格的制度向污染宣戰(zhàn)的決心和信心，新法增加規(guī)定“保護環(huán)境是國家的基本國策”，并明確“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔責的原則”。新法在第一條立法目的中增加“推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”的規(guī)定；進一步明確“國家支持環(huán)境保護科學技術的研究、開發(fā)和應用，鼓勵環(huán)境保護產業(yè)發(fā)展，促進環(huán)境保護信息化建設，提高環(huán)境保護科學技術水平”。

立法的科學性有賴于立法程序的完善和立法內容的合理。如：完善公民的環(huán)境權相關規(guī)定，從環(huán)境資源利用權、環(huán)境狀況知情權、環(huán)境事務參與權和環(huán)境侵害請求權四個方面作出制度安排，改變“重污染防治、輕生態(tài)保護，重國家環(huán)境管理、輕政府環(huán)境服務，重企業(yè)環(huán)保義務、輕個人環(huán)境權利”的局面，樹立風險預防、生態(tài)保護與污染防治并重、環(huán)境管理與環(huán)境服務并舉、環(huán)境權利優(yōu)先等理念。

從青海法治建設的經驗看，做好生態(tài)環(huán)境保護的立法工作，需要把握好兩個關鍵。一是立足省情立法。就青海生態(tài)文明建設的地方立法實際看，一方面，具有“地方憲法”意義的龍頭立法尚未制定出臺；另一方面，一些重要的生態(tài)保護領域仍存在立法空白。因而，逐步建立完善以《青海省生態(tài)文明建設促進條例》為核心的區(qū)域生態(tài)保護法規(guī)體系，是當務之急。例如：要加快建立生態(tài)補償法規(guī)制度。要依法明確一些重大問題。比如，對生態(tài)補償的對象、范圍、標準、形式以及生態(tài)補償費的征收、管理、使用和監(jiān)督，重要生態(tài)區(qū)的財政轉移支付、項目支持等。依法建立長期穩(wěn)定的生態(tài)補償基金。推動國家以一定比例從全國財政收入中提取轉移支付資金外，通過征收生態(tài)補償稅的方式建立生態(tài)補償基金，作為對青海提供生態(tài)服務的補償。依法改善民生，對生態(tài)保護區(qū)禁牧搬遷牧民的生產生活、教育醫(yī)療和社保需求等優(yōu)先補償。二是注重彰顯民族特色立法。青海一些世居少數民族在與自然的長期互動中，形成了許多具有很強規(guī)范作用和制度生命力的習俗。因此，在不違背國家法治統(tǒng)一原則的基礎上，可以在地方立法中借鑒這些優(yōu)秀的“本土資源”。

二、嚴格執(zhí)法，保障生態(tài)文明法治體系運行

法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。政府是法律實施的重要主體。有統(tǒng)計顯示，我國80%的法律、90%的地方性法規(guī)、100%的行政法規(guī)和部門規(guī)章，都是通過行政機關加以貫徹實施的。從引起行政復議、行政訴訟的行政案件來看，幾乎所有的行政糾紛都是因為行政執(zhí)法活動而產生的。改革我省現行生態(tài)和環(huán)境監(jiān)管體制，進一步明確生態(tài)和環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一監(jiān)督和協調機關，使監(jiān)督權、管理權相對集中；科學劃定不同生態(tài)和環(huán)保執(zhí)法部門的權力和責任邊界，注重相互之間的配合與協作，強調生態(tài)文明決策、執(zhí)行、監(jiān)督等程序的環(huán)環(huán)相扣和有效運轉。進一步明確生態(tài)文明建設和環(huán)境保護的政府責任，堅持地方政府對其管轄范圍內的生態(tài)文明建設負總責，防止政府的總體責任淪為某個部門的局部責任；將單位責任與相關人員個人責任聯系起來，將生態(tài)文明建設納入地方政府及其主要負責人考核指標體系，完善和落實生態(tài)和環(huán)境問責制。不斷完善生態(tài)和環(huán)境功能區(qū)劃，并以此為基礎劃定生態(tài)和環(huán)境執(zhí)法區(qū)劃，保持與行政區(qū)劃的適度分離，妥善處理執(zhí)法區(qū)劃與行政區(qū)劃之間的關系。嚴格生態(tài)文明建設的執(zhí)法工作，統(tǒng)合行政執(zhí)法力量，適時開展集中專項打擊行動，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為做到“零容忍”。

三、公正司法，維護生態(tài)文明法治體系權威

公正是法治的生命線，公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。習近平同志在對十八屆四中全會《決定》所作的說明中引用了英國哲學家培根的一段話，對此進行了形象的闡釋：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”如果司法這道防線缺乏公信力，社會就沒有一個最終說理辨別是非的地方了，公民基本權利和社會和諧穩(wěn)定也就不保。所以，《決定》強調指出：“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用?！?/p>

深化司法體制改革，保證司法公正，提高司法公信，維護司法權威，是全面推進依法治國的重要保障，也是我省切實加強生態(tài)文明建設的堅強后盾。當前，要按照黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆四中全會確立的“司法公信力不斷提高”的目標，重點解決影響我省司法公正和制約司法能力的深層次矛盾和問題，針對污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，要切實解決立案難的問題，真正讓污染受害者、生態(tài)受損人到法院打官司的訴權得到保障；要切實解決司法公信問題，通過嚴格規(guī)范司法行為，大力推進公正司法和司法公開，積極回應廣大人民群眾對司法公開、司法公正日益高漲的關注，促進傳統(tǒng)生態(tài)和環(huán)境民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟以及新型生態(tài)環(huán)境公益訴訟的有機銜接，形成民事責任、行政責任、刑事責任三者互補的懲戒防線，加大對環(huán)境違法行為的懲罰力度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。

四、全民守法，維護生態(tài)文明法治體系的基礎

法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。全民守法，是建設有中國特色的社會主義法治國家和法治社會的必然要求，也是我省切實加強生態(tài)文明建設的基礎。十八屆四中全會提出“人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護”。法律權威要靠人民維護就是要全民守法，全會對全民守法的強調就是要形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，杜絕選擇性守法。有位法哲學家曾說“法律必須被信仰，否則它形同虛設”。全民守法的基礎不牢，法治必將是空中樓閣。對于我省來說，當前工作重心是要重心下移、力量下沉、保障下傾，抓好加強“三基”建設，打牢全民守法基礎。要通過在全社會深入開展法治宣傳教育，使社會主義法治精神和生態(tài)文明理念真正進社區(qū)、進農村、進機關、進企業(yè)、進學校，并逐步深入人心；同時堅持依法治國和以德治國相結合，高度重視生態(tài)文明道德對社會公眾的規(guī)范和約束作用，精心培育尊重生態(tài)文明光榮、破壞生態(tài)文明可恥的道德風尚，在全省盡快形成依法維護環(huán)境權利，自覺履行環(huán)境保護義務的現代公民意識；深化法律“七進”活動，引導全省公民學法尊法守法用法，合理表達訴求。

生態(tài)是青海最寶貴的資源、最明顯的優(yōu)勢、最亮麗的名片，也是后發(fā)趕超的最大潛力。必須要始終秉持國家頂層設計和地方積極探索的思路，著重處理好統(tǒng)籌謀劃與重點突破相互結合，生態(tài)保護建設工程與體制機制創(chuàng)新協調推進，生態(tài)制度建設改革與綜合試點有機結合等的關系。突出重點，先行取得突破，并以此為牽引，整體帶動相關生態(tài)文明制度建設。全省上下要強化問題導向，堅持與時俱進，用新的理念指導當前與未來發(fā)展，用新的視野把握生態(tài)文明新時代的歷史機遇，用新的體制保障生態(tài)文明建設持續(xù)深入，把思想和行動統(tǒng)一到中央精神和省委決策上來，努力在生態(tài)文明建設上邁出更大、更堅實的步伐，取得更加豐碩的成果。

總之，只要我們堅持法治規(guī)律與青海省情的創(chuàng)造性相結合，全面落實依法治國基本方略的新十六字方針——科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，就一定能開創(chuàng)全面推進依法治省、建設法治青海新局面。保護好生態(tài)，對青海來說不是包袱而是機遇，既是服務全國大局的需要，也是青海自身可持續(xù)發(fā)展的需要。