論我國政府信息公開救濟(jì)制度的完善

摘要：政府信息公開制度作為保障公民知情權(quán)和制約權(quán)力濫用的重要制度，有利于破除權(quán)力運(yùn)行的隱蔽性，為權(quán)力濫用和腐敗提供預(yù)防機(jī)制?！瓣柟狻笔亲詈玫南緞?，政府信息公開將使整個(gè)行政系統(tǒng)透明公開，大大推進(jìn)我們法治社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步。但是我國的政府信息公開救濟(jì)制度的還存在很多需要完善的地方，無救濟(jì)則無權(quán)利，只有將政府信息公開的救濟(jì)制度真正落到實(shí)處，才能保證任何公民只有在自己的合法權(quán)益被侵犯之后，能夠采取適當(dāng)?shù)木葷?jì)方式保護(hù)自己的合法權(quán)益，才能算是真正的權(quán)利保障制度。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；救濟(jì)制度

美國著名行政法學(xué)家伯納德· 施瓦茨先生認(rèn)為：“一個(gè)成熟的行政法體系應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)必須的部分：1.可以賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力的范圍和堅(jiān)持限制在行使上述權(quán)力時(shí)的越權(quán)行為；2.在處理公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時(shí)，必須公平對待；3.必須有這樣一個(gè)原則：行政機(jī)關(guān)對其行為無最后發(fā)言權(quán)，并且公民能夠通過一個(gè)獨(dú)立的法庭對行政機(jī)關(guān)的行為之合法性提出異議。”這句話隱含了司法（訴訟）救濟(jì)對于權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要意義。[2]因此，完善救濟(jì)保障制度在政府信息公開制度的實(shí)施過程中十分重要。

一、我國政府信息公開救濟(jì)制度內(nèi)容

我國《政府信息公開條例》第33條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體邢增行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！薄缎姓?fù)議法》第6條第11款規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，公民、法人或者其他組織可以申請行政復(fù)議?！蔽覈畔⒐_救濟(jì)制度目前最大的問題是雖然采用傳統(tǒng)的行政法思維模式來設(shè)計(jì)政府信息公開救濟(jì)制度，但并沒有針對政府信息公開案件的特殊性設(shè)立專門的救濟(jì)規(guī)則，缺乏相關(guān)具體規(guī)定，同時(shí)，過高的估計(jì)政府信息公開主管部門的監(jiān)督保障作用。在《政府信息公開條例》第3條對政府信息公開工作主管部門作出規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府信息公開工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國的政府信息公開工作。[2]縣級以上工作主管部門負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作。”

《政府信息公開條例》第33、34、35條規(guī)定了公民對政府信息公開不滿意的權(quán)利救濟(jì)渠道。其中第33條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開主管部門舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”第34條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)違反本條例的規(guī)定，未建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人依法給予處分?！钡?5條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)違法本條例的規(guī)定，有下列情形之一的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：不依法履行政府信息公開義務(wù)的；不及時(shí)更新公開的政府信息內(nèi)容、政府信息公開指南和政府信息公開目錄的；違法規(guī)定收取費(fèi)用的；通過其他組織、個(gè)人以有償服務(wù)方式提供政府信息的；公開不應(yīng)當(dāng)公開的政府信息的；違法本條例規(guī)定的其他行為。”

二、國外政府信息公開制度類型

多數(shù)國家的政府信息公開法律都設(shè)置了行政系統(tǒng)內(nèi)的申訴機(jī)制，讓異議者可以通過行政系統(tǒng)內(nèi)的途徑首先表達(dá)自己的訴求，其中受理異議申請的機(jī)關(guān)包括原機(jī)關(guān)及其上級機(jī)關(guān)，有的國家比如英國，強(qiáng)制性規(guī)定，異議申請當(dāng)事人必須經(jīng)做出行政行為的原機(jī)關(guān)處理后，才能尋求外部救濟(jì)，有的國家則將申請?jiān)V求的機(jī)構(gòu)自由選擇權(quán)交于公民本人。相對于外部救濟(jì)途徑，內(nèi)部糾紛處理機(jī)制的優(yōu)勢在于：首先，糾紛解決效率較高。雖然外部救濟(jì)如司法程序更為正式，但內(nèi)部程序更為方便快捷，能在盡可能短的時(shí)間內(nèi)給雙方當(dāng)事人一個(gè)處理結(jié)果；其次，有利于上級行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督指導(dǎo)。通過具體行政行為的相對人的申訴或異議，上級行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)下級行政機(jī)關(guān)在工作中可能存在的問題與過失，從而有針對性的的對下級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)；最后，讓原行政機(jī)關(guān)更及時(shí)地發(fā)現(xiàn)自己可能存在的工作失誤，從而反思并更正自己的工作失誤。

（一）內(nèi)部救濟(jì)

行政復(fù)議程序是世界各國和地區(qū)在政府信息公開中普遍采用的一種重要的監(jiān)督和救濟(jì)途徑。行政復(fù)議通常是由接受政府信息公開申請的政府機(jī)關(guān)、接受公開申請的政府機(jī)關(guān)上級等對當(dāng)事人就政府信息公開行為提出的異議進(jìn)行審查。

例如，日本的《信息公開法》在第三章規(guī)定了行政復(fù)議救濟(jì)制度。日本的行政復(fù)議制度亦稱為行政不服審查制度，是政府信息公開的申請人或第三人根據(jù)《行政不服審查法》規(guī)定，對《信息公開法》第9條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)做出的“公開決定等”提出不服申請，由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的制度。在日本，行政復(fù)議不是行政訴訟的必經(jīng)前置程序，其行政復(fù)議制度中包含有《政府信息公開和個(gè)人信息保護(hù)審查會(huì)》制度，這是日本信息公開制度的一大特色。該制度與信息公開不服審查制度（包括《信息公開法》的特別規(guī)定和《行政不服審查法》的一般規(guī)定）構(gòu)成了日本信息公開制度中的行政救濟(jì)制度。

（二）外部救濟(jì)

外部救濟(jì)程序主要有兩種方式：第一種方式為利用傳統(tǒng)渠道，但增設(shè)新措施。美國模式是典型代表，針對政府信息公開的監(jiān)督和救濟(jì)，美國沒有創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)，仍利用司法審查制度，當(dāng)然也增加了不少新規(guī)則；第二種方式為設(shè)立新的、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)或機(jī)制，比如設(shè)立信息專員、信息監(jiān)察專員、信息裁判所、信息委員會(huì)等機(jī)構(gòu)及出臺相應(yīng)的配套措施。同時(shí)，漸漸演變出一種新型方式，即將享有建議權(quán)與決定權(quán)的專員或委員會(huì)區(qū)分開來，一些專員或委員會(huì)僅享有救濟(jì)途徑的建議權(quán)，而另一些專員或委員會(huì)掌握最終的話語決定權(quán)。

1.法院

在行政法發(fā)展史上，把行政機(jī)關(guān)置于與普通公民、組織同等地位，將行政機(jī)關(guān)的決定交由地位獨(dú)立的法院進(jìn)行審查的行政訴訟或司法審查制度的建立，是現(xiàn)代行政法確立的重要標(biāo)標(biāo)志。法院對行政法而言具有特殊的意義，司法最終是行政法治的基本要求（而在民事正義處理上并不要求司法作為最終的糾紛解決途徑，仲裁等同樣也可以作為終結(jié)民事爭議的機(jī)制和場所），當(dāng)政府信息公開成為行政法規(guī)定的重要組成部分，需要相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制時(shí)，公民訴求于法院當(dāng)仁不讓的成為最佳選擇。

優(yōu)點(diǎn)：（1）法院相對于行政復(fù)議機(jī)關(guān)，具有獨(dú)立性和權(quán)威性。司法訴訟途徑享有較高的公民信賴度，具有足夠的公平、公正性。（2）法院可以對行政機(jī)關(guān)的行政行為直接進(jìn)行司法監(jiān)督。法院有權(quán)對行政機(jī)關(guān)直接作出有法律約束力的裁判，例如，在法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)拒絕公開的理由不成立時(shí)候，法院可以直接命令行政機(jī)關(guān)公開信息，從而直接對行政行為產(chǎn)生約束力。（3）穩(wěn)定性高。司法裁決的穩(wěn)定性高于行政復(fù)議。

缺點(diǎn)：耗時(shí)較長，司法成本較高，靈活性遠(yuǎn)不如行政復(fù)議等其他途徑。

2.信息委員（監(jiān)察專員）制度

縱觀其他國家的政府信息公開制度，由處于獨(dú)立地位的專員或監(jiān)察專員擔(dān)任主要的政府信息公開救濟(jì)職能承擔(dān)者成為頗具發(fā)展?jié)摿Φ男律α俊Ｈ鸬?809年《政府組織法》首創(chuàng)監(jiān)察專員制度，由議會(huì)所確定的“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”擔(dān)任監(jiān)察專員，專門調(diào)查處理公眾對行政機(jī)關(guān)做出的行政行為異議申請，開創(chuàng)了政府信息公開和監(jiān)察專員兩項(xiàng)制度的先河。但是按照當(dāng)時(shí)瑞典的法律規(guī)定，監(jiān)察專員僅僅享有一定的調(diào)查權(quán)和建議權(quán)，對法律糾紛的處理并無最終的決定權(quán)，其重要作用主要體現(xiàn)為，通過監(jiān)察專員從而向行政機(jī)關(guān)提出合理的處理建議，監(jiān)察專員是獨(dú)立于任何行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，是一種全新的對政府信息公開制度進(jìn)行監(jiān)督與救濟(jì)的制度。3.有權(quán)做出具有最終裁決的、獨(dú)立的裁判所或?qū)T

這一制度下的專員相對于第二種模式的監(jiān)察專員享有更大的裁判決定權(quán)，能夠作出具有最終法律效力的決定，賦予監(jiān)察專員以最終裁決權(quán)能夠使專員真正享有法律權(quán)威性地位，得到眾多國家的采納，例如澳大利亞、英國、墨西哥等。這里還有三個(gè)問題值得我們探討，即是否專設(shè)信息專員還是納入已有監(jiān)察專員的職權(quán)范圍；將信息專員與隱私專員（數(shù)據(jù)保護(hù)專員）合署還是分立；專員融調(diào)查權(quán)和決定權(quán)于一身還是分立。在英國，《信息公開法》生效以后，設(shè)立了信息監(jiān)察專員（Information Commissioner）主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和救濟(jì)職能。任何人對行政機(jī)關(guān)處理其信息申請的方式不滿，均有權(quán)向信息專員提出申訴。對此申訴沒有特別程序要求，無需繳納費(fèi)用，而信息專員比先前的議會(huì)監(jiān)察專員權(quán)力更大。公民可以直接向?qū)T申訴，無需通過下議院轉(zhuǎn)交訴求，信息專員有權(quán)發(fā)出有約束力的通知。

信息裁判所是獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外的準(zhǔn)司法性的裁判機(jī)構(gòu)，是行政裁判所的一種。行政裁判所不同于法院。和法院相比，行政裁判所程序簡單，辦事效率高，收費(fèi)低廉，成員多為有專業(yè)知識的人，有利于解決信息公開領(lǐng)域技術(shù)性較強(qiáng)的問題。同時(shí)，行政裁判所又不同于行政機(jī)關(guān)，這表現(xiàn)在雖然它是由行政機(jī)關(guān)任命的，但卻是獨(dú)立的裁判機(jī)構(gòu)。隨著科技的發(fā)展和行政管理對象的日益復(fù)雜化，設(shè)立專業(yè)化程度高的行政裁判所已是解決行政性爭議的趨勢，成為救濟(jì)獲得信息權(quán)的主要手段之一。[3]

以上三種模式的共同特征即強(qiáng)調(diào)了外部救濟(jì)制度的獨(dú)立性，賦予一獨(dú)立機(jī)構(gòu)審查對存有爭議的免除公開、收費(fèi)和其他政府信息公開問題決定的審查權(quán)。

三、完善我國政府信息公開救濟(jì)制度的途徑

1.制定《政府信息公開法》

我國《政府信息公開條例》是一部行政法規(guī)，從立法層級上說，其法律效力不高，而日本、泰國等國家大都由最高立法機(jī)構(gòu)制定信息公開法律，具有廣泛的法律效力。按照法律適用優(yōu)于行政法規(guī)的原則，《政府信息公開條例》無法對抗《保密法》《檔案法》等上位法，特別是在信息公開原則上有截然不同的規(guī)定，使得《政府信息公開條例》中適應(yīng)信息公開發(fā)展方向的基本規(guī)則難以得到落實(shí)，這對于我國信息公開制度的發(fā)展和對于相對人救濟(jì)制度的完善都是不可逾越的障礙。因此，制定與《保密法》《檔案法》相同法律效力的《政府信息公開法》是當(dāng)務(wù)之急。[4]

2.將政府信息公開主管部門獨(dú)立

當(dāng)前我國政府信息公開主管部門的身份與其推動(dòng)和監(jiān)督政府信息公開的職能不相符。根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，政府信息公開主管部門擔(dān)負(fù)著推進(jìn)和監(jiān)督政府信息公開的職能，然而其本身又是政府信息公開的義務(wù)主體，決定了其難以在保護(hù)行政機(jī)關(guān)利益之外的立場對政府信息公開進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)，而且很難贏得公眾對其作出的行政行為的信賴，無法維護(hù)一個(gè)公正獨(dú)立的正面形象。

政府信息公開工作僅僅只是其主管部門眾多行政職能的一項(xiàng)，無法成為其工作重心，難以得到相應(yīng)的重視，主管部門平時(shí)都有眾多工作內(nèi)容，只有將政府信息公開主管部門獨(dú)立出來，將政府信息公開工作放在一個(gè)相對平衡的環(huán)境中，才能真正使得政府信息公開滿足公民日益增長需求。

3.加強(qiáng)對行政相對人知情權(quán)的保護(hù)

從各國行政程序法關(guān)于公眾知情權(quán)的規(guī)定來看，通常有兩種模式，一種模式是從公民權(quán)利的角度對知情權(quán)進(jìn)行規(guī)范的，[5]另一種模式是從政府資訊公開的角度對公民知情權(quán)進(jìn)行規(guī)定的。這兩種模式所產(chǎn)生的實(shí)際效果常常是相同或相似的，核心都在于讓公眾能能夠了解政府行政系統(tǒng)的行政決策和行政行為。我國《政府信息公開條例》也對行政相對人的知情權(quán)作了規(guī)定。但是，知情權(quán)不能僅僅停留在行政程序之中，因?yàn)槿绻麅H僅在行政程序之中，行政相對人主體與行政主體就沒有一種對等的關(guān)系形式，這樣的權(quán)利常常難以得到保障。[6]從這個(gè)角度講，政府信息公開救濟(jì)制度是保護(hù)行政相對人知情權(quán)的核心制度，是保護(hù)其知情權(quán)的最后一道防線。

4.注重免于公開政府信息與豁免理由相對應(yīng)

在政府信息公開案件當(dāng)中，一般情況下應(yīng)由被告負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任。這主要表現(xiàn)在：一是原告對于行政機(jī)關(guān)的作為行為不需要負(fù)舉證責(zé)任；二是在不作為案件審理中，原告只對提出申請的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。在被告主張政府信息不存在或者該政府信息屬于免除公開的范圍，如果要求原告證明該政府信息存在或者該信息屬于公開的范圍，無異于拒絕了原告的訴訟請求。由于申請政府信息公開的公民處于信息不對稱、法律地位不利的情境，因此，法院要對行政機(jī)關(guān)的提出的事實(shí)和理由進(jìn)行合法性審查。[7]

5.政府信息服務(wù)部門設(shè)立循環(huán)基金，引入市場競爭機(jī)制

對于國家基礎(chǔ)性信息資源的建設(shè)，由于其公益性質(zhì)，由市場來承擔(dān)投資是低效率的，因此需要以政府出資為主，由政府信息機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)建設(shè)與管理的認(rèn)為。其提供服務(wù)要面向政府內(nèi)部和社會(huì)公眾，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)向公眾免費(fèi)公開（只收數(shù)據(jù)復(fù)制成本費(fèi)）。對于面向政府內(nèi)部的服務(wù)，則可以根據(jù)不同的情況設(shè)置循環(huán)基金，使得政府不同部門之間、檔案機(jī)構(gòu)之間信息共享能夠得到真正實(shí)現(xiàn)。隨著政府服務(wù)意識的強(qiáng)化，政務(wù)公開與公民參政議政已逐漸普及，其中很多的服務(wù)職能需要信息服務(wù)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。因此，政府信息機(jī)構(gòu)首要的改革方向就是強(qiáng)化社會(huì)信息服務(wù)的職能。

【注釋】

[1]伯納德·施瓦茨.行政法體系的構(gòu)成[M].劉同蘇譯.法學(xué)譯叢，1989（03）

[2]黃維.美國的政府信息公開訴訟制度及啟示[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（05）

[3]鄭文明.亞洲政府信息公開救濟(jì)制度及借鑒[J].中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2008（01）

[4]陳書全，吳俊雅：《論我國政府信息公開救濟(jì)制度的完善》，載《山東社會(huì)科學(xué)》，2011年12月

[5]應(yīng)松年.比較行政程序法[M].北京：中國法制出版社，1999：310-311

[6]梁玥.政府信息公開訴訟研究[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2013

[7]江必新.政府信息公開與行政訴訟[J].法學(xué)研究，2007（05）

作者簡介：易敏（1991、9），女，江西省九江市人，現(xiàn)為華南理工大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)碩士生，研究方向：行政法。