建立法律顧問制度的探索與實踐

劉俊杰

普遍建立法律顧問制度是黨的十八屆三中全會作出的重點工作部署，是推進法治中國建設的重要舉措，也是全面實現(xiàn)社會依法治理、維護社會和諧與穩(wěn)定的有效途徑。為了使法律顧問制度順利推行，天津市寶坻區(qū)司法局在對全區(qū)律師擔任政府法律顧問情況進行詳細調(diào)查摸底的前提下，制定了分類指導、全面推進的工作思路，以點帶面推動法律顧問制度在全區(qū)的全面實施。

天津市寶坻區(qū)全面推行

法律顧問制度的情況

黨的十八屆三中全會召開以后，寶坻區(qū)司法局根據(jù)全會指示精神將全面推進法律顧問制度作為工作重點加以研究推動。在充分調(diào)研的基礎上，專門召開由法律專家、科室負責人參加的局務擴大會議，圍繞這一重大決策進行討論，制定了政府法律顧問先行的工作思路。截至目前，寶坻區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)、區(qū)紀委等區(qū)級領(lǐng)導機關(guān)及24個街鎮(zhèn)政府、4個工業(yè)園區(qū)、102家企業(yè)、485個村（居）普遍建立完善了法律顧問制度，并在實際工作中扎實推進該制度的實施。

從2014年年初開始，寶坻區(qū)司法局推動組織區(qū)法律援助中心、4家合伙律師事務所、2家法律服務所和24個街鎮(zhèn)司法所的98名法律方面的人才，為顧問單位提供法律咨詢和法律論證，出具法律意見書52件，提供法律意見、建議135條;開展法制講座23次;參與協(xié)調(diào)處理尚未形成訴訟的民事糾紛、經(jīng)濟糾紛、行政糾紛和其他重大糾紛66件，使一大批歷史疑難案件、信訪案件得到有效解決;參與征地、拆遷等疑難問題和突發(fā)事件處理22件;為基層群眾開展法律咨詢3600余件（次），參與基層糾紛調(diào)解2100余件，為廣大群眾、機關(guān)和團體代擬法律文書5700余件，直接或間接挽回經(jīng)濟損失3200余萬元。比如，針對我區(qū)農(nóng)村土地承包合同糾紛逐漸增多的現(xiàn)狀，相關(guān)的顧問人員配合區(qū)委、區(qū)政府，結(jié)合本地實際，制作了《農(nóng)村土地承包合同》、《農(nóng)村土地轉(zhuǎn)租合同》、《農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓合同》等多種范本，供各種農(nóng)村土地承包或流轉(zhuǎn)法律關(guān)系當事人參考，對預防或者處理該類法律關(guān)系糾紛起到了重要作用，為本地區(qū)的和諧穩(wěn)定提供了有效的法律支撐和法律依據(jù)。

天津市寶坻區(qū)建立實施法律

顧問制度的主要措施

1調(diào)整區(qū)政府法律顧問團，以點帶面推動法律顧問制度在區(qū)級領(lǐng)導機關(guān)的建立。經(jīng)寶坻區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導同意，由區(qū)司法局和區(qū)法制辦聯(lián)合組建新的區(qū)政府法律顧問團。經(jīng)過對包括法律援助律師在內(nèi)的全區(qū)37名律師進行層層篩選，最終確定由區(qū)司法局與區(qū)法制辦聯(lián)合推薦的區(qū)法律援助中心的6位同志組建成區(qū)政府法律顧問團，受聘擔任區(qū)政府常年法律顧問。以此為契機，我們又先后推動區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)、區(qū)紀委等區(qū)級領(lǐng)導機關(guān)建立法律顧問制度。

2組織律師到街鎮(zhèn)人民政府簽訂公益法律顧問合同。在與街鎮(zhèn)溝通協(xié)調(diào)簽約的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，寶坻區(qū)街鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，法律服務需求也有很大的差異。針對這一情況，寶坻區(qū)司法局采用公益法律顧問與政府購買服務相結(jié)合的方式，把法律顧問制度落到了實處。一是下發(fā)通知，動員律師報名。經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導同意，先行在全區(qū)各街鎮(zhèn)全面推行法律顧問制度，街鎮(zhèn)政府公益法律顧問推薦工作由寶坻區(qū)司法局負責。為此，寶坻區(qū)司法局擬定了《關(guān)于招募寶坻區(qū)街鎮(zhèn)政府公益法律顧問的通知》，并下發(fā)到4家律師事務所和1家法律援助中心，同時強調(diào)聘任條件，動員全區(qū)律師報名參與，律師們積極響應，做到了全員報名。二是征求意見，安排律師到崗。在律師全員報名擔任公益法律顧問的基礎上，寶坻區(qū)司法局通過政務網(wǎng)向24個街鎮(zhèn)政府發(fā)送征求意見函，要求街鎮(zhèn)政府將有無異議情況反饋到區(qū)司法局公證律師管理科。在征求律師和街鎮(zhèn)人民政府雙方面意見的前提下，寶坻區(qū)司法局積極組織全區(qū)律師與街鎮(zhèn)人民政府簽約。目前律師與街鎮(zhèn)人民政府的法律顧問合同已全部簽約完畢，其中有14個街鎮(zhèn)與律師簽訂了有償?shù)姆深檰柡贤?，?0個街鎮(zhèn)與律師簽訂了公益性法律顧問合同。

3依托司法工作室，落實農(nóng)村“一村一顧問”制度。一是加強組織領(lǐng)導，構(gòu)建工作網(wǎng)絡。在區(qū)政府和街鎮(zhèn)政府將法律顧問制度全面落實的基礎上，寶坻區(qū)司法局堅持陣地前移、重心下移，以485個社區(qū)（村居）司法工作室為載體，把法律服務和法律保障引向農(nóng)村，從而落實農(nóng)村法律顧問制度。經(jīng)過努力，逐步構(gòu)建起以街鎮(zhèn)司法所為主導、以律師事務所和法律服務所為輔助、以社會志愿者為補充的工作網(wǎng)絡，還在司法工作室設立了法律顧問咨詢點。二是確定基本原則，明確主要任務。建立農(nóng)村（居、社區(qū)）法律顧問制度是法律服務行業(yè)服務社會主義新農(nóng)村建設與基層法律服務建設的一項新舉措，在具體工作中要把握“政府倡導”、“一村一顧問”、“協(xié)商一致”和“注重公益”四項基本原則。同時，明確農(nóng)村法律顧問以為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、為構(gòu)建和諧農(nóng)村、為農(nóng)村民主法治建設、為維護人民群眾合法權(quán)益服務為主要任務。三是規(guī)范服務形式，建立工作臺賬。農(nóng)村法律顧問的主要服務形式為：發(fā)放服務聯(lián)系卡，提供法律咨詢，進行釋法解疑;開設法制講座，開展普法教育;幫助修訂完善村規(guī)民約、合同、協(xié)議等，參與民主法治村（社區(qū)）建設和依法治村（居、社區(qū)）工作;開展法律援助行動，在村（居、社區(qū)）設立法律援助點，幫助困難群眾依法獲得法律援助;協(xié)助處理其他涉法事務。

天津市寶坻區(qū)建立實施法律顧問

制度面臨的主要困難和問題

1顧問單位對法律顧問工作的認識不足，重視不夠。如：有的街鎮(zhèn)政府法律風險防范意識不強，對街鎮(zhèn)政府重大事項在決策、運作階段不愿讓顧問律師介入，但待風險、事故、糾紛出現(xiàn)后，又迫不及待找顧問律師幫助解決。

2政府法律顧問缺乏公平競爭的選聘機制。顧問收費標準不一，導致法律服務機構(gòu)相互殺價，形成惡意競爭，使寶坻區(qū)法律顧問及法律服務收費標準偏低，法律顧問服務成為一項極為廉價的服務。

3政府法律顧問考核機制需要完善。政府法律顧問一般為資深律師、專家學者及長期從事法律事務的其他人士。政府法律顧問工作有其自身的特殊性，在很多時候都難以確定量化標準，法制機構(gòu)對他們作出工作評價時也很難進行量化排序。這些因素造成了政府系統(tǒng)的法律顧問工作評價標準模糊，考核機制尚未形成。

天津市寶坻區(qū)深化實施法律

顧問制度的對策建議

雖然我區(qū)基本建立并實施了區(qū)級、街鎮(zhèn)和村居法律顧問制度，但是政府各部門各單位的法律顧問制度尚需進一步推進，且從公益法律顧問到政府購買法律服務還有一定的距離，還需在以下幾個方面著重加以建設和推進。

1政府各部門要轉(zhuǎn)變對法律顧問的認識。律師擔任政府法律顧問，可以在協(xié)助各級政府及行政機關(guān)依法行政、規(guī)范性文件的起草與論證、重大項目投資的法律可行性論證、大型活動的法律框架設計、政府民事糾紛的預防與調(diào)處方面發(fā)揮重大作用。加強法律顧問工作，既有利于推進政府依法行政、實現(xiàn)建設法治政府的目標，也有利于律師順利開展執(zhí)業(yè)活動，達到政府和律師共贏、國家和群眾受益的良好效果。因此，政府各部門要轉(zhuǎn)變對法律顧問重要性的認識，加大政府法律顧問對政府事務的參與力度，進一步擴大政府法律顧問對政府依法行政過程中所涉及的法律事項提供相應的法律服務的范圍，這是建設法治政府的必然要求，也是確保政府能夠依法行政的需要。

2建立公平競爭的政府法律顧問選聘制度。由政府法制部門和司法行政部門負責政府法律顧問的選聘工作，建立法律顧問人才庫，按照統(tǒng)一的資格、條件和標準，采取招標的方式，面向律師、基層法律服務工作者和具有特定專業(yè)技能的人員公開、統(tǒng)一選聘法律顧問。特定專業(yè)人員的范圍可涉及國土資源、金融證券、公共管理、科教衛(wèi)生及應急管理等。同時，政府法制部門和司法行政部門應創(chuàng)新機制，加強對優(yōu)秀年輕法律工作者的培訓及溝通交流，發(fā)揮優(yōu)秀律師的作用，加強業(yè)務技能帶教、管理經(jīng)驗分享、律師精神傳承等工作，促進廣大青年律師的健康成長。

3完善政府系統(tǒng)法律顧問考核機制。參與政府法律事務，推進依法行政是政府系統(tǒng)法律顧問的職責所在。為了有效促進政府法律顧問工作，提高工作質(zhì)量和效率，當前完善政府法律顧問考核機制，應注意以下幾點，一是建立政府法律顧問年度述職報告制度。每年的年末，法律顧問向聘任機關(guān)提交年度個人述職報告，聘任機關(guān)根據(jù)法律顧問的工作情況，從參與政府法律事務工作的服務態(tài)度、工作效率、專業(yè)水平及職業(yè)道德等方面作出綜合評價。二是明確政府系統(tǒng)法律顧問工作的評價標準，制定考核流程，發(fā)揮考核的引領(lǐng)作用，實行優(yōu)勝劣汰。三是建立法律意見書責任制。聘任機關(guān)應由專人負責，對法律意見書的專業(yè)度、實效性及社會效果等，進行跟蹤反饋，以增強法律顧問的責任心。四是可根據(jù)考評情況進行排名，對表現(xiàn)突出的予以獎勵，對后進的給予督促，優(yōu)勝劣汰，實行動態(tài)管理。

作者單位：天津市寶坻區(qū)司法局

責任編輯：朱 健