基層政府治理改革與創(chuàng)新

【摘 要】 基層政府治理能力直接決定了地方政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展，本文介紹了基層政府治理的現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)行基層政府治理中存在的幾個(gè)問題，針對這些問題，提出注重田野調(diào)查、注重服務(wù)性政府的建立、注重基層政府制度化建設(shè)和注重與多元主體溝通協(xié)調(diào)能力的提升四條解決途徑，并據(jù)此建議以多元合作型模式作為基層政府治理的改革方向。

【關(guān)鍵詞】 基層政府 治理 改革 多元合作型

【作者簡介】 王芳，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士，湖北省嘉魚縣魚岳鎮(zhèn)人民政府黨委副書記、紀(jì)委書記、政協(xié)聯(lián)絡(luò)處主任、婦聯(lián)主席，研究方向：基層政府行政管理。

【中圖分類號】 D625 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）03-0012-02

隨著政治體制改革的加速進(jìn)行，我國社會(huì)中多元利益碰撞越來越明顯，作為各方利益博弈的落腳點(diǎn)，基層政府被推上了風(fēng)口浪尖。社會(huì)各方急需基層政府創(chuàng)新治理體制、改革社會(huì)管理機(jī)制、優(yōu)化基層政府治理模式，其相關(guān)理論研究和社會(huì)實(shí)踐也成為當(dāng)今熱點(diǎn)問題。

一、基層政府治理現(xiàn)狀

改革開放以來，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)化，客觀上倒逼了政治體制的變革。特別是我國加入WTO后，改革基層政府治理模式，與世界游戲規(guī)則接軌的要求更加迫切。

上世紀(jì)90年代后，多名學(xué)者對我國基層政府治理現(xiàn)狀進(jìn)行研究，相關(guān)成果基本反映出了現(xiàn)行基層政府治理狀況。

香港學(xué)者李昌平認(rèn)為，現(xiàn)行基層政府中存在著明顯的官方權(quán)力過剩，民間權(quán)力衰落。在歷次基層政府機(jī)構(gòu)改革中，官方權(quán)力不斷得到強(qiáng)化，而民間權(quán)力卻被不斷弱化。

大陸學(xué)者們比較一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行基層政府條塊分割問題嚴(yán)重，基層機(jī)構(gòu)龐大，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要是源于上級的任務(wù)型管理;在基層政府中普遍存在黨政分設(shè)，職數(shù)過多，人員臃腫，其不斷擴(kuò)張的行政與相形見絀的財(cái)政矛盾日益尖銳，導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重。

二、基層政府治理存在的問題

一是基層政府經(jīng)濟(jì)管理履職過度，社會(huì)管理履職不足?；鶎诱婢呓?jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理兩大職能，由于歷史和文化等多方面的原因，其社會(huì)管理職能強(qiáng)于經(jīng)濟(jì)管理職能，但由于利益導(dǎo)向機(jī)制失衡，各類的績效考核重經(jīng)濟(jì)管理，輕社會(huì)管理，使得基層政府管理中出現(xiàn)了明顯的經(jīng)濟(jì)職能過寬，社會(huì)職能壓縮的現(xiàn)象。同時(shí)，基層政府在履行社會(huì)管理職能中，應(yīng)以服務(wù)職能為主，管理職能為輔，但由于基層政府工作人員不強(qiáng)，重本部門利益輕公眾利益，進(jìn)一步弱化了基層政府的社會(huì)管理職能。

二是基層政府的制度異化現(xiàn)象明顯。基層政府制度異化主要表現(xiàn)在制度缺失、制度錯(cuò)位、制度懸置和制度逆變四個(gè)方面。其產(chǎn)生的根本原因主要源于制度設(shè)計(jì)不合理、制度環(huán)境阻礙和基層政府的自利性這幾個(gè)方面。制度本身作為社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性分配的工具，自身的合理性、執(zhí)行的有效性和結(jié)果的公平性都決定了制度異化的程度，一旦這些方面沒能理順，制度的運(yùn)作就會(huì)與設(shè)計(jì)的初衷相違背，從而導(dǎo)致很多制度無法有效執(zhí)行。

三是基層政府與多元主體的溝通協(xié)調(diào)能力弱化。基層政府治理中應(yīng)選擇與多元主體公平對話協(xié)商，達(dá)到交換信息，促進(jìn)社會(huì)秩序良性運(yùn)行的目的。但由于基層政府在信息獲取和社會(huì)宣傳上的天然優(yōu)勢，很容易使其忽視對基層社會(huì)信息的采集和吸納，同時(shí)，由于多元化主體與基層政府在治理目標(biāo)、治理工具選擇等方面理解上的差異，雙方換位思考不足，其長期的結(jié)果必然是基層政府與其他治理主體之間的溝通協(xié)調(diào)能力的弱化，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)公共事務(wù)治理不足及治理碎片化現(xiàn)象的出現(xiàn)。

三、基層政府治理中問題的解決機(jī)制

第一，注重田野調(diào)查?；鶎诱ぷ饕蟾鞴ぷ魅藛T要經(jīng)常到一線，但其初衷往往在于就事論事，在于尋求單個(gè)事情解決，一般而言，系統(tǒng)性、整體性的調(diào)研效率和效果要明顯優(yōu)于單項(xiàng)調(diào)查。在田野調(diào)查中，基層政府工作人員要充分認(rèn)識到轄區(qū)內(nèi)各個(gè)村（社區(qū)）的差異性和動(dòng)態(tài)性，將調(diào)研工作常態(tài)化，才能在轄區(qū)治理實(shí)踐中充分體現(xiàn)各地差異性和特殊性。田野調(diào)查的內(nèi)容應(yīng)涉及百姓生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，只有全面的信息方可為政策研究和政策制定提供有價(jià)值的參考。重視田野調(diào)查，還有利于增進(jìn)基層政府工作人員和普通百姓的感情，讓基層政府治理實(shí)踐的參與者以“普通生存共同體中的一員”的身份去感知老百姓的生產(chǎn)生活，以提升治理的質(zhì)量。

第二，注重服務(wù)性政府的建立?；鶎诱ぷ魅藛T對權(quán)力的認(rèn)知以及規(guī)范有效的行使，對政府職能側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變有著重要影響?；鶎诱诠ぷ髦胁粌H要關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還要不斷增強(qiáng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。在經(jīng)濟(jì)管理方面，政府應(yīng)該通過出臺(tái)相關(guān)的政策和地方性法規(guī)，保障市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過改善投資環(huán)境，提供信息服務(wù)，提升轄區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在社會(huì)管理方面，基層政府應(yīng)該更加重視義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、失業(yè)與貧困救助等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從社會(huì)民眾切身的利益出發(fā)，提供轄區(qū)民眾急需的公共品。

第三，注重基層政府制度化建設(shè)。基層政府制度化建設(shè)主要關(guān)注制度平臺(tái)的構(gòu)建?，F(xiàn)代政府治理理論強(qiáng)調(diào)政府設(shè)計(jì)本身有限性、法治性、民主性和分權(quán)性，這些構(gòu)成了現(xiàn)代治理的制度平臺(tái)，進(jìn)而決定了基層政府的制度效力，從而保證制度的良性運(yùn)行，避免制度異化的出現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中非正式制度和非營利性組織對基層公共產(chǎn)品提供有著重要影響。即使是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相似的不同地區(qū)，只要非正式制度存在差別，對最終公共品的提供都有著明顯的影響。制度平臺(tái)的建設(shè)和完善在很大程度上決定于基層政府工作人員的績效考核、思維取向等一系列綜合因素，因此，對基層政府工作人員的培訓(xùn)和教育能有效促進(jìn)制度平臺(tái)的構(gòu)建，對制度異化的修正有著重要影響。

第四，注重與多元主體溝通協(xié)調(diào)能力的提升。為了保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定增長，基層政府在治理實(shí)踐中往往會(huì)選擇使用硬權(quán)力，主要依靠法律條文而不是依靠民眾認(rèn)同來進(jìn)行管理。誠然，這種方式在一定程度上保障了行政效率，但卻加劇了社會(huì)矛盾，形成了一定的社會(huì)隱患。按照治理理論，基層政府應(yīng)提升自身與同轄區(qū)內(nèi)所有治理主體之間的溝通協(xié)調(diào)的能力，與其就治理理念、治理目標(biāo)、治理方式等方面達(dá)成一致。通過最大限度地協(xié)調(diào)各類利益，使公共管理活動(dòng)取得多元主體最大限度的同意和認(rèn)可。

四、基層政府治理模式選擇

在我國基層政府治理實(shí)踐中，由于特定的政治經(jīng)濟(jì)體制，其治理模式的選擇區(qū)別于成熟的西方國家基層政府治理，為了更好的提升基層政府治理能力，以基層政府為平臺(tái)的多元合作型基層政府治理模式必將成為未來基層政府治理改革的主要方向。

多元合作型基層政府治理模式，是指基層政府與社會(huì)組織之間互相配合、共同服務(wù)社會(huì)的治理模式。這種模式基于轄區(qū)民眾的積極參與、民眾和政府之間的良性互動(dòng)，其自身的特點(diǎn)不僅符合我國未來基層政府實(shí)踐的客觀要求，還能有效地解決我國基層政府治理實(shí)踐中現(xiàn)存的一些問題。

首先，該模式強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)市場化，有利于服務(wù)型政府的構(gòu)建。公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給是兩個(gè)不同的概念，實(shí)踐證明，由多元主體合作進(jìn)行公共服務(wù)的提供會(huì)更加有效率，通過市場化的運(yùn)作方式，在基層政府和民眾之間自由尋找公共服務(wù)生產(chǎn)者，不僅有利于成本的降低，也可有效地提升基層政府工作人員的服務(wù)意識。

其次，該模式強(qiáng)調(diào)公共管理法治化，有利于基層政府制度化建設(shè)。公共管理既有多元合作基礎(chǔ)也有契約法治基礎(chǔ)，由于多元合作型政府治理模式，不僅是理念上的合作，更是治理過程的合作，所以，這種合作的持久穩(wěn)定必定依賴于法治理念和制度化建設(shè)的過程，也將促進(jìn)其發(fā)展。

再次，該模式強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，有利于提升基層政府溝通協(xié)調(diào)能力。治理主體多元化是多元合作型基層政府的首要特征，在各個(gè)治理主體中，社會(huì)中介部門由于在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面，同基層政府具有同樣顯著的公共精神和公共責(zé)任，使之成為基層政府最為強(qiáng)大的合作伙伴。

最后，該模式強(qiáng)調(diào)治理責(zé)任與效能，有利于強(qiáng)化治理結(jié)果。治理過程責(zé)任化要求所有的治理環(huán)節(jié)都要建立責(zé)任目標(biāo)和責(zé)任人，基層政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程事實(shí)上就是各治理主體責(zé)任的落實(shí)過程。市場主體行為的目標(biāo)是利益最大化，政府治理行為的目標(biāo)是效能最大化，因此，基層政府治理模式的選擇其根本目的將重點(diǎn)關(guān)注效能的提高。

多元合作型基層政府治理模式的構(gòu)建，不是簡單的形成一個(gè)形式上的合作框架，而是建立一個(gè)足以承載既定模式框架的平臺(tái)，以保證這種治理上的合作不僅是形式上進(jìn)行，而且是一種真正的實(shí)質(zhì)性合作。民主是合作的政治基礎(chǔ)，平等是合作的法治基礎(chǔ)，同意是合作的社會(huì)基礎(chǔ)，協(xié)商是合作的文化基礎(chǔ)，只要將這些方面真正處理好，構(gòu)建多元合作型基層政府治理模式，提升基層政府治理質(zhì)量指日可待。

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責(zé)任編輯：徐建秋