制度設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)路徑：建立我國海岸警衛(wèi)制度的法律思考

摘要：海洋安全是國家安全的屏障，是國土防衛(wèi)的第一道防線。隨著世界海洋形勢的發(fā)展變化，我國海洋安全和海洋權(quán)益面臨越來越嚴(yán)峻的威脅和挑戰(zhàn)。建立海岸警衛(wèi)制度，從法律層面探討其制度設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，既是我國作為主權(quán)國家行使權(quán)利的具體體現(xiàn)，也是應(yīng)對(duì)海洋安全威脅、維護(hù)國家海洋權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要。

關(guān)鍵詞：海岸警衛(wèi)制度；法律；實(shí)現(xiàn)路徑

一、海岸警衛(wèi)制度入法

我國海岸警衛(wèi)制度入法，需要界定海岸警衛(wèi)的主體和范圍，明確其中的程序。因此，針對(duì)我國海上安全形勢現(xiàn)狀，結(jié)合建立海岸警衛(wèi)制度的目標(biāo)任務(wù)，應(yīng)該構(gòu)建層次分明、科學(xué)合理、運(yùn)行高效的海洋法律體系，對(duì)于逐步建立完善的海洋法律體系應(yīng)該分以下四步：

（一）增加憲法修正案，將海洋寫入憲法，首先實(shí)現(xiàn)“海洋入憲”

由于我國憲法中對(duì)于海洋的地位和性質(zhì)沒有做出具體規(guī)定，國家對(duì)于管轄海域的警戒和防衛(wèi)以及海洋權(quán)益的維護(hù)缺乏根本法的明確依據(jù)。海岸警衛(wèi)制度入法首先應(yīng)該在憲法中增加關(guān)于海洋屬性的描述，建議增加憲法修正案，將海洋作為自然資源與礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等列入一類，同屬于國家所有。

（二）制定海洋綜合立法——“海洋基本法”，作為統(tǒng)領(lǐng)制定海岸警衛(wèi)制度的全局性法律

建立海岸警衛(wèi)制度應(yīng)該反映國家的海洋觀，體現(xiàn)國家海洋工作的基本方針，貫徹國家海洋基本政策，但只有將國家制定的有關(guān)海洋工作的基本方針和政策上升至法律層面，才能為海岸警衛(wèi)制度的建立提供指導(dǎo)和法律依據(jù)。因此，我國應(yīng)該制定統(tǒng)一的“海洋基本法”，作為統(tǒng)領(lǐng)海洋事業(yè)發(fā)展的總依據(jù)，這對(duì)于解決島嶼主權(quán)之爭和海洋管轄權(quán)之爭、資源之爭以及戰(zhàn)略利益人為碰撞的復(fù)雜局面具有指導(dǎo)意義，同時(shí)也為以后立法提供基本法依據(jù)。

二、組建海岸警衛(wèi)隊(duì)伍

海上警衛(wèi)隊(duì)伍是確保海岸警衛(wèi)制度高效運(yùn)行的保證。世界上許多國家在建立海岸警衛(wèi)制度時(shí)都注重海上警衛(wèi)力量建設(shè)，組建本國的海岸警衛(wèi)隊(duì)伍，為我國提供了有益的借鑒。

（一）組建“中國海岸警衛(wèi)隊(duì)”

針對(duì)我國海上執(zhí)法力量分散、重復(fù)建設(shè)、執(zhí)法效能不高、維權(quán)能力不足的問題，2013年國務(wù)院職能機(jī)構(gòu)改革重新組建了國家海洋局，形成了以中國海警局名義開展海上維權(quán)的執(zhí)法力量。這是為組建我國綜合性執(zhí)法隊(duì)伍邁出的可貴一步，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

為加強(qiáng)對(duì)國家管轄海域的監(jiān)控、管理和利用，應(yīng)出臺(tái)“海岸警衛(wèi)法”，依法建立一支綜合性的海岸警衛(wèi)隊(duì)伍。海岸警衛(wèi)隊(duì)作為海洋執(zhí)法力量的主體，應(yīng)該是一支準(zhǔn)軍事化、多功能的綜合性海上執(zhí)法力量。其編制和內(nèi)部管理應(yīng)采取軍隊(duì)的模式，平時(shí)主要?dú)w政府領(lǐng)導(dǎo)，在戰(zhàn)時(shí)編入海軍序列，成為海上作戰(zhàn)力量，完全接受中央軍委和海軍的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）加強(qiáng)武裝裝備建設(shè)

強(qiáng)大的武器裝備是我國海岸警衛(wèi)力量執(zhí)行任務(wù)的基本保證。我國海岸警衛(wèi)力量的警衛(wèi)范圍是我國管轄海域，艦船是實(shí)現(xiàn)海岸警衛(wèi)任務(wù)的主要裝備，同時(shí)還包含艦船上配備的武器，例如艦載飛機(jī)以及指揮自動(dòng)化系統(tǒng)等?？紤]到海上執(zhí)法以及國土警戒和防衛(wèi)任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國防經(jīng)費(fèi)劃撥的法律規(guī)制，出臺(tái)《中國海岸警衛(wèi)隊(duì)裝備建設(shè)規(guī)劃》，針對(duì)海上維權(quán)實(shí)際，科學(xué)、全面加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍裝備建設(shè)，迅速形成戰(zhàn)斗力。

（三）提高維權(quán)執(zhí)法能力

我國組建海岸警衛(wèi)隊(duì)之后，在加強(qiáng)武器裝備建設(shè)，快速形成戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)上，人員的執(zhí)法能力是決定其戰(zhàn)斗力能否得到發(fā)揮、海上維權(quán)執(zhí)法能否高效進(jìn)行的關(guān)鍵。

三、構(gòu)建海上預(yù)警和防衛(wèi)機(jī)制

建立海岸警衛(wèi)制度，不僅僅是建立一支綜合性的警衛(wèi)和執(zhí)法隊(duì)伍，同樣重要的是要建立和完善海上預(yù)警系統(tǒng)以及海洋防衛(wèi)機(jī)制，提高對(duì)我國管轄海域的警衛(wèi)力度，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)我國管轄海域全方位、全天候的監(jiān)控。

（一）建立海上防空識(shí)別區(qū)

建立海上防空識(shí)別區(qū)是我國海岸警衛(wèi)制度的重要組成部分。近年來，許多國家加強(qiáng)了對(duì)我國的偵察活動(dòng)，但由于我國尚未建立海上防空識(shí)別區(qū)，致使一些國家的偵察機(jī)頻頻抵近我國管轄海域上空，進(jìn)行偵察活動(dòng)，搜集我國海洋環(huán)境情報(bào)以及我軍部署和活動(dòng)情況，嚴(yán)重危及國家安全。因此，建立海上防空識(shí)別區(qū)是加強(qiáng)對(duì)我國管轄海域上空監(jiān)管、維護(hù)國土安全的迫切要求。建立海上防空識(shí)別區(qū)可以加強(qiáng)對(duì)我國管轄海域內(nèi)的外國艦船及其上空飛行器的監(jiān)控，擴(kuò)大警衛(wèi)范圍，為識(shí)別目標(biāo)、加強(qiáng)監(jiān)控爭取時(shí)間，對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)提前防備。

（二）建立海事識(shí)別制度

為應(yīng)對(duì)日益凸顯的海上安全威脅，強(qiáng)化對(duì)所轄海域的控制和管理，我國應(yīng)該借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，建立海事識(shí)別制度，加強(qiáng)對(duì)我國管轄海域的預(yù)警和防衛(wèi)。

首先，科學(xué)確定海事識(shí)別制度的范圍。《公約》規(guī)定了沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有的權(quán)利，建立海事識(shí)別制度是維護(hù)《公約》賦予沿海國這些權(quán)利的保障；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)攸關(guān)國家安全和海洋權(quán)益，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)不僅有著豐富的海洋資源，更是國土防衛(wèi)的天然屏障。

其次，通過立法完善海事識(shí)別制度的具體實(shí)施細(xì)則。海事識(shí)別制度在實(shí)行過程中會(huì)面臨多種不同的情況，在一般情況下，凡是進(jìn)入我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的船只，均應(yīng)向我國提供船籍、船員、所載貨物、所在位置、航程、航速以及?？扛劭诘刃畔?。[]應(yīng)針對(duì)不同的情況做出不同的應(yīng)對(duì)措施，制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則以及明確的程序性規(guī)定。

（三）建立完善海上臨檢緊追拿捕法律制度

首先，將《公約》賦予的臨檢、緊追權(quán)和拿捕權(quán)通過國內(nèi)立法的形式加以確認(rèn)?！豆s》規(guī)定，沿海國享有登臨檢查、緊追權(quán)以及逮捕的權(quán)力，②建立完善的海上臨檢緊追拿捕法律制度首先是要通過國內(nèi)立法確認(rèn)《公約》賦予的權(quán)力，形成海上臨檢、緊追和拿捕法規(guī)體系，確保臨檢緊追拿捕法律制度具有堅(jiān)實(shí)的國內(nèi)法基礎(chǔ)，保證國家在權(quán)力行使的過程中有法可依。

其次，要制定完善的臨檢、緊追和拿捕規(guī)則，這是我國加強(qiáng)海域管理和海洋安全的必由之路。應(yīng)制定完備的臨檢緊追和拿捕規(guī)則，為以后我國海上執(zhí)法力量行使臨檢、緊追和拿捕權(quán)提供法律支持和保障。我國在制定具體的規(guī)則和條例時(shí)，可以參照美國《海軍指揮官手冊》，其中對(duì)登臨和檢查的程序以及實(shí)施攔截的法理依據(jù)做了詳細(xì)說明。

【注釋】

①這些信息都是參照澳大利亞海事識(shí)別制度初步確立的。

②《公約》第73條規(guī)定：“沿海國……可采取為確保其依照本公約制定的法律和規(guī)章得到遵守所必要的措施，包括登臨、檢查、逮捕和進(jìn)行司法程序?！钡?10條和111條分別規(guī)定了登臨權(quán)和緊追權(quán)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]何學(xué)明，王華民.美國海上安全與海岸警衛(wèi)戰(zhàn)略思想研究[M].北京：海洋出版社，2009.

[2]季國興.中國的海洋安全和海域管轄[M].上海：上海人民出版社，2009.

[3]伍其榮.美國海軍新作戰(zhàn)理論[M].北京：海潮出版社，2011.

[4]耿衛(wèi)，馬增軍，李健.美國海軍作戰(zhàn)概念2010[M].沈陽：遼寧大學(xué)出版社，2010.

[5]何忠龍，任興平，馮永利，羅憲芬，劉景鴻.中國海岸警衛(wèi)隊(duì)組建研究[M].北京：海洋出版社，2007.

作者簡介：單曉蒙（1989-），男，山東東營人，現(xiàn)為解放軍南京政治學(xué)院學(xué)員一大隊(duì)干事。