美菲同盟關(guān)系的強化及中國的對策解讀

【摘 要】 近年來，美國開始推行亞太再平衡戰(zhàn)略，并在諸多領(lǐng)域加強了對菲律賓的援助，兩國同盟關(guān)系不斷強化并呈升溫態(tài)勢。美菲同盟強化間接推動了菲律賓在南海問題上與中國對抗，也“引發(fā)”了周邊國家的附和，使中國周邊安全局勢復(fù)雜化，促使中國重新思考地區(qū)政策。

【關(guān)鍵詞】 美菲同盟 強化 亞太再平衡 中國 政策

【作者簡介】 陳邦瑜，桂林旅游高等專科學(xué)?！爸袊?東盟旅游人才培訓(xùn)基地”講師，華中師范大學(xué)國際關(guān)系專業(yè)博士生，研究方向：東南亞、南亞問題。

【中圖分類號】 D815 【文獻標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）03-0034-03

2011年，美國拋出了高度依賴其亞洲盟友的亞太再平衡戰(zhàn)略，并逐步強化了與菲律賓的同盟關(guān)系，對地區(qū)局勢造成了一定的影響，給中國帶來了新的思考。

一、美菲同盟強化的表現(xiàn)

近年來，在強化同盟關(guān)系政策指導(dǎo)下，美國不僅在軍事領(lǐng)域且在經(jīng)濟援助、社會發(fā)展等方面給予了菲律賓巨大的援助。

1. 軍事領(lǐng)域的合作

（1）新訂立法制框架。美菲通過修訂原有的協(xié)定、締結(jié)新的美菲同盟框架協(xié)議，以替換冷戰(zhàn)時締結(jié)的美菲同盟協(xié)議，鞏固同盟的法制基礎(chǔ)。2007年，雙方政府修訂了《訪問部隊協(xié)議》和《后勤支援相互保障協(xié)定》。2013年8月，美菲雙方開始磋商新的安全合作框架?；诜坡少e所關(guān)心的海洋（南海）安全問題，該框架的核心在于美軍可以在駐菲律賓基地之外的領(lǐng)土、水域進行軍事行動，明確并增加美軍在菲律賓的輪換部署。菲律賓認為新的美菲框架協(xié)議將會推進菲與美聯(lián)合行動，提高菲律賓海洋安全和海洋主導(dǎo)意識，提高人道主義救援救災(zāi)能力，對菲律賓的整體安全具有重大意義。

（2）加強對話與磋商機制。美菲戰(zhàn)略對話機制為同盟的發(fā)展方向提供宏觀指導(dǎo)，外長防長會議為同盟的發(fā)展提供具體指導(dǎo)。2011年，美菲同盟建立60周年之際，在馬尼拉舉行了首次美菲雙邊戰(zhàn)略對話，建立了4個工作組：法治及法律強化工作組、領(lǐng)土防御及海洋工作組、經(jīng)濟及貿(mào)易工作組、地區(qū)與全球關(guān)系工作組。2012年1月在華盛頓舉行的第二屆美菲戰(zhàn)略對話也在防御與安全合作、繁榮與治理、法治與加強法律、地區(qū)及全球合作領(lǐng)域取得了豐富的成果。同年12月，在馬尼拉又舉行了第三屆美菲雙邊戰(zhàn)略對話就雙邊、地區(qū)及全球議題展開了全面討論。2012年4月，美菲在華盛頓舉行首次外長和防長會談（2+2），外長防長會議將美菲同盟定位為“亞太地區(qū)和平、穩(wěn)定、繁榮之錨”，就同盟的共同戰(zhàn)略目標(biāo)、安全伙伴關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系以及政府的透明法制等提出了詳細指導(dǎo)。

（3）軍事發(fā)展合作。首先，美國艦船訪問菲頻率逐年增高。根據(jù)菲官方統(tǒng)計，僅在2013年的前5個月內(nèi)，就有72 艘美國艦船訪問蘇比克灣，而2012全年的到訪次數(shù)才88次，2011年是54次，2010年是51次。其次，菲通過美國的海外軍售信貸計劃，獲得3艘前美國海岸警衛(wèi)漢密爾頓艦，編制成菲最大的現(xiàn)役艦船用于海洋安全和巡邏，保衛(wèi)在南海的能源工程。菲律賓還向美購買了一個中隊的F16戰(zhàn)斗機，以提高菲在南海的情報搜集能力。再次，共同防御委員會和安全合作委員會把研究重點轉(zhuǎn)移到強化美菲海空聯(lián)合行動能力上。2013 年，美軍在距離馬尼拉南部六英里的甲米地海軍基地，訓(xùn)練菲律賓的軍事人員使用無人機。2014年，美國承諾援助菲軍隊C4（指揮、控制、通信、計算機）和ISTRA（情報、監(jiān)視、目標(biāo)攔截、偵查）能力。最后，雙方還全方面拓展了傳統(tǒng)軍演的訓(xùn)練內(nèi)容和科目。2012年參與“肩并肩”演習(xí)的美軍士兵4500名，而2013年已超出8000名。傳統(tǒng)演習(xí)的內(nèi)容和范圍都得到了拓展，具有轉(zhuǎn)型意義。例如：“肩并肩”的演習(xí)內(nèi)容就擴展到了人道主義工程、軍隊協(xié)同演習(xí)和災(zāi)難援救，通過演習(xí)實現(xiàn)菲律賓軍隊在救災(zāi)、面對外部威脅的反應(yīng)、天然氣鉆井平臺奪回等方面的能力。海上戰(zhàn)備與訓(xùn)練的演習(xí)科目大幅拓展，包括潛水和打撈作業(yè)、叢林作戰(zhàn)和槍法、戰(zhàn)術(shù)作戰(zhàn)、傷亡保健、民政、團隊和網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)，提高了菲律賓海軍的海洋作戰(zhàn)能力。

2. 非軍事領(lǐng)域的合作

（1）經(jīng)濟援助。2011年11月16日，美國國務(wù)卿希拉里和菲律賓外交部長羅薩里奧簽訂了“美菲發(fā)展伙伴關(guān)系”的宣言。該伙伴關(guān)系旨在支持和幫助菲完成全面和深入的經(jīng)濟增長，持續(xù)強化菲民主政府的根基為幫助菲律賓加入多邊“跨太平洋伙伴協(xié)定”（以下簡稱TPP）做準(zhǔn)備。其次，美菲業(yè)已達成了一份為期5年“國家聯(lián)合行動計劃”，該計劃目標(biāo)包括幫助菲律賓進行體制的改革和經(jīng)濟競爭環(huán)境的改善，以及提升審判系統(tǒng)，穩(wěn)定財政管理等。2014年，美在財政預(yù)算中向菲提供950萬美元，為其建立可持續(xù)清潔能源提供支持， 與菲在全球健康項目、國際禁毒和執(zhí)法項目以及防止核擴散、反恐、掃雷等相關(guān)領(lǐng)域展開合作。現(xiàn)在，美國已是菲律賓最大的投資國和第二大貿(mào)易國。

（2）災(zāi)害救助合作。近年來，美國通過參與救災(zāi)彰顯了自身的軍事實力和軟實力。2012年美菲聯(lián)合宣言將災(zāi)難救援列入到同盟的共同目標(biāo)之中。美菲人道主義合作除了長期實施的“太平洋天使行動”外，還有2011年臺風(fēng)“寶霞”、熱帶風(fēng)暴“天鷹”，2013 年的臺風(fēng)“海燕”等災(zāi)害時開展的救援行動。在救援過程中，美軍向菲律賓輸送了大量的救援軍用設(shè)備、災(zāi)難后的凈水技術(shù)、啟用階段性小組救援、調(diào)度日本基地提供中轉(zhuǎn)服務(wù)等。2013年末菲臺風(fēng)“海燕”救援行動中，美國派出50多架艦船和飛機，甚至動用了“喬治·華盛頓”號核動力航空母戰(zhàn)斗群。美菲以災(zāi)難救援合作為契機，推動了美菲在軍事和非軍事領(lǐng)域的合作互動。

3. 援助資金的走勢分析

亞洲再平衡戰(zhàn)略實施以來，美國強化美日同盟，宣布美日安全條約覆蓋中日存有爭議的釣魚島海域，在中菲存有爭議的海域不斷展開大規(guī)模軍事演習(xí)，排斥中國、大力拓展TPP，明顯加大了對東南亞地區(qū)的對外援助力度。近年來，菲律賓在美國加大對亞太援助的趨勢下，依托同盟關(guān)系獲得了美國的大量援助資金，而且這種援助將有增無減。

從相關(guān)數(shù)據(jù)分析可以看出。美對菲軍事援助金額占美對亞太軍事援助金額比例值一直是最高的，到2014 年開始迅速上升。美對菲軍事援助金額占對菲國內(nèi)總援助金額比例值總體呈上升趨勢，且在2014年達到近14年來的第二個高峰。美對菲發(fā)展援助金額占對菲國內(nèi)總援助金額比例值2000年至2001年（同盟恢復(fù)初期）及2011年至2014年（同盟強化）均呈現(xiàn)出最高的兩個高峰。美國對菲律賓的援助種類及援助金額的曲線清晰地表明了美對菲的援助力度和建設(shè)領(lǐng)域。2000年至2014年間，美國對菲軍事援助、發(fā)展援助及其在相關(guān)援助中所占的金額比例值均在2014年現(xiàn)迅速上升，這預(yù)示著美菲同盟關(guān)系今后還有可能繼續(xù)得到強化，菲律賓作為美國亞太再平衡戰(zhàn)略的“橋頭堡”地位將會長期持續(xù)下去。

二、美菲同盟強化的動因

1. 推行亞太再平衡戰(zhàn)略的需要

2011年10月，希拉里發(fā)表演稱：東盟為亞洲崛起的地區(qū)架構(gòu)的“支點”，未來世界的政治要依靠亞太，而東盟的成員國將是塑造美國“太平洋世紀(jì)”的核心角色。2009年美國以正式對話伙伴身份參加了第六屆“東亞峰會”。同年11月，美國利用菲律賓加入《東南亞友好合作條約》并在新加坡召開了美-東盟峰會，奧巴馬成為了首位與東盟首腦會面的美國總統(tǒng)。2010年，第二次美-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議在紐約舉行。種種跡象表明奧巴馬政府正在試圖創(chuàng)造機會加強與東南亞的關(guān)系，擴大自身影響力，作為東盟成員國的菲律賓就充當(dāng)了美國與東盟對接的網(wǎng)絡(luò)接口。其二，從經(jīng)濟方面來看，美國既可以利用與菲律賓的盟友關(guān)系在東南亞推銷TPP，將TPP的機制嫁接到FTA中，尋求主導(dǎo)地位，又可以推動向東盟承諾的未來8年內(nèi)提供1.5億美元的東盟-美國合作計劃、東盟-美國增進伙伴關(guān)系計劃和東盟-美國“貿(mào)易和投資框架安排”。菲律賓加入TPP則可以在關(guān)鍵領(lǐng)域和合作機制方面為TPP起到試驗性的作用，同時也給東南亞其他國家起了模范帶頭作用。其三，菲律賓處于太平洋西部邊緣的島弧的中央，南海和太平洋的分界處，與東亞、東南亞形成等距離掎角之勢，具有較強的輻射和軍事投送能力，某種意義上可以發(fā)揮“離岸平衡手”的作用。其四，由于美國國防預(yù)算也在持續(xù)削減，菲律賓以犧牲國家主權(quán)的方式滿足了美國以有限的成本和非永久軍事基地的方式介入的需要，同時又能保持最大限度的戰(zhàn)略自由度。

2. 菲借力美國全方位獲取利益

戰(zhàn)后，菲律賓國內(nèi)政治危機不斷，國家防衛(wèi)撥款屢屢受限，武裝部隊面臨著財政撥款和裝備落后的困難，亟需美國的軍事援助。2014年全球軍力的排行榜顯示，雖然美國已經(jīng)幫助菲提高了軍事能力，但菲武裝部隊仍然缺乏大量的具有現(xiàn)代化能力的軍用設(shè)備。因此，菲律賓通過美國的軍事項目“美國海外軍事援助”“剩余國防用品項目”和“1206 基金”獲得了巨大的軍事利益。例如，2011-2012年，菲律賓共收到美國1950萬美元資金支持。然而，由于美國《2011年預(yù)算控制法案》已強制國防預(yù)算在未來的幾十年內(nèi)削減約4500億美元。菲律賓不惜挑起南海事端、激化中菲關(guān)系來換取軍事利益也就不難看出其中的緣故了。其次，隨著美國嵌入到東南亞合作機制中，美必將在地區(qū)事務(wù)上發(fā)揮一定作用，這對菲律賓在地區(qū)外交上獲得優(yōu)勢起到了助推作用。菲律賓將南海爭端納入到整個東盟的解決機制中，想從中借力美國使其在南海的既得利益合法化。同時，有美國的鼎力相助，菲律賓在與東盟各國的合作中將更有底氣，希望在合作中獲取更多的收益。即便美國在東盟內(nèi)部已有泰國、新加坡、印尼這樣的新老戰(zhàn)略伙伴，依靠其與美國根深蒂固的盟友關(guān)系，菲律賓在內(nèi)部的話語分量也將不斷增強。

三、美菲同盟強化對中國的影響

戰(zhàn)后，美國長期通過同盟機制與地區(qū)多邊機制來介入和塑造地區(qū)多邊機制，實現(xiàn)再平衡戰(zhàn)略。美菲同盟同樣也承載了美國介入東南亞多邊機制的功能。菲律賓在眾多問題上與美國密切合作，為美國加入東亞峰會提供便利，幫助美國順利介入到東南亞甚至整個亞太多邊機制中，為美國后續(xù)增加與地區(qū)機構(gòu)（東盟、東盟地區(qū)論壇、東亞峰會、太平洋島嶼論壇）的接觸打開了通道。而加強與這些機構(gòu)的交流正是美國再平衡戰(zhàn)略中的第6個關(guān)鍵部分。另外，美國由最初的在南海爭端的“中立者”意欲當(dāng)“裁判”。奧巴馬在2011年11月亞洲峰會上重申了對2002年東盟-中國“南海行為準(zhǔn)則”的支持，表示美國尚有“中立”的特色。然而，同年11月16 日，希拉里同菲外交大臣羅薩里奧簽訂的“馬尼拉宣言”時指出：“以準(zhǔn)則（南海行為準(zhǔn)則）為基礎(chǔ)以國際法為框架的通過和平、集體及多邊外交途徑解決海洋爭端的方法”，給與菲律賓以安全支持的信號。這一事實悖論表明美國已經(jīng)釋放了其在南海爭端的“中立”轉(zhuǎn)向“裁判”的信號。中國應(yīng)對美菲同盟強化與周邊復(fù)雜局勢之間的內(nèi)在聯(lián)系有清晰的認識。

首先，菲律賓在東盟大會中執(zhí)意要將“中菲黃巖島爭端”寫入聯(lián)合公報，將南海爭端“東盟化”公開暴露了其霸占中國南海島礁和海洋權(quán)益的圖謀，最終受到輪值國柬埔寨的拒絕。然而，遭遇失敗的菲律賓于2013年1月22日單方將南海爭議提交國際海洋法法庭仲裁，希望仲裁法庭宣布中國在南海的“九段線”為“非法”，要求中國尊重菲律賓在南海的“主權(quán)”和“海洋權(quán)益”，企圖將南海爭端國際化，爭取國際輿論支持與“同情”，渲染中國的威脅，為其深化與美盟國關(guān)系制造國際民意基礎(chǔ)。

其次，作為南海主權(quán)最大聲索國的越南受到了菲律賓囂張氣焰的鼓舞，于2012年6月21日審議通過了《越南海洋法》。這是越南首次以官方形式將中國的西沙和南沙群島納入越南“主權(quán)”和“管轄”的范圍，使越南在南海問題上由“聲索對立”上升到了“立法對立”，嚴(yán)重違背了兩國就南海問題達成的共識和《南海各方行為宣言》，同時也給在黃巖島問題上鬧得更兇的菲律賓以及東南亞地區(qū)的馬來西亞、文萊等國樹立了一個模板，即放開手腳挑戰(zhàn)中國。2014年5月發(fā)生的越南暴力反華事件也是和越南政府長期以來的排華傾向和南海政策密切相關(guān)的。越菲南海問題上的相互策應(yīng)讓中國南海局勢更加復(fù)雜難解。此外，2012年9月，日本政府將釣魚島“國有化”，導(dǎo)致中日關(guān)系跌至建交以來的最低谷，雙方面臨擦槍走火的危險。不難看出，日本政府嚴(yán)重破壞兩國關(guān)系的恣意妄為和中國南海的復(fù)雜局面與美國重返亞太的戰(zhàn)略密不可分，同時也在實際行動中響應(yīng)了美國的再平衡戰(zhàn)略和美菲同盟強化的大勢。身處中國周邊的菲律賓、日本和越南幾乎在同時都在與中國的領(lǐng)土爭端上向中國發(fā)難，它們之間的內(nèi)在聯(lián)系是不難理解的。

四、中國如何應(yīng)對美菲同盟

面臨如此復(fù)雜的周邊局勢，筆者認為中國應(yīng)分層次分問題，區(qū)別對待，逐個擊破。把對美菲同盟強化問題納入中國與東南亞整體區(qū)域合作框架，把越菲兩國的挑釁納入次區(qū)域南海政策，把處理釣魚島局勢納入中日關(guān)系，將與四國的關(guān)系分開處理，循序漸進，步步為營，努力保證我國主權(quán)完整、維持良好的外部發(fā)展環(huán)境。首先，美國亞太再平衡戰(zhàn)略來者不善，美菲同盟強化就是給中國“第一把火”，其企圖就是爭取中國在東南亞的伙伴國、減少東南亞國家對中國的依存度，從而弱化中國的地區(qū)影響力。于此，中國政府從戰(zhàn)略視角提出了我國周邊外交的基本方針，就是堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現(xiàn)“親、誠、惠、容”的理念。基于這一理念，中國外交更加積極主動，外交思想空前活躍，對東南亞地區(qū)先后提出了命運共同體戰(zhàn)略、21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略、中國東盟自由貿(mào)易區(qū)升級版戰(zhàn)略和“2十7”戰(zhàn)略等。中國-東盟命運共同體強調(diào)生存、安全共同體和發(fā)展共同體;21世紀(jì)海上絲綢之路側(cè)重于海洋安全，以海洋航路為線索，加強與東南亞地區(qū)的經(jīng)濟合作;中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)升級版戰(zhàn)略側(cè)重于陸地上全方位的經(jīng)濟合作;中國-東盟“2+7”戰(zhàn)略側(cè)重于綜合闡述中國對東盟的戰(zhàn)略重點、全盤戰(zhàn)略中七個方面的支撐點。睦鄰政策的堅持和四個大戰(zhàn)略的提出無疑是對美國重返亞太戰(zhàn)略“開場表演”的最佳回應(yīng)，同時增加了東盟國家對中國的信任，堅定了他們繼續(xù)加強中國-東盟合作的信心。其二，中國應(yīng)及時改變傳統(tǒng)的南海策略，制止東南亞部分國家正在膨脹的“民族主義”勢力事實上侵占南海島礁，在國際上攪渾南海局勢、給中國制造麻煩的圖謀。筆者認為中國必須加大主權(quán)宣示和資源開發(fā)的力度和實效性，完善南海主權(quán)的法制建設(shè)和行政管理機制，堅持和加大海洋執(zhí)法和漁政執(zhí)法力度以及加大軍事?lián)c建設(shè)力度，通過和平對話的方式逐步收回被侵占的南海權(quán)益，必要時采用經(jīng)濟制裁與軍事威懾手段相結(jié)合，不手軟，不怕事，凸顯中國的外交態(tài)度，遏制南海局勢惡化。

責(zé)任編輯：趙春燕