國際旅游島建設(shè)背景下海南省征地補(bǔ)償研究

婁嘉利　羅善軍

摘要 2009年海南國際旅游島建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略以來，海南省很多地區(qū)都征收了部分土地并加以開發(fā)，以便于積極配合國際旅游島建設(shè)。該研究運(yùn)用問卷調(diào)查和實(shí)地訪談的方法，了解海南省萬寧市龍滾鎮(zhèn)下屬的7個樣本村的征地補(bǔ)償狀況，本著“發(fā)現(xiàn)問題—分析問題—解決問題”的思路，對龍滾鎮(zhèn)的征地補(bǔ)償進(jìn)行深入探討，并提出了完善征地補(bǔ)償?shù)木唧w對策和建議。

關(guān)鍵詞 國際旅游島 ；海南省 ；征地；補(bǔ)償

中圖分類號 S29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2015）19-295-02

海南島位于我國南海，是我國的第二大島嶼，與越南隔海相望，與東南亞毗鄰，位于亞洲版圖的中心。1988年海南建省并成為我國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，經(jīng)過20多年的探索與發(fā)展，海南省確立了以旅游業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)群。2009年建設(shè)國際旅游島的重大決策部署，使海南立足于新的歷史起點(diǎn)，海南的發(fā)展面臨著新的歷史機(jī)遇與挑戰(zhàn)。建設(shè)國際旅游島的前提是要有建設(shè)的空間——土地，而我國農(nóng)村土地的集體所有制決定了海南省農(nóng)村各地征地運(yùn)動的興起。筆者以海南省萬寧市龍滾鎮(zhèn)為例，基于實(shí)地訪談和問卷調(diào)查結(jié)果，分析了征地補(bǔ)償中存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策建議。

1 農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償情況的調(diào)查

1.1 調(diào)查方法 主要采用了實(shí)地訪談和問卷調(diào)查法相結(jié)合的方法，選取了萬寧市龍滾鎮(zhèn)治坡村委會的4個自然村和多格村委會的3個自然村作為樣本村進(jìn)行調(diào)查。于2014年6月對治坡村和多格村黨支部書記進(jìn)行訪談和咨詢，并在他們的幫助下，向村民發(fā)放調(diào)查問卷，與村民們進(jìn)行了交流與溝通，了解當(dāng)?shù)卮迕駥τ谡鞯氐囊恍┱鎸?shí)感受與想法。共發(fā)放問卷58份，回收問卷53份，其中有效問卷50份，問卷有效率為86.21%。

1.2 調(diào)查區(qū)基本情況 龍滾鎮(zhèn)位于海南省萬寧市北部，全鎮(zhèn)土地總面積152 km2，其中可耕作面積3 600 hm2，總?cè)丝?.4萬，共轄17個行政村和一個鎮(zhèn)農(nóng)場。龍滾鎮(zhèn)土地資源和旅游資源豐富，有數(shù)十公里靚麗的海岸線及著名的山欽灣。1993年海南有一股“征地?zé)帷?，先后征收龍滾鎮(zhèn)治坡、多格和鳳園村委會的土地共計(jì)177.50 hm2，20世紀(jì)90年代的征地制度不嚴(yán)謹(jǐn)，征地補(bǔ)償方式比較隨意，征地補(bǔ)償金額4.5萬元/hm2左右，當(dāng)時征收的土地一直處于閑置狀態(tài)。直到2009年國務(wù)院提出建設(shè)海南國際旅游島，中信集團(tuán)開始開發(fā)此片土地，山崖海景度假項(xiàng)目、高爾夫俱樂部、濱海度假社區(qū)等項(xiàng)目在不斷建設(shè)中。

2011年是龍滾鎮(zhèn)多格村委會第二次征地，此次一共征地4.63 hm2，其中用于國防建設(shè)的用地只有0.67 hm2，建設(shè)雷達(dá)監(jiān)測站用于文昌衛(wèi)星發(fā)射基地信號發(fā)射的接收，政府將剩下的3.97 hm2地作為儲備地。此次征地分2次補(bǔ)償，第一次共補(bǔ)償了20 000元，第二次補(bǔ)償費(fèi)用為30 028元，且此次征地過程中村委會積極鼓動村民參與討論，盡可能地聽取村民的意見。2014年初，龍滾鎮(zhèn)多格村委會又有一次新的征地，但目前征地結(jié)果尚未公布。

2 龍滾鎮(zhèn)征地補(bǔ)償中存在的不足之處

近年來，政府對國際旅游島的建設(shè)與開發(fā)，取得了輝煌的成就。雖然海南省各級政府在征地補(bǔ)償方面做出了許多努力，但在現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制下，征地補(bǔ)償無疑是一項(xiàng)復(fù)雜的工程。一方面，政府有自己的財(cái)政壓力，另一方面，農(nóng)民也有自己的難處，這就導(dǎo)致在征地補(bǔ)償?shù)倪^程中存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 聽證會等程序還需完善 當(dāng)前征地補(bǔ)償政策中要求被征地農(nóng)民參與征地過程中的公告和聽證等程序，但在農(nóng)村往往難以真正確保農(nóng)民能夠參與其中，這就導(dǎo)致龍滾鎮(zhèn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏透明性和合理性。法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補(bǔ)償方案[1]，這就造成在制定補(bǔ)償方案過程中采納農(nóng)民意見的可能性極低。

2.2 征地補(bǔ)償政策宣傳力度不夠 為了規(guī)范土地征用的程序，確保農(nóng)民的合法權(quán)益，《征用土地公告辦法》規(guī)定了征用土地公告和征地補(bǔ)償安置方案公告等程序[2]，以確保農(nóng)民知情權(quán)，并及時表達(dá)自己的想法。但在實(shí)際操作中，這些程序大都流于形式，農(nóng)民也只能被動接受。而且在征地中，農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)，一切都是政府占據(jù)主導(dǎo)地位。從問卷調(diào)查結(jié)果來看，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民了解征地補(bǔ)償政策大致有5種途徑，如圖1所示。有45%的農(nóng)民是通過村委宣傳了解的，村委一般通過貼公告和走訪村戶告知，這也是最普遍最直接的方式。雖然有多種了解途徑，但是村民對征地補(bǔ)償?shù)恼卟⒉皇鞘至私?。從問卷調(diào)查結(jié)果來看，約有55%的農(nóng)民只是基本理解和知道一點(diǎn)征地補(bǔ)償政策，有25%的農(nóng)民表示完全不知道。這在一定程度上說明了政府對征地補(bǔ)償?shù)男麄髁Χ炔粔虼螅麄鲀?nèi)容不夠清晰明了。

2.3 農(nóng)民文化水平相對較低 農(nóng)民的文化水平在一定程度上也影響了征地補(bǔ)償方案的實(shí)施。調(diào)查結(jié)果顯示，在受教育程度上，被調(diào)查者初中和高中學(xué)歷水平各占45%，文盲和小學(xué)水平各占5%，大專以上學(xué)歷在調(diào)查人數(shù)中幾乎沒有。村民受教育程度處于中等水平，其文化水平難以適應(yīng)當(dāng)今社會的發(fā)展潮流，法律意識也相對比較薄弱。在征地補(bǔ)償過程中，由于大部分農(nóng)民對相關(guān)征地政策的認(rèn)識不足，導(dǎo)致相關(guān)征地補(bǔ)償政策難以更好地實(shí)施。

2.4 土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低 根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。而現(xiàn)實(shí)中，確定土地補(bǔ)償費(fèi)很大程度上與被征地所處的地區(qū)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施條件等有關(guān)，與土地年產(chǎn)值的關(guān)聯(lián)其實(shí)并不緊密[3]。據(jù)2009年出臺的《海南省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)》和《海南省征地青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，龍滾鎮(zhèn)土地年產(chǎn)值為3.411萬元/hm2，征地補(bǔ)償費(fèi)為75.042萬元/hm2，不足100元/m2，這個價(jià)格與在征收土地上建起的超過1萬元/m2的海景房價(jià)格差距甚遠(yuǎn)。所以，單純依靠農(nóng)地的年產(chǎn)值制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還有待進(jìn)一步提高。

2.5 補(bǔ)償方式比較單一 調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，龍滾鎮(zhèn)目前以貨幣補(bǔ)償為主，這種補(bǔ)償方式簡單易行，但使農(nóng)民過于注重眼前利益，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，物價(jià)上漲，單一的貨幣補(bǔ)償并不能完全適應(yīng)社會的發(fā)展。征地前農(nóng)民祖祖輩輩以種植作物為主要生活來源，土地是他們的生存之本，被征地后農(nóng)民就失去了生活保障，他們必須另謀生計(jì)。對此，部分失地農(nóng)民選擇涌入城市，但由于缺乏相應(yīng)的技能和知識，他們難以在城市激烈的競爭環(huán)境中生存，更難以在城市扎根落地，最后陷入到一種既失地又失業(yè)的尷尬境地，失地農(nóng)民成為城市的邊緣群體和新“弱勢群體”[4]。

3 征地問題產(chǎn)生的原因分析

3.1 土地產(chǎn)權(quán)不明晰 農(nóng)村集體土地的所有權(quán)不同于國有土地，它的產(chǎn)權(quán)主體有村農(nóng)民集體、村民小組、村集體3級。但這三者中究竟誰才是真正的產(chǎn)權(quán)代表，法律法規(guī)都未給出明確答案。筆者從龍滾鎮(zhèn)當(dāng)?shù)卮逯Р繒浺约稗r(nóng)民了解到，2011年政府給予多格村委會被征地的地塊補(bǔ)償以及青苗補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用由集體分配，由于產(chǎn)權(quán)不明晰，村集體也存在分配不公現(xiàn)象。正是土地所有者與土地使用者之間、不同所有主體之間的模糊權(quán)屬關(guān)系，造成了征地補(bǔ)償主體難以確定的難題。

3.2 利益分配不合理 由于歷史遺留問題，現(xiàn)實(shí)生活中不同所有權(quán)主體的土地經(jīng)常交錯在一起，這就給確定補(bǔ)償費(fèi)用的受益主體帶來了困難。土地補(bǔ)償費(fèi)用的受益主體不夠明確，管理混亂，導(dǎo)致征地補(bǔ)償?shù)睦娣峙洳缓侠?。由于這個原因，多格村委會和治坡村委會給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)放的征地補(bǔ)償金并沒有使得被征地越多的村民獲得的補(bǔ)償金越多，而是直接將所有的補(bǔ)償金按人口平均分配。這種做法對于被征地較多的農(nóng)民而言顯然是不合理的，同時也是他們難以接受的。

3.3 征地補(bǔ)償制度不健全 征地補(bǔ)償是一個錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到的利益主體很多，操作過程也很復(fù)雜。對于如此龐大的工程，我國的法律法規(guī)卻沒有出臺相關(guān)細(xì)則對其進(jìn)行約束，僅僅是籠統(tǒng)地描述了征地補(bǔ)償程序，這是引發(fā)各種沖突矛盾的首要因素。其次，征地補(bǔ)償立法過于簡單、粗糙。雖然法律將公共利益作為土地征收的前提條件，但是對公共利益尚沒有確定的內(nèi)涵及清晰的界定，因?yàn)閷?shí)際中并非所有的公共使用都符合公共利益這個前提[5]。這就導(dǎo)致很多地方政府在征地過程中存在投機(jī)取巧的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害被征地農(nóng)民的利益。

3.4 征地補(bǔ)償執(zhí)行不規(guī)范 由于受GDP政府績效考核制度的壓力，以及受“土地財(cái)政”利益的驅(qū)使，現(xiàn)行的征地處于“低成本征收，高利益轉(zhuǎn)出”的不合理狀況。低價(jià)征地之后，政府出讓土地獲得土地出讓金，房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)土地又會增加政府的土地稅收，形成了一個循環(huán)，但維持這個循環(huán)的前提是地方政府必須不斷征收農(nóng)村集體土地[6]。調(diào)查中得知，當(dāng)?shù)卣魇盏耐恋刂杏糜趪澜ㄔO(shè)的只占極少的一部分，剩下的土地則作為儲備用地。這些儲備用地，政府很有可能等到土地增值后再將其拍賣。由此可見，在整個征地過程中，政府既是管理者又是利益分享者，受損最大的是農(nóng)民。

4 對策與建議

4.1 建立多種方式共存的補(bǔ)償制度 當(dāng)前我國征地補(bǔ)償?shù)闹饕绞绞且匝a(bǔ)償金及房屋產(chǎn)權(quán)置換為主，一次性支付給農(nóng)民。這種做法不盡合理。對此，可以借鑒他國的一些做法，例如，為失地農(nóng)民提供再就業(yè)機(jī)會、提供免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)、提供各項(xiàng)基本保障政策等，減輕失地農(nóng)民的生活壓力。如日本除了貨幣補(bǔ)償外，還規(guī)定了耕地開發(fā)、宅地開發(fā)和代辦工程等多種替代地的補(bǔ)償方式。也可以學(xué)習(xí)德國，實(shí)行替代地補(bǔ)償、社會保險(xiǎn)安置、留地補(bǔ)償和債券或股權(quán)補(bǔ)償?shù)确绞?，切?shí)為被征地者著想，維護(hù)他們的長遠(yuǎn)利益[7]。

4.2 政府行為公開化 鑒于我國農(nóng)村土地的集體所有制，政府在征地過程中起主導(dǎo)作用，政府工作的公平、公正、公開與否直接關(guān)系著征地農(nóng)民的利益。為了盡可能減少征地補(bǔ)償過程中農(nóng)民與政府的矛盾，應(yīng)該合理規(guī)范政府行為，讓群眾信服。同時，應(yīng)提高征地執(zhí)行主體的素質(zhì)，真正造就一支講規(guī)矩、懂業(yè)務(wù)、能吃苦，堅(jiān)持奉公守法，切實(shí)為民服務(wù)的征地隊(duì)伍。一方面，農(nóng)民不斷提升自身的文化素質(zhì)，另一方面，政府不斷規(guī)范自身的執(zhí)政行為，只有這樣，才能更好地促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

4.3 確定土地在不同情況下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 土地的增值收益是政府在征地補(bǔ)償過程中不可忽視的一個因素，政府應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，制訂一個合理而科學(xué)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既對土地目前的價(jià)值及造成的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，還要適當(dāng)補(bǔ)償土地的未來價(jià)值和收益。此外，被征收后的土地在不同用途下的賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所不同。如國家出于城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，征收農(nóng)村土地進(jìn)行開發(fā)房地產(chǎn)，修建城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，按照“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果歸大家共享”的原則，被征地農(nóng)民作為潛在利益的受益者應(yīng)有權(quán)利共享土地所帶來的收益[8]。

4.4 針對不同的農(nóng)民家庭結(jié)構(gòu)確定不同的補(bǔ)償方案 我國農(nóng)村人群之間存在巨大差異：第一類農(nóng)村家庭只是有農(nóng)村戶口，但全部家庭成員都外出打工或在外工作，基本和農(nóng)村沒有聯(lián)系；第二類是農(nóng)村家庭中一部分成員在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，一部分外出工作；剩余的第三類農(nóng)村家庭才是真正意義上以務(wù)農(nóng)為生的傳統(tǒng)型農(nóng)民。對于第一類及第二類農(nóng)村人群，征地對他們來說只是一種獲得收益的方式，征收土地對他們的影響遠(yuǎn)不如第三類農(nóng)村人群大。所以，對于這3類農(nóng)村人群，國家應(yīng)該出臺不同的補(bǔ)償政策。對于第一、二類農(nóng)民，政府征收其土地應(yīng)該針對其需要給予合理補(bǔ)償；對于第三類農(nóng)民，政府應(yīng)該加大補(bǔ)償力度。

4.5 將農(nóng)地外部性價(jià)值內(nèi)部化 海南島作為建設(shè)中的國際旅游島，確定其農(nóng)地的社會承載價(jià)值、旅游觀光價(jià)值和生態(tài)服務(wù)價(jià)值等外部性價(jià)值顯得尤為重要。征地過程中應(yīng)充分考慮土地的這部分價(jià)值，在國家、集體和農(nóng)戶三者間尋求財(cái)富分配的平衡點(diǎn)，使得法律條文具有現(xiàn)實(shí)的可操作性[9]。在一些地區(qū)如果還有剩余收益的可以上交政府，用來完善相關(guān)的配套設(shè)施，解決征地中的有關(guān)問題，促進(jìn)地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的精神，可切實(shí)有效地促進(jìn)全國農(nóng)民的共同富裕。

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